鄉鎮扶貧資產創新管理研究
——以饒平縣“三饒鎮”為例

文/林珊微（韓山師范學院經濟與管理學院）

一、引言

根據省、市、縣關于新時期精準扶貧精準脫貧和脫貧攻堅工作部署、行動實施方案要求以及《關于印發〈關于做好新時期精準扶貧精準脫貧資產收益扶貧工作的指導意見〉的通知》（粵農〔2018〕65號）、《廣東省扶貧開發辦公室 廣東省財政廳關于進一步規范和加強扶貧資產管理工作的通知》（粵農扶辦〔2020〕63 號）、《潮州市人民政府辦公室關于印發潮州市扶貧資產管理實施辦法（試行）的通知》（潮府辦〔2020〕19 號）文件精神，農村鄉鎮需結合鄉鎮的實際表現，研究扶貧資產創新管理工作，建立科學規范的扶貧資產管理制度，厘清扶貧資產權屬關系，探索多元化扶貧資產管理模式，加強專業人才隊伍建設，從而提高扶貧資產使用效率，充分發揮資產效益，鞏固脫貧成果，全面提高脫貧質量。

二、農村扶貧資產內涵

（一）農村扶貧資產界定

本文所稱的扶貧資產是自新時期精準扶貧精準脫貧以來使用各級各類財政專項扶貧資金、統籌整合財政涉農資金、扶貧辦管理的行業資金、社會扶貧資金投入扶貧領域形成的資產以及幫扶單位自籌資金投入形成的資產（包括接受捐贈的實物資產）。扶貧資產主要分為公益類資產、經營類資產、到戶類資產三大類。公益類資產是公益性基礎設施、公共服務類固定資產，主要包括但不限于道路交通、農田水利、供水飲水、電力照明、文化體育公共設施設備等。經營類資產是指具有經營性質的資產，主要包括農林牧漁業產業基地、生產加工設施、旅游服務設施、電商服務、物流配送服務設施、光伏電站等固定資產以及扶貧資金直接投入經營主體形成的固定資產、股權股份、債權等。到戶類資產是指通過財政扶貧資金發放或補助形式幫扶貧困戶自身生產發展所購建的生產性生物資產或固定資產。

（二）扶貧資產收益及分配

本文所稱扶貧資產收益是指開展精準扶貧精準脫貧工作以來， 由中央、省、市、縣財政專項扶貧資金、各幫扶單位自籌資金以及社會幫扶資金等投入的經營收益（含返還入股本金）。扶貧資產收益分配方案、受益對象、實施主體、經營方式、經營期限等信息應及時向社會公開，接受社會監督，確保群眾享有對扶貧資產及收益分配的知情權、參與權、監督權。

三、三饒鎮扶貧資產管理及收益分配現狀分析

（一）扶貧資產管理不到位

據調查，三饒鎮目前大部分扶貧資產確權登記不到位，管理登記未實行“一賬統管”模式，扶貧資產登記內容相對混亂，資產詳細信息不明確，系統登記更新不及時。由于扶貧資產通常排查摸底時間跨度長，加上人員變動，資產清理難度加大。扶貧資產管理人員專業知識不扎實，對扶貧資產的折舊計算方法和比例不清晰，導致資產凈值和估值不準確，甚至無法計算。由于扶貧資產監督管理不到位，管護人員責任未明確，資產移交后，由于資產監管不夠嚴格，時常出現扶貧資產閑置、毀損和流失等現象。扶貧資產管護費未嚴格按照規定支出。同時，存在運營管護單位和人員私自利用扶貧資產進行抵押、擔保等方式進行不良融資現象。

（二）扶貧項目發展力度不夠

基于鄉鎮實際情況，扶貧期間，將扶貧資產應用于各種扶貧項目，可以說扶貧項目是扶貧資金再造血功能的重要載體。據了解，三饒鎮目前的扶貧項目發展動力不足，尤其是最為關鍵的產業扶貧項目，存在銷售模式滯后的問題，電商服務平臺少，貧困村農副產品銷路少。同時，還存在收益不可持續風險、收益分配不合理、資金監管不到位等問題。就業扶貧項目實施不到位，目前，三饒鎮有組織勞動力培訓，主要有理論培訓和技能實訓培訓，但是培訓時間太短，培訓內容浮于表面，培訓效果不明顯，尤其是針對當地的貧困婦女、困境婦女就業培訓問題，缺乏有效可行性方案。

