多層次混合型養老保險制度實施路徑研究*

文/趙鈺卿 楊子藝 楊紫怡 紀鵬雪（河北金融學院）

一、引言

在社會主要矛盾發生變化、社會風險呈現出新特征、人口老齡化趨勢加快的時代背景下，多層次養老保險制度成為有效解決民生問題的核心手段?！暗谝粚哟巍敝肝覈e辦建立的基本養老保險制度，追求的是廣覆蓋、低水平、保基本，目標在于確保國民基本養老收入，防止老年貧困，是財政兜底的基本保障；“第二層次”指由企業為主、單位發起，國家稅收優惠支持的企業年金制度。主要面對擁有穩定職業收入的人群，目標是增加員工養老收入；“第三層次”指的是由國家稅收優惠支持、個人自愿購買的稅延型商業養老保險，又稱個稅遞延型商業養老保險，是市場化的自主養老選擇，目的在于提升居民自我養老能力，通過長期投資增加養老儲蓄。

二、我國多層次混合型養老保險制度建設現狀

（一）基本養老保險：覆蓋范圍廣，保費替代率高

基本養老保險在多層次養老保險體系中處于第一層次，是覆蓋率最高、基金積累規模最大的主導層次，包括城鎮職工、城鄉居民基本養老保險，采取社會統籌和個人賬戶相結合的模式。

目前我國60歲及以上人口高達2.64億，在總人口中占比18.7%，養老保障需求不斷提升。我國社會基本養老保險覆蓋規模不斷擴大，從1993年的9848萬人增加至2021年6月的10.14億人，基本養老保險覆蓋率已超過90%，其中已有48075萬人參加城鎮職工基本養老保險、54797萬人參加城鄉居民基本養老保險，分別比上年末增加了2454萬人、554萬人。2021年我國城鎮職工基本養老保險的基金總收入高達60040.4億元，比上年度增長了36%。城鄉居民養老保險基金規模也增長快速。目前我國60歲及以上人口已達2.64億，占總人口的18.7%，養老保障需求不斷提升。

我國基本養老保險繳費贍養率不斷上升，《中國養老金精算報告2018-2022》預測，雖然2018至2022年全國基本養老保險繳費職工人數將繼續保持增長，但在參保人員中出現了不繳費和繳費不足的現象，在城鄉居民基本養老保險基金中，個人繳費在基金收入的占比不足25%，個人繳費與基金支出的比例約為三分之一。由此導致基本養老保險繳費贍養率（制度內退休人數和繳費人數的比率）不斷升高，養老金的支付壓力增大。

（二）企業年金：發展勢頭良好，運營模式不斷完善

企業年金是企業及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上自愿建立的補充養老保險制度，旨在提高職工退休后收入水平，是中國養老保險制度的第二層次。

企業年金作為多層次養老保險制度的第二層次，成為我國居民提升養老水平的重要途徑。2021年末，企業年金規模達到2.64萬億元，同比增長17.4%；建立企業年金的企業數量達到11.75萬家，參與職工2875萬人，同比增長5.8%；建立組合數4965個，單一計劃逐年平穩增長。在2021年權益市場結構性行情波動加大的情況下，企業年金基金的投資收益率為5.33%，雖較2020年的10.31%有明顯下降，但從長期看仍取得可觀的投資收益。

我國企業年金市場目前形成了受托人、投資管理人、賬戶管理人和托管人四大管理人共同運作管理企業年金資金的機制。而法人受托機構又經過人社部專家進行嚴格的資質審查，具備良好的運營能力。

（三）商業養老保險：占比過低，發展前景良好

中國的多層次養老保障體系仍處于失衡狀態，作為第三支柱主體的商業保險作用微乎其微。商業養老保險是以獲得養老金為主要目的的長期人身險，是年金保險的一種特殊形式，又稱為退休金保險，是基本養老保險的補充，有利于緩解一二層次（基本養老保險和企業年金）的壓力，更好地滿足消費者多元化的養老保障需求。

目前，人們主要依賴于國家提供的基本養老保險和部分職工享受的企業年金，很難保證高質量的養老生活和高水平的養老待遇,但作為第三支柱的商業養老保險既沒有形成合理的產品設計，也沒有完善的支持政策，使得大眾對產品接受度不高，產品發展也較遲緩。隨著人口老齡化程度的加深以及經濟社會發展水平的提高，養老保險制度發展不均衡的現狀越發難以適應可持續發展的需要，針對第三層次的商業養老保險政策不夠完善，稅收優惠力度不足，公眾保險認知不強，參與度偏低，保險公司的產品和服務也相對滯后、穩定性較差，發展仍處于起步階段和附屬地位。

