當前環境影響評價工作中存在的問題及對策分析

張明佳，武光慶

（沂水縣行政審批服務局，山東 臨沂 276400）

引言

所謂“環境影響評價”，是指分析論證項目實施后可能造成的環境影響，并在此基礎上給出環境防治措施。這幾年來，我國環境惡化問題較為嚴峻，酸雨、霧霾等由環境污染所引發的氣象災害時有發生，人們愈加認識到環境保護與可持續發展的重要性。近幾年來，環境監管部門不斷完善立法，通過出臺系列制度主張加強環境污染治理，將其納入城市規劃范疇。因此，從可持續發展的角度來看，環境影響評價工作意義深刻。

1 環境影響評價工作及相關概念

可持續發展是一項關于人與自然和諧共生的構想，也是我國當前發展階段所面臨的重要課題。而實現可持續發展，環境影響評價是一項不可或缺的工作。通過開展環境影響評價，不僅可以降低戰略性，規劃行為破壞環境的概率，同時也可以為環境管理工作規劃落實提供依據。事實上，環境影響評價工作在我國并不屬于一項新內容，只是在傳統的系列工作中，環境影響評價為經濟發展而服務，在方案選擇階段更加關注環境影響是否能夠接受，而沒有真正從環境與經濟協調發展的角度考慮問題。環境問題受全球矚目，無數國內外學者為環境綜合治理付出大量心血，如英國學者提出了戰略環境評價概念，即對計劃、政策、規劃的環境影響進行系統的、綜合的評述過程[1]。

2 我國環境影響評價工作現狀

2.1 我國環境影響評價主要內容

結合目前我國環境影響評價工作落實情況來看，其核心內容包括兩項，一項是建設項目的環境影響評價，另一項則是規劃的環境影響評價。其中，前者又可以再進一步劃分為建設項目的相關基本情況、環境影響相關預測與評價、項目周邊環境現狀等；而后者通常情況下涵蓋環境影響的相關分析、預測以及評價。除此以外，在具體的環境影響評價工作中，也有針對影響而提出的環境保護措施及相關結論。

2.2 環境影響評價的發展現狀

在我國于2002年頒布《中華人民共和國環境影響評價法》以來，環境影響評價的規范性始終被重點強調。甚至，相關文件中明確提出環境影響評價，還應包括規劃環評內容。整體來說，國家對于環境影響評價人員的培養是高度重視的，為提升從業人員業務水平，2004年，我國出臺了注冊評價工程師資格制度，為人才的培養營造了良好的政策環境。除此以外，在2006年，我國在內蒙古自治區、武漢市等地推出規劃環評試點工作，在人才培養、法規制定等方面不斷積累經驗、推陳出新。在漫長的探索與實踐中，各地區因地制宜，出臺了與區域發展相一致的地方性規章制度，為規劃環評工作實施提供了根本保障。

與此同時，雖然我國環境影響評價制度的出臺及落實時間較短，但是與之相關的評價制度以及法律法規卻相對較為完善，在一定程度上助推了我國相關環境影響評價理論的研究。目前，我國規劃環境影響評價工作已然走在世界發展中國家前列，但與發達國家相比，卻仍舊存在不足之處，不完善的評價指標、欠缺成熟的技術方法都是限制目前環境影響評價工作落實的攔路虎，導致環境影響評價工作缺乏戰略性，需要相關從業人員在后續工作中付出大量努力，逐漸補齊上述短板問題[2]。

3 當前環境影響評價工作中存在的問題

3.1 普法不夠深入

關于環境影響評價的推廣普及，我國曾經在法律層次上給予明文規定，環境影響評價法規制度相對較為健全。但事實上，其普及力度不容樂觀。比如說，有些企業總認為環境和經濟是相互對立的，盲目追求經濟效益，采用不正當手段逃避環評。尤其對于部分技術落后、粗放式生產的小型企業而言，其污染問題極其嚴重。但是，現階段我國環評管理相對較為滯后，環境影響評價存在易被忽略的薄弱環節，環境污染問題無法從根源上得到治理。歸根結底，這是由于環境保護工作人員普法不夠深入，導致環境影響評價不能深入基層、深入人心，這個問題在后續環境影響評價工作中應重點改善。

