“負面清單制度”在校企合作領域的應用研究

歐陽倍祥

（江西財經職業學院 江西九江 332000）

新職業教育法明確職業教育應當堅持產教融合、校企合作。產教融合、校企合作是職業教育辦學的基本特征，也是辦好職業教育的重要發力點。近年來，國家先后出臺了《職業學校校企合作促進辦法》《建設產教融合型企業實施辦法(試行)》《關于深化產教融合的若干意見》《關于印發國家產教融合建設試點實施方案的通知》《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》等多項政策支持職業學校與企業之間開展校企合作。在國家大政方針的指引下，各職業院校開展了形式多樣的校企合作，把校企合作融入職業教育培養中，并取得了豐碩成果。然而，在職業教育校企合作的實踐中，目前普遍存在校企合作層次過淺，校企合作的多個環節上存在法律條款含糊籠統、責權利不清等法律困境，校企合作面臨著安全責任、紀律處分、知識產權、國有資產處置、利益分配等諸多掣肘校企合作的法律風險因素。校企合作雙方存在顧慮因素較多，擔心觸犯國法黨紀，不敢把校企合作推向更深層次，進而阻礙了校企合作的進一步發展。

為此，針對這一問題，很多學者也開展了相關課題研究，很多地方政府也出臺了一些突破性嘗試，著力破除制約校企合作發展的體制機制障礙。如江西省出臺《教育部江西省人民政府關于整省推進職業教育綜合改革提質創優的意見》提出“以負面清單制度為突破，促進院校企業深度合作。”江西已經把出臺校企合作負面清單制度作為江西職教改革提質創優的一項重要舉措。因此，筆者基于江西即將制定校企合作負面清單政策的迫切需要，在調研負面清單制度的緣起、應用價值和職業教育校企合作的法理困境的基礎上，系統分析負面清單制度管理模式與校企合作管理領域的契合理據，進一步探索制定校企合作負面清單制度的有效策略。

1 負面清單制度的概述

1.1 負面清單制度的緣起

負面清單原本是國際上一種投資準入制度。本質來講它是一個國際法概念，最早可追溯到19世紀。1834年普魯士建立的關稅同盟在關稅協定中對不取消進口限制、不開放進口市場的情況加以說明，這可以說是負面清單的萌芽。第二次世界大戰后，負面清單得到了廣泛推廣和應用。美國在與其他國家簽訂的友好通商航海條約中就較早采用了負面清單管理模式。1994年，美國與墨西哥、加拿大簽訂了《北美自由貿易協定》，標志負面清單中的內容真正以協定附件的形式出現，負面清單模式得到廣泛運用。

1.2 負面清單制度在我國外商投資領域的實踐

我國引進負面清單管理模式并開始試點，源于2013年上海自由貿易試驗區的針對外商投資管理的改革。2013年9月，上海自貿試驗區推出中國首個外商投資負面清單。自2015年國家發展改革委和商務部聯合發布每年發布更新《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》。2020年1月1日起實施的《外商投資法》在其總則中明確規定了準入負面清單的外商投資管理制度，這是我國首次在法律層面確定對外商投資實施準入負面清單管理制度。由此可見，負面清單管理模式的研究和實踐在經濟領域的運用取得了良好的成果，得到了國家、社會的廣泛認同，已經以法律形式明確了負面清單制度。

1.3 負面清單制度在我國其他領域的探索

由于負面清單制度在經濟領域取得了較大成效，負面清單制度被廣泛引入其他領域進行實踐探索。吳學安(2018)認為蘊含于“負面清單”背后的邏輯，其實就是限制權力、激發活力、鼓勵創新。襲柏華(2013)、張淑芳(2014)等認為，負面清單奉行“法無禁止即可為”的法理，是一種制度的創新模式，體現的是一種法律理念，如果推廣到其他經濟社會領域，將對我國法治建設產生重大影響。因此，借鑒經濟領域中“負面清單”的經驗，把負面清單管理模式運用到其他領域特別是政府管理領域和教育領域，也是近年實踐探索的熱點。近幾年很多地方政府出臺了以負面清單的形式明確政商交往的行為準則。2019年9月，寧波市委、市政府出臺《踐行親清新型政商關系的實施意見(試行)》，以正負面清單的形式規定了黨政機關干部和民營企業家交往的行為規則。此外，廣東、河南、遼寧等地也陸續出臺了政商交往正負面清單。2020年5月，教育部辦公廳印發《義務教育六科超標超前培訓負面清單(試行)》，為各地查處培訓機構超標超前培訓行為提供了具體依據，進一步完善了教育治理體系，使監督執法機構有了參照依據。

