新《職業教育法》對職業教育高質量發展的重構

■盧德生，譚宇

繼1996 年《職業教育法》頒布并實行26 年后，新《職業教育法》（以下簡稱“新法”）于2022 年5 月1 日起正式開始實施。 此次新法修訂歷經14 年，過程曲折漫長，反映出《職業教育法》修訂的復雜特點——既要體現鮮明的時代性，又要體現較強的系統性和指導性。 因此，新法是更全面的、系統的、科學的，是具有時代意義的。 新法的頒布開啟了我國現代職業教育發展的新格局，新法對于提高職業教育的社會地位，增強職業教育的吸引力，建立健全職業教育制度體系，推動現代職業教育體系建設，完善職業教育支撐體系，都具有重要的現實意義[1]。

一、職業教育高質量發展的三個維度

2021 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就專門印發 《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，明確了職業教育高質量發展的必然性。新法的頒布便在法律層面確證了我國職業教育改革遵循“高質量發展”的基本內涵。之所以要求職業教育高質量發展，于個體而言，在于幫助個體獲得職業勝任力，提高個體職業發展的自由度，繼而培養現代社會需要的職業人[2]。于社會而言，加快職業教育高質量發展，是對接產業發展特點、推動產業優化升級以及適應社會經濟轉型的新路徑，對滿足區域經濟高質量發展有極為重要的影響。 因此，職業教育高質量發展既能為學習者擁有可持續就業能力提供學習機會與適切的教育，又能積極響應勞動力市場及社會經濟發展的需求，促使職業教育更具吸引力。

目前，我國學者從政策、經濟、教育等角度對職業教育高質量發展的路徑開展了一系列研究與討論。 徐林（2021 年）從政策變遷的角度提出，國家政策通過確定類型定位、促進持續發展，并重視服務社會，來推進高職教育高質量發展，因此，職業教育須立足類型教育定位、促進人的全面發展與契合經濟社會需求，持續、深入地探索與構建類型教育發展體系、公平發展制度體系、適應經濟社會需求體系[3]。 吳桂彬（2022 年）指出，在共同富裕背景下，職業教育高質量發展應立足于自身特質， 從教育體系、資源配置、職業培訓和功能定位等方面著手，向更好方向發展[4]。 李俊玲（2022 年）認為新發展格局下，應抓住供給側改革主線，注重需求側管理，將重點放在解決中高端技術技能人才供給不足等供給側結構性難題上，加強供給側與需求側互動反饋，促進形成雙向動態均衡的良好局面[5]。孫興洋（2022年）認為推動職業教育高質量發展須在“融”字上下功夫，以需求為導向，使職業學校辦學能夠主動融入地方經濟社會發展[6]。 張?。?022 年）提出高質量發展語境下，高職教育的實踐路徑在于“由守成轉向創新”[7]。

上述研究者從不同的角度來分析職業教育高質量發展，得出了不同的結論。 我們從上述結論不難歸納出職業教育高質量發展的三個共通維度，即思維模式、建設管理、社會保障。 其中，思維模式主要通過法律、政策等手段重新賦予職業教育新的內涵或社會角色，突顯其重要價值與功能，進而轉變社會對職業教育的固有觀念；建設管理即通過優化職業教育的育人機制和管理體系，使職業教育培養質量大幅提升；社會保障主要從供需平衡、體制機制以及營造社會環境等方面提高職業教育的吸引力。

二、思維模式重構指向職業教育建設理念

思維模式的重構是新法推進職業教育高質量發展的重要前提，也是基礎保障。 由于受傳統觀念的影響，時至今日仍有很多人都還以一種“次等教育”的眼光看待職業教育。 而新法賦予了職業教育更多的內涵、責任與使命，目的就是為了扭轉這種觀念，改變職業教育的尷尬處境。