3.2 法律保障缺乏力度

完善的法律制度是環境影響評價工作順利開展最堅實的后盾，只有法律制度完善，環境影響評價才能有條不紊地按照預期開展。但是，結合我國現階段出臺的《環評法》來看，法律條文中僅規定環評結果是決策的一項參考依據，其并不具備強制性。自2009年起，《規劃環境影響評價條例》頒布實施，雖然在一定程度上使得環境影響評價各項要求進一步得到明確，使得規劃環評在法律層面上更加具有可操作性。但是，隨著時代的發展和進步，環境影響評價工作標準不可能一成不變，《條例》中仍存在一些不完善之處，需要相關從業人員以及法律工作者在大量實踐中不斷補充。

3.3 民眾參與率低

民眾參與率低是我國現階段環境影響評價工作開展落實所面臨的客觀而又現實的問題，主要表現為公共參與機制落實不到位。民眾參與率低主要受以下幾方面因素影響。其一，相關部門對于環保工作的宣傳不到位，公眾不具備環保意識，自然無法產生參與環境影響評價工作的積極性。因此，在環境影響評價的系列活動中，絕大多數人抱有“事不關己”的態度，甚至部分參與者也不過是走形式、走過場，并沒有真正參與。其二，針對環境影響評價工作，現階段我國公共參與機制并不健全，有關部門忽略了廣大公眾的知情權，不能及時將環境影響評價項目信息傳遞給公眾，自然會導致公眾無法參與。其三，公眾不具備選擇參與環境影響評價方式的權利。通常情況下，有關部門會選取部分代表人進行民意調查，但代表人是否具有代表性尚且是個問題，并不能確定如此調查能得到有效的結果。

3.4 基層執法力度不足

隨著不斷的改進和完善，《中華人民共和國環境影響評價法》框架修訂已經較為完善，提高了對違法行為的處罰力度。但在部分基層地區，違反環評法規的行為仍時有發生。之所以會存在這一現象，一方面是基層部門執法人員嚴重不足，對于環境影響評價違法行為的追究和懲處有心而無力；另一方面則是因為基層地區部分環境影響評價違法行為情況特殊、界限模糊，執法人員可能會選擇對該類問題放任不管。除此以外，部分地方政府難以擺脫當地經濟對環境和資源的依賴，仍舊采取犧牲環境為代價的經濟發展模式，對環境違法行為管理不嚴，導致部分企業和人員愈加肆無忌憚，區域環境遭到嚴重破壞。

3.5 缺乏完整的系統規劃

以我國開發區環境影響評價落實情況來看，無論是國家級、省級還是地市級，都存在系統規劃不完整問題，絕大多數開發區只是簡單的進行區位界定或產業定位，部分與環境影響評價相關的內容模糊不定，導致環境影響評價，沒有明確對象，影響其作用發揮。除此以外，對于地方性政府而言，少數政府為謀求自身快速發展，開發大量以犧牲環境為代價的項目，忽視環保檢測標準，忽視公眾對政府的監督權利，為違法企業的開辦及發展提供了溫床。

3.6 建設項目與批準環境不一致

在現代企業項目建設環節，環評報告被視作是施工通行證。但在具體施工過程中，有部分單位在施工中不能遵循環評報告要求，建設工藝、污染防治均存在隱患問題，環境影響評價淪為形式主義的產物。

3.7 缺乏完善的技術方法

由于現代化工程規模普遍較大，各相關單位普遍需要對其展開高層次規劃，一方面會引起施工過程的動態變化，另一方面也使得環境影響評價具有不確定性。具體來說，由高層次規劃模糊性和非線性所引發的環境影響評價不確定性體現為以下幾方面。其一，未來社會發展的不確定性；其二，技術發展的不確定性；其三，環境變化的不確定性。但是，對于上述不確定性問題，我國環境影響評價缺乏完善的技術方法，定量分析方法和數據統計分析方法的準確性較差，難以在決策中提供精確的環境評價結果，導致環境影響評價缺乏說服力。