2 負面清單制度管理模式與校企合作管理體制契合的理據分析

外商投資準入負面清單管理模式是我國經濟領域中一種管理模式的創新，將這種管理模式借用到校企合作中，更是一種方法創新，也是校企合作管理體制機制的創新。負面清單制度應用于校企合作的理據基礎決定了其是否具備現實可行性和合理性，是證明此命題成立的前提。系統分析校企合作與負面清單制度之間的內在聯系及雙向互動關系，充分論證出臺校企合作負面清單不僅可能而且必要。

2.1 負面清單制度具有逆向思維化繁為簡的開放性與校企合作多元多樣難以用正向思維一一列舉的復雜性相契合

當前校企合作有關文件法規大多拘泥于規定校企合作事項應該怎樣做，而且多采用“應當”“鼓勵”等行為規定較弱的詞語。在校企合作實踐中合作形式內容多元多樣，很難對照文件進行評判校企合作的合法合規性。如《國務院辦公廳關于深化產教融合若干意見》(國辦發〔2017〕95 號)指出“：鼓勵區域、行業骨干企業聯合職業學校、高等學校共同組建產教融合集團(聯盟)，帶動中小企業參與，推進實體化運作”。文件明確鼓勵組建產教融合集團，但該政策在操作層面還缺乏細化舉措，難以落地。事實上，當前民政部門是愿意不接受校企合作共建的職教集團(聯盟)、 教育基金會等產教融合平臺申請法人注冊登記的，從而影響了這些產教融合平臺工作的開展。如果以負面清單方式規定“不得拒絕、限制職業院校與行業企業合作共建的職教集團(聯盟)、教育基金會等校企合作平臺依法申請法人注冊登記”，將能以最簡潔的條文方式把職教文件精神落地落實。因此，由于學校、企業、專業等差異導致校企合作的方式內容呈現多元多樣，難以用條文表述清楚，采用負面清單制度可以化繁為簡，以最簡潔、最直接、最有效的方式解決校企合作復雜多元多樣相關政策難以表述的問題。

2.2 負面清單所蘊含的“規則平等、激發活力、鼓勵創新”內在邏輯與當前校企合作活力不足亟待解決的問題相契合

調研中發現，從政府方面看，有些政府部門普遍擔心校企深度合作，特別是相互投資產、設備建立合作實體，會不會造成國有資產虧損、流失，因此，在巡視、審計時對此提出很多要求。從學校方面看，職業學校領導也擔心存在違規風險，因而顧慮重重，不敢推進，合作起來瞻前顧后，不夠積極主動，要么強調客觀，停滯不前，要么被動跟風，搞花架子，缺乏校企合作的積極性和主動性；從企業方面看，很多企業由于對校企合作缺乏長遠考慮，沒有把校企合作與企業自身發展融合起來，很多校企合作都是基于企業與職業院校領導人的個人感情因素建立的，企業參與校企合作并不處于一個機會均等的環境，企業也擔心其校企合作上的投入因政策變化而失敗，企業參與校企合作動力不夠，使校企合作難以深入。負面清單蘊含“法無禁止皆可為”的理念，有助于校企合作內容方式帶來新的突破，也就是說法律法規未禁止的其他合作方式和內容都可以是校企合作方式與內容，極大程度豐富了校企合作的方式內容，可以為校企合作的創新提供寬松的政策環境。