（一）厘清內涵定位指向新導向

職業教育高質量發展的前提是明晰其內涵定義，即回答“培養什么人”這一重大問題。 為區別于普通教育，新法把職業教育定義為“為了培養高素質技術技能人才，使受教育者具備從事某種職業或者實現職業發展所需要的職業道德、科學文化與專業知識、技術技能等職業綜合素質和行動能力而實施的教育， 包括職業學校教育和職業培訓”（第二條）。新法的闡釋既高屋建瓴又切中要害，具有很強的時代性、思想性和指導性，重點突顯了兩個特點：一是強調培養高素質技術技能人才，注重個體的綜合全面發展。這是由于隨著我國互聯網、大數據、智能制造等一系列中高端產業鏈崛地而起，社會經濟和產業模式都面臨轉型或調整，使市場對人才的要求更加嚴苛。因此，為增強勞動者的就業能力，新法必須對職業教育的定義有清晰的說明，促使職業教育能擔負起為國家現代化建設提供合格技術技能人才的職責。二是明確規定學校教育和職業培訓并行實施。 由于職業培訓具有靈活性，能隨時應對市場對人才需求的變化， 并及時滿足勞動者的需求。因此，新法肯定了職業培訓的積極作用，將各種類型的職業培訓法制化、體系化，這就為已經進入社會的勞動者參加繼續教育提供了機會。

隨著職業教育內涵的明確，其目的定位也有了新的詮釋，即“為推動職業教育高質量發展，提高勞動者素質和技術技能水平，促進就業創業，建設教育強國、人力資源強國和技能型社會，推進社會主義現代化建設”（第一條）。 相較于1996 年頒布的《職業教育法》（以下簡稱“舊法”），新法的闡釋更具針對性和實效性，并且直接肯定了職業教育對社會經濟建設的重要價值意義，將原本處在弱勢與邊緣的職業教育拉回到教育發展的中心，為國家大力發展職業教育提供法律依據。新法通過把職業教育定義“說清楚”、目的“傳到位”，從而指導職業教育朝著既定的方向發展，全面對接新時代職業教育新要求，為實現職業教育高質量發展提供基礎保障。

（二）體現類型特征指向新樣態

一般而言，“類型”是指各種事物抽象出來的共通點組成的種類，而“層次”是指在系統內存在結構或功能等方面的等級秩序。職業教育與普通教育是互補而非等級關系，職業教育與普通教育應相對獨立，但又彼此融通、相互促進。就職業教育自身特征而言，應用性、職業性與技術性都是職業教育明顯區別于普通教育的典型特征，且職業教育有獨特的理論基礎、教學方式、運行機制、技能知識以及發展規律。但長期以來，職業教育習慣模仿普通教育，導致其類型特征不明顯。 因此，職業教育只有將類型特征融入制度、管理、運行、體系等每個環節，才能在教育實踐中與普通教育“畫等號”。隨著社會轉型與發展，社會大眾對職業教育的定位有了新的認識與看法，即職業教育與普通教育是兩種平等的教育類型，都有著同樣至關重要的作用，這在新法中得到明確體現，即“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”（第三條）。 這是我國首次在法律層面為二者“畫等號”，大幅提升了職業教育的社會地位。

深刻理解職業教育的類型特征，除了充分了解職業教育自身典型特征外，還必須考慮經濟社會背景。 新法提到“增強職業教育適應性”（第三條）。 所謂“適應性”，是指職業教育要與市場經濟發展需求相匹配，響應國家戰略需要。就社會發展環境而言，職業教育與社會經濟發展聯系緊密，“適應性”是職業教育在應用性、職業性、技術性三大本質特征的基礎上與外部環境互動的結果。這一結果一方面可以促使職業教育所培養的人才能夠滿足國家社會經濟發展的需求；另一方面，為職業教育能夠在與外部經濟政治文化的碰撞中高質量可持續地發展提供動力支撐。 可見，“增強職業教育適應性”已經成為新時代我國職業教育發展歷史方位的新特征、新要求，同時也成為衡量現代職業教育高質量發展的重要指標[8]。因此，這就迫切需要把職業教育作為一種與普通教育相對等的獨立教育系統，讓職業教育自覺走向“類型教育”的實踐樣態。