3.8 影響評價質量不高

我國環境影響評價屬于一類新興行業，目前，我國主要采取第三方評價作為環境影響評價制度。但是，新興行業必然存在人員水平層次不齊、工作經驗缺失、戰略眼光不長遠等問題，導致部分工作受傳統環評思維的限制，環境影響評價的工作質量難以得到有效保障。

3.9 環評機制相對落后

結合我國現階段環境影響評價的落實情況來看，環評單位與項目建設單位之間的利害關系不可忽略。該問題若無法得到妥善處理，可能會出現環評機構迎合建設單位要求開展環境影響評價、違背環境影響評價制度，給出失去公正性、嚴謹性和客觀性的環境影響評價結果。近幾年來，與設計環評質量問題相關的案件層出不窮，側面反應了環評機制落后的問題[3]。

4 環境影響評價問題的應對策略

4.1 做好環境影響評價宣傳工作

由于我國近幾年才開始重視環境影響評價，并出臺了相關法律制度，但廣大民眾對環境影響評價的了解和認知不足，環境影響評價推廣范圍也不夠廣泛。因此，有關部門需要持續提升環境影響評價工作宣傳力度，提升人們的環保意識。具體來說，環境管理相關部門首先要提升自身對環評工作的重視，按規定嚴格開展環評檢查和驗收。在此基礎上，定期向各大企業推廣普及相關法律法規和政策，使其認識到環評工作重要性。尤其在欠發達地區和偏遠地區，要著重開展環評工作的宣傳，確保中小企業高度重視環境問題，不能以犧牲環境為代價追求經濟利益。

4.2 建立環評工作參與制度

為了切實落實環境影響評價工作，必須加強公眾參與。因此，相關部門應盡快建立環境影響評價公眾參與制度，賦予廣大公眾環境影響評價參與權利。首先，應從法律層次賦予公眾環評參與權，同時對其參與范圍、程序方式、期限等作出明確界定。其次，有關部門應盡快建立健全環境信息公示公開同名機制，促使相關部門向公眾公示環境相關信息數據，充分發揮公眾監督權，調動廣大人民群眾參與環境影響評價工作的積極性。與此同時，公眾參與主體范圍應得到明確，確保公眾具有較強代表性，能反映不同群體的利益訴求。再次，環境影響評價公眾參與方式不能局限于開展聽證會、論證會等，否則公眾參與環境影響評價的次數可謂屈指可數。隨著線上媒介的不斷發展，環境管理相關部門可以通過網絡問卷調查等方式，聽取民眾意見。最后，工程參與環境影響評價審批程序制度應盡快完善，無論是采納還是不采納公眾意見，審批機關都應該給出有理有據的公眾聲明。

4.3 提升環境影響評價文件質量

環境影響評價文件質量的提升并非一朝一夕可以實現，為早日達成這一目標，有關部門應做到以下幾點：首先，將深化環評機構改革視作一項長期戰略，形成由真正獨立的環評中介服務機構、獨立市場主體承擔環評業務的局面，加大對環保部門人員謀取私利行為的打擊力度。其次，相關部門應做好信用平臺的建設和落實工作，充分發揮環評影響評價信用平臺作用，全面加強環評機構管理，對于評價方法不科學、分析指標不完整、環評結論不明確的環評機構以及環評人員，進行扣分懲戒。最后，在現有基礎上完善對環保審批人員的監管機制，嚴格按照行業法律制度健全審批工作制度，對徇私舞弊、濫用職權的人員及行為依法追究責任，肅清環境影響評價領域的風氣。