2.3 負面清單具有明確政府的職責邊界、發揮政府主導資源配置的作用，與校企合作當前面臨的亟需突破“界限不清晰”的瓶頸相契合

在調研中發現，校企合作實踐中政府監察部門對校企合作某些事項限制過死、過細，政府的權力界限不清。如一些學校接受巡視或審計，常常被問到“學校為什么跟這個企業合作而不跟其他企業合作？”如果以負面清單條文形式規定“政府不得干預或限制職業院校依法依規與企業合作的自主權，不得強制要求職業院校與指定企業合作、安排學生到指定單位實習或就業”可以幫助學校消除這方面的顧慮。此外，現行法律法規含有在校企合作中投入的人、財、物三方面的法律條文，但其規定是否適應于當前不斷拓展創新的校企合作領域是含糊不清的，也使得校企合作存在一定的法律風險。如《事業單位工作人員處分暫行規定》《關于進一步規范黨政領導干部在企業兼職(任職)問題的意見》中含有“不得在企業兼職(任職)”的規定，而與當前國家職教政策的鼓勵“職業院校教師可在校企合作企業兼職取酬”相悖。因此，有必要對校企合作中校企雙方相互兼職給與背書，明確其行為不違法違規。再如《事業單位財務規則(2017年修正本)》《事業單位國有資產管理暫行辦法》《高等學校知識產權保護管理規定》等法律法規涉及校企合作過程的有關條款，也有必要以負面清單的具體條文給以明確、予以提醒，合理規避校企合作中經費收支、財務往來等違規違法風險，國有資產流失風險、企業商業機密泄露風險、技術成果侵權風險等。因此，將“實行負面清單制度”應用于校企合作領域，給公權力套上了“緊箍咒”，清晰地界定公權力的邊界，使校企合作有較強的可操作性，有利于突破校企合作“界限不清晰”的瓶頸。

3 制定校企合作負面清單制度的有效策略

3.1 調研分析影響校企雙方開展合作的“顧慮”因素

重點調研企業負責人與院校干部職工在推進校企深度合作中所顧慮的風險因素，如校企雙方在參與校企合作過程中面臨著學生安全責任、知識產權保護、國有資產處置、合作利益分配等諸多掣肘校企合作的法律風險因素，形成調研報告。

3.2 查閱梳理校企合作相關法律法規條文匯編成冊

校企合作本質上就是校企雙方資源的互換共享，這些資源不可避免都涉及“人、財、物”三要素。校企合作中人的要素包含實習學生、院校干部職工和企業人員，實習學生面臨安全風險和權益受損風險，院校干部職工和企業員工在企業或學校相互兼職或交往中面臨違紀風險。“財”的要素是指校企合作中經費收支、財務往來等違規違法風險。“物”的要素風險包含合作時院校投入的國有資產流失風險、企業商業機密泄露風險、技術成果侵權風險。在查閱現行法律法規有關涉及校企合作中投入的人、財、物三方面存在的法律條文的基礎，梳理出與校企合作相關的法律法規條款，再以負面清單條款的形式明確校企合作中存在的潛在風險，成為校企合作負面清單編制內容來源。

3.3 從政府和學校、企業兩個方面分類出臺限制政府和學校、企業禁止行為條款，構建校企合作負面清單制度基本框架與實施要點

在制定限制政府行為條款方面，可針對校企雙方自主決定成本分擔比例和收益分配比例、學校與企業職工在校企合作中合理兼職取酬、職業院校自主聘請企業兼職教師和確定兼職教師報酬等方面以負面清單方式限制政府干預上述行為，劃定公權力的界限，強化企業作為職業教育主體的地位，充分釋放產教融合、校企合作活力。在制定限制學校、企業行為條款方面，可針對校企合作中強制學生在某一企業培訓或就業、以校企合作名義違規收費、將專業教學打包給沒有辦學資質的企業、截留教職工在合作企業的兼職薪酬等有侵害師生利益的行為，制定負面清單條款，構建校企合作負面清單制度基本框架與實施要點，用以規避校企合作中的風險，消除校企合作隱性壁壘，充分釋放校企合作的活力。