自2021年6月1日起，由6家人身險公司在浙江省(含寧波市)和重慶市開展專屬商業養老保險試點，試點期限暫定一年。截至2022年1月底，累計保單近5萬件，累計保費4億元，其中快遞員、網約車司機投保人數近1萬人，試點進展快于個人稅收遞延型商業養老保險。試點范圍明顯擴大，試點機構明顯增多（養老保險公司共計10家)，專屬商業養老保險產品規模或成倍數提升，能夠更好地滿足消費者需求。我國2次試點均采用變額年金產品形態，具備靈活、長期、穩健等特點，預計第三層次商業養老保險將通過以賬戶制為主體、稅收優惠為激勵形態的形式落地，考慮到我國居民存款已超過100萬億元，假設政策落地后居民存款向第三層次轉化30%、養老保險產品占比15%，預計第三層次養老保險規模或達4.6萬億元。

三、多層次混合型養老保險制度存在的問題：嚴重失衡

（一）基本養老保險：一家獨大

2021年6月，基本養老保險覆蓋率已超過90%，參保人數已高達10.14億，增長十分迅速，其中已有48075萬人參加城鎮職工基本養老保險、54797萬人參加城鄉居民基本養老保險，分別比去年末增加了2454萬人、554萬人。與企業年金和商業養老保險相比，基本養老保險占比較大，養老保險制度嚴重失衡。

我國養老保險基金存在區域經濟差異大的問題，不同區域的養老保險基金存在結余或虧損情況不同的現狀，理論上可以通過跨市調節資金來解決，但在現實中較難實現。主要體現在不同區域的基本養老保險金的計發方式不統一、管理系統不統一、基本養老保險基金統籌層次不同、統籌對象不同，不利于構建和諧社會和社會穩定的發展。

由于歷史遺留問題，我國自保險制度存在基本養老保險基金“隱性債務”問題?；攫B老保險基金的保值增值問題成為保障退休人員的基本生活水平、減輕政府財政負擔的關鍵。目前，我國基本養老保險基金投資均采用低風險的國債和銀行存款等投資工具,與其他投資方式相比，國債和銀行存款的收益率很低，而且銀行存款投資的安全性僅僅是針對資金的名義價值，由于各種經濟因素的影響，資金很難維持原有價值，更不要說帶來收益，而且對風險分散造成了阻礙，養老保險基金存在著相當大的貶值風險。因此，養老保險基金的保值增值不能僅僅依靠單一的投資方式來實現。

（二）企業年金：企業參與度低

截至2021年，我國企業法人單位數量約2100萬家，但設立企業年金的只有11.7萬家，僅占大約0.56%。根據2021年人口普查數據，我國適齡的勞動人口有8.8億，參加企業年金的職工只有2875萬人，只占3.3%。企業年金累計基金費用達2.6萬億元。相較于第一層次基本養老保險，企業年金的覆蓋范圍窄，基金規模小，整體就業參與人員占比較小。

現階段開展企業年金建設的企業多為大型國企及其他大型企業，中小公司建立企業年金困難重重，具體體現在：公司規模小、資金周轉不靈活、經營年金風險高、企業償債能力低，無法根本保障員工利益。我國關于企業年金的稅收優惠制度仍存在不夠具體、不夠明確等缺陷，也沒有建立資格審查和必要的監督機制，嚴重制約我國企業年金的發展。

我國企業年金基金的管理模式大體分為理事會內部管理模式和法人受托機構外部管理模式，在經營效率方面存在的問題兩者各有偏頗。由于理事會是由公司內部成員構成，對于自身企業的情況更加熟悉，信息掌握更全面、迅速；但企業年金基金的管理涉及的專業能力較強，事務較煩瑣，建設成本較大。而市場當中的法人受托機構雖然具備高效、低成本、有助于實現規模經濟效應等優點，但也存在與企業之間信息斷層，不能及時適應企業的經營方向等缺點。

（三）商業養老保險：市場份額過低

我國的商業養老險就目前而言，覆蓋率偏低，購買人數相比較國外許多發達國家來講，并不可觀。截至2020年4月底，共有23家保險公司參與個人稅收遞延型商業養老保險試點，累計實現保費收入3億元，參保人數4.76萬人。試點進展雖較為平穩，但總體規模較小，影響力和吸引力都未充分顯現。就目前我國整體形勢來看，全國有極大占比的人口并未形成自我養老的觀念，仍然停留在“國家養老、單位養老”的認知層面，缺乏積極的自我養老意識。