4.4 完善環境影響評價法律制度

為確保環境影響評價工作制度的有效落實，必須從法律層次為各項工作落實提供指導依據。對違背環境影響評價標準的項目，不僅要依法進行罰款，同時要責令其停工整改；對于觸犯刑事責任的行為，同樣要依法追責。我國現階段環境影響評價法律不完善的事實客觀存在，針對這一問題，國家職能部門首先要采取措施，針對行業發展和現實需求完善法律法規，確保法律條文與新時期環境保護工作要求高度契合。而對于環境影響評價中所產生的系列新問題，有關部門應著重注意立法的規范性和可行性，盡快補全相應法律法規，避免部分非法分子鉆漏洞。其次，對于違反環境影響評價法律的人員，有關部門應按照規定對其進行處罰。最后，對于環保審批機構人員的違法行為，相關部門同樣要注意加強監管，若證實其存在違法行為，要依法懲處。

4.5 提升環境影響評價系統聯動性

結合目前形勢來看，環境影響評價工作應貫穿現代化工程項目的全生命周期，無論是施工規劃、資金管理還是工藝選擇等都需要參考環境影響評價結果。由此可見，環境影響評價工作具有政策性、技術性以及綜合性特征，需要包括環保、國土、工商、電力以及公安等各單位聯合履行職能，通過各部門的協調配合，推動環境影響評價工作的有效落實。具體來說，相關部門負責人應協同開展會議，針對施工項目環境影響展開重點分析，嚴禁開發高能耗、重污染的項目。與此同時，在大量的環境影響評價工作實踐中，有關部門要盡快確立環境影響評價的規范標準，優化環境影響評價預測技術方法，并推動防治污染和修復生態技術在環境影響評價領域的應用。近幾年來，信息化時代帷幕拉開，相關部門應把握信息技術所帶來的機遇，盡快結合區域環境標準要求構建基礎資料數據庫，為后續各項環境影響評價工作的深入落實提供便利。

4.6 注重環境影響評價隊伍建設

環境影響評價工作質量的提升不僅需要具有法律層次、制度層次的支持，同時還需要依托高素質的環境影響評價隊伍。因此，環境管理部門應立足長遠，通過專業技術培訓，提升內部工作人員的綜合素質，通過道德培訓提升環評工作人員的職業道德素養。除此以外，由于規劃環評工作內容較為繁瑣，涉及到諸多領域的項目，因此該項工作不僅要求規劃設計人員具備專業環保知識，還要求具備不同領域的知識儲備，已滿足多元環評工作的需要。所以，在環境管理部門組織開展規劃環評人員專業培訓時，應結合其具體專業背景，適當補充工業、農業、土地、水利等培訓內容，提升人員的業務能力和綜合素質。

4.7 實行項目公開招標

秉持公開、透明的基本原則，有關部門可以推廣環評公開招標，建立競爭機制，有效解決傳統項目委托制的弊病問題，打破行業壟斷局面。具體來說，公開招標必須明確評價內容、評價時間以及評價費用問題，提升環境影響評價工作質量。

4.8 完善配套設施

在加快生態補償機制科學合理運行的實踐中，配套設備對于機制運行影響重大。因此，相關部門在開展環境影響評價工作過程中，必須明確兩個主體，即生態環境保護的責任主體和利益主體，若項目建設對環境的影響不可避免，需要征收補償資金。除實踐配套以外，有關部門還需高度重視理論配套，和學術界共同對環境影響評價工作完善和深化補償機制建設展開研究，以確保在實踐中精確高效明確生態補償主體、方式以及資金來源。除此以外，相關部門可以在日常實踐中汲取國外先進經驗，從而整體提升生態補償機制實踐效果[4]。

5 結語

綜上所述，環境影響評價工作的開展不僅可以有效識別和預測工程項目對自然環境、社會環境的影響，同時對于環境問題的防治具有指導作用，有利于推進社會、環境以及經濟的協調發展。而面對我國現階段規劃環境影響評價工作存在的現實問題，相關部門需要持續深化規劃環評體制改革、完善公眾參與機制、健全規劃環評理論、提升環評人員綜合素質，從而為經濟與環境的協調發展搭建起科學服務平臺，全面推進可持續發展戰略的落實。