（三）扶貧資產收益核算和使用不規范

扶貧資產收益的核算未嚴格按照會計準則，存在賬目混亂、受益主體不明確、收益分類核算不準確等不良現象。扶貧資產收益使用有嚴格的規范要求，目前三饒鎮鎮存在部分扶貧資產收益使用不精確的問題，分配方案缺乏明確受益對象、分配方式、分配金額等內容。同時，資產收益分配審批程序存在紊亂現象，導致出現部分扶貧資金被挪用調整、多頭申報扶貧資金等不良情況。

（四）缺乏有效科學的農村審計

扶貧資產的審計是保障和促進扶貧資產有效使用的關鍵環節。據了解，目前三饒鎮的農村審計工作正如期開展，但是針對扶貧資產的專項審計還不到位，審計報告的內容大同小異，很少有高質量的審計報告，審計過程存在重審計輕整改，部分問題整改流于形式等諸多問題。首先，基層單位對扶貧政策理解不到位，執行力不夠，扶貧資金的使用范圍不夠精準，存在隨意改變資金使用范圍的不良情況。其次，扶貧項目實施緩慢，項目實施跨期大，個別項目工程量不足。同時，各村普遍存在扶貧資金專賬核算內容不完善、檔案管理不夠科學等問題。

四、三饒鎮扶貧資產創新管理對策

（一）落實扶貧資產確權登記

一是要明確扶貧資產的所有權、收益權和管護責任，特別是要逐一摸清歷史扶貧資產的狀況，追溯資產歸屬，厘清權屬關系。縣、鎮統籌實施項目形成的扶貧資產，既可確權到縣到鎮，也可由縣、鎮按資金來源確定歸屬。聯村聯建項目形成的扶貧資產，由鎮政府按各村投入扶貧資金比例確權給各村集體。跨鎮統籌實施的項目形成的扶貧資產，由縣政府按照相關規定和項目實際情況，確定所有權和經營權的歸屬。村級統籌組織實施的項目形成的扶貧資產，確權到村集體。由貧困戶直接實施的項目形成的扶貧資產，確權到原建檔立卡貧困戶，金額小的只登記不確權。產權不明確的由縣級人民政府按相關規定和項目實際情況確定產權歸屬。鎮、村按照縣扶貧部門的相關要求，開展扶貧資產全面核查，以鎮為單位建立扶貧資產管理清單，對已形成的扶貧資產應納盡納、分級逐一登記造冊，明確每項扶貧資產的身份信息。

二是要組織鄉鎮扶貧資產管理干部培訓，加強鄉鎮專業人才隊伍建設，提高干部對扶貧資產管理的責任擔當，使其意識到扶貧資產管理的重要性和自身的使命感。同時，提升農村干部的經營管理和會計業務能力，確保扶貧資產從確認、使用到后期資產處理過程完整，從而增強扶貧資產的市場競爭力和抗風險能力。

（二）嚴格遵守扶貧資產運營管護制度

一是要對不同類型的扶貧資產，強化分類運營管理，明確權屬和管護責任主體。①公益性扶貧資產應由相應的產權主體落實管護責任人，可通過開發公益性崗位等方式解決管護力量不足的問題，優先吸納相對貧困戶勞動力參與扶貧資產的管護。②產業類經營性資產由扶貧資產所有權人采取民主決策、申報審批等方式，依照有關規定確定經營主體，所有權人與經營主體必須簽訂經營合同或協議，要確定經營方式、經營期限、收益分配、風險防控等。對專業性較強的扶貧資產，可通過購買服務形式進行管護，管護費用優先從經營收益支出。③權益類經營性資產的經營效益須達到項目設計時確定的經濟效益（年收益率）、生態效益和社會效益等績效目標。④到戶類扶貧資產由貧困戶自行確定自主經營管理或委托經營管理，村集體進行登記。