保險市場上的養老產品種類少、缺乏個性化，絕大多數是有繳費期限的年金保險。缺乏以年齡、地區、收入等為條件的差異化保險產品，無法滿足廣大消費者的需求，市場競爭力弱。人們主要依賴于國家提供的基本養老保險和部分職工享有的企業年金，很難保證高質量的養老生活和高水平的養老待遇。

由于缺乏稅收優惠政策支持，保險公司和消費者在進行交易商業養老保險產品時，都會承受沉重的稅收負擔，一方面打擊了保險公司進行產品升級和銷售推廣的積極性，另一方面也會導致消費者對于商業養老保險的接受度變低，導致商業養老保險在拓寬銷售渠道時受限，也不利于商業養老保險形成規模業務。

四、社商融合：多層次混合型養老保險制度實施路徑分析

（一）基本養老保險：加速統籌減小占比

在制定繳費標準過程中必須全面考察各地區人口構成、經濟等各種因素，發揮國家通過中央調劑減小區域養老基金運營差距、減輕區域運營養老基金壓力的功能，以逐步促進國家統籌層次的提升。

不斷完善投資運營模式，采取多樣化的投資方式，逐漸增加對實體企業的投資、對企業債券的投資，采用多種多樣的投資工具，減少對銀行存款和國債投資的占比，實現基本養老保險基金投資的重心轉移，即將保值轉向增值方向。

只有全體社會成員改變只依靠基本養老金的傳統觀念、合理定位基本養老保險的功能，才能真正地做到老有所養。政府應加大對基本養老知識的宣傳和普及，使社會成員逐步樹立起一種積極正確的養老觀念。同時企業要對養老保險的政策做到公開透明，嚴格按照國家相關法律法規和最新政策為職工交納養老保險。

（二）企業年金： 推進完善多方激勵機制

我國的稅收優惠政策無法引起規模的經濟效應，單一的稅收優惠環節和稅收優惠上限都影響了我國稅收優惠政策發揮更大的效應。稅收激勵政策的多元化與組合化，更有利于分擔企業年金的建設成本與投資風險。針對企業的規模、行業特點、區域居民狀況等制定靈活的稅收優惠政策，彈性調節不同規模企業的成本壓力。要切實看到非國有企業與國有企業之間的福利差距，保障低收入人群和經濟欠發達地區人口的養老需求。

為提高企業年金覆蓋面，增加受益人群，我國可參照國際上應用較廣的自動加入機制，通過硬約束增加企業年金計劃覆蓋人群。明確市場準入條件，針對不同規模、不同行業類型的企業制定適宜的年金計劃加入條件，在此基礎上給予員工適當的個人投資選擇權，打通個人賬戶資金流轉的壁壘。

由于我國針對企業年金的稅收優惠政策力度不強，準入門檻偏高，中小企業往往達不到企業年金的建立條件，嚴重阻礙我國共同富裕的進程。針對以上問題，國家可鼓勵中小企業加入企業年金集合計劃，使得參與集合計劃的企業共同分擔運營成本，增加參與企業和員工的相對收益，降低個體的投資風險。同時，發展集合企業年金計劃，能夠促進企業年金基金由短期儲蓄向資本市場長期投資轉變，促進投資市場良性發展。

（三）商業養老保險：完善稅收優惠政策，推動結構性改革創新

我國居民的保險養老意識相對淡薄，配置在養老金方面的金融資產占比較低。居民的大量金融資產主要用于存款或銀行理財，表現出很強的儲蓄意愿，相對缺乏自身養老保險意識。因此，可以從推進稅收優惠政策、規范保險行業發展、設計更符合大眾需求的養老保險產品等方面入手，激發民眾的潛在需求，提高其“自主養老”意識。

個稅遞延型養老保險中的稅收優惠部分與我國現行的所得稅稅制有所沖突，沒有將政策上升到法律保障的層面，在一定程度上限制了第三層次商業養老保險的發展。需要完善稅延型養老保險配套的法律法規,在法律層面保障居民以及保險公司的合法權益，提高居民的養老保險意識。

多元化、個性化的產品設計必將成為產品生存的前提，根據不同年齡層次、不同風險承受程度、不同投資模式等人群特征設計多樣化產品，對特殊群體如“失獨”家庭、丁克家庭等提供個性化產品服務，才能吸引不同層次人群購買商業養老保險，從而提升公眾的參與自主性。

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養老保險，全稱社會基本養老保險，是國家和社會根據一定的法律和法規，為勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。養老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。養老保險的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。