二是要探索建立多元化的扶貧資產管理模式。突破傳統的只關注資產登記的資產管理局限，集合鄉鎮實際發展情況，落實和創新扶貧資產的管理模式，盤活資產，挖掘資產的最大內生動力，為鄉鎮發展發揮最大效益。同時，要把扶貧資產管理與鄉村振興戰略緊密結合，把扶貧資產用在最關鍵有效的地方，避免資產閑置和流失，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

（三）明確扶貧資產收益分配方案

脫貧攻堅期內，經營類扶貧資產收益分配應保持項目實施時確定的分配方案不變。脫貧攻堅結束后，扶貧資產收益要調整用于幫扶因病、因殘、因災等意外變故返貧致貧的家庭和村級公益事業建設等；要落實到相應產權人和受益人， 按照有利于鞏固脫貧成果的原則進行分配，鎮村分配方案可遵循“產權人提方案、鎮審批、縣級備案”的流程，須經過民主決策和公告公示等相關程序。扶貧資產收益分配方案、受益對象、實施主體、經營方式、經營期限等信息應及時向社會公開，接受社會監督，確保群眾享有對扶貧資產及收益分配的知情權、參與權、監督權。其中：產權歸鎮的，由鎮級扶貧資產管理部門研究提出收益分配方案， 報鎮級領導班子集體研究確定，并報縣級扶貧資產管理機構備案；聯村聯建和村級扶貧資產分配方案由村扶貧資產管理委員會提出具體分配方案。增強對扶貧資金“高壓線”的認識，嚴格按照各級各類扶貧資金管理制度辦法執行，管好用好扶貧資金，實施好扶貧項目，堅持“項目跟隨規劃走，資金跟隨項目走”的原則，不隨意調整項目，不截留挪用、虛報冒領扶貧資金。

（四）規范扶貧資產收益使用

脫貧攻堅結束后，扶貧資產收益主要用于產業扶貧項目、就業扶貧項目、金融扶貧項目、資產收益項目、鄉村振興項目、特殊困難戶臨時救助、其他公益性事業及經營性投資項目。扶貧項目運行和后續管理需要繼續按照現有資金監管措施，進一步抓好扶貧項目日常監管。

如每季度定期開展扶貧項目現場核查走訪，收集運營單位季度利潤表、債務表等，了解扶貧項目實際運營情況，確保扶貧項目健康有序運營。抓緊與鎮村共同制定扶貧資金返還后使用管理規范，從制度上規范日后扶貧資金的管理使用規定。

扶貧資金具有貨幣資金的時間價值屬性，在明確扶貧資金的使用范圍后，要確保扶貧資金及時到位并投入使用，發揮扶貧資金的最大效應。另外，在鄉鎮主體整體統籌下，要整合資源，打通各個扶貧項目的關聯通道，達到資源共享，構建多元化扶貧渠道，使扶貧資金達到整體效用最大化。同時，扶貧資金的使用要從財務管理視角出發，對扶貧資金的使用過程進行確認、核算和報告，避免資金閑置浪費，確保資金的再造血功能，使資金增值保值，鞏固脫貧攻堅成果。

五、結論

要加強對扶貧資產管理工作的經驗小結，完善工作機制，以鎮為單位將各地在資產管理工作中形成的各種制度報縣扶貧辦匯編成冊，供交流學習。鎮級扶貧資產管理機構每年1月底前要將鎮、村兩級上年度扶貧資產運營管理情況包括經營盈虧、報損核銷、轉讓等處置情況請予以公告，并形成工作報告報縣扶貧開發領導小組備案。

扶貧資產收益的所有者根據各自權責和職能對扶貧資產收益的分配使用履行管理、監督、指導職責。實行專賬核算，鎮、村要單獨設立扶貧資產收益分配使用專門賬目。區扶貧、財政、審計、紀檢監察等職能部門要在各自職責范圍內不定期對扶貧項目收益分配使用情況進行檢查，開展全過程監督。做好檔案管理，鎮、村要對資產收益分配使用過程中形成的分配使用方案、會議記錄、方案公示記錄、資金撥付、圖片等材料及時歸檔形成專項檔案，長期存檔備查。