（三）明確培養要求指向新任務

與舊法相比，新法明確將“德技并修”（第四條）納入職業教育人才培養的新目標要求。 事實上，隨著我國產業轉型升級和現代科學技術廣泛應用，許多職業活動已經不再是單純的實踐操作，而是一個充滿科學思維與智力活動的過程[9]。在此背景下，德技兼備的技術技能人才正在成為社會產業優化升級的“核心”。 具體而言，“德”的內涵不僅是狹義上的個體品質上的美好德行，更是體現職業教育獨特社會價值與人文關懷的一種廣義上的勞模精神、工匠精神。 當科技高度發達時，一些純技術職業崗位會被科技代替，“修德”便為“技術人”快速成長為高素質技術技能人才提供有效的“助推力”，成為技術技能人才日后立足社會、服務國家、奉獻人民的“看家本領”[10]。 在此過程中，技術的重要性不言而喻，“練技”是職業教育的本質屬性，如果只“修德”，不“練技”，便失去了職業發展的根基。基于此，新法力圖改變“技術人”的“瘸腿”現象，將“德技并修”放到發展高質量職業教育的重要戰略位置。

當然，作為教育體系中的組成部分，職業教育依舊要回歸到教育的基本問題——樹立怎樣的“人才觀”。 根據習近平總書記在全國教育大會上的講話精神不難得出答案——全面發展的人。在職業教育人才培養過程中，往往容易出現“重技術技能，輕非技術技能”的現象，從而導致人才的片面發展，加之職業院校的學生大多來自社會中下層家庭，且這些學生大多中考、高考成績不理想，很多學生都有較強的學習挫敗感、較低的自我效能感、較弱的學校歸屬感。這樣一來，“修德”的作用顯得格外重要，職業教育盡管是以職業為邏輯來組織當下生活，但是它在彰顯個體生命價值的同時，還應該要讓人對世界充滿想象并感知到生活的美好。總之，“德技并修”是個體在接受職業教育過程中由片面發展邁向全面發展的核心思想，更是對現有職業教育人才培養模式的矯正和期待。

三、建設管理重構撬動職業教育改革實踐

加快完善職業教育高質量發展的建設管理體制機制，是保障職業教育體系制度化、長效化的重點與難點問題。 對此，新法主要從三個方面提出了應采取的措施，即推進體系貫通、深化產教融合、優化協同治理。

（一）推進貫通融通撬動新體系

為促使職業教育類型特征更加鮮明，保證學習者在不同階段能夠接受到職業教育或職業培訓，推動職業生涯發展，以行之有效的手段和措施推進職業教育體系貫通，成為職業教育高質量發展背景下需要重點關注的問題。新法在職業教育體系構建方面主要表現為兩點。

一是推進職業教育橫縱體系貫通，即橫向融通普職教育的“立交橋”，縱向貫通職業教育學歷發展通道。在橫向普職銜接上，新法規定“在義務教育后的不同階段因地制宜、統籌推進職業教育與普通教育協調發展”（第十四條）。在縱向學歷貫通上，新法強調“職業學校教育分為中等職業學校教育、高等職業學校教育。 高等職業學校教育由專科、本科及以上教育層次的高等職業學校和普通高等學校實施”（第十五條）。這種“類間融通、層間銜接”的職業教育體系，將打通各層次職業教育與普通教育之間的“中梗阻”[11]，并為學習者提供接受高層次職業教育的機會，為優化職業教育結構，促進教育公平有重要的價值意義。新法的規定無疑加快了職業教育“類間融通、層間銜接”基本框架的初步形成，促使職教銜接融通邁向常態化發展。

二是推動職業教育成果證書的融通，即不同種類的職業教育證書間的融通互認、職業教育與普通教育證書間的融通互認。 為配合職業教育“類間融通、層間銜接”這一制度體系，新法規定“國家建立健全各級各類學校教育與職業培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉換機制，推進職業教育國家學分銀行建設”（第十七條）， 進一步推進我國職業教育資歷框架的建設。 眾所周知，教育資歷框架是實現人才標準對接的重要工具[12]，長期以來，由于缺乏學分、證書間的融通互認，導致學習者很難根據自己的意愿或需要選擇不同種類的職業教育。 但是在職業教育資歷框架中，一個體系內的學習成果既可以實現縱向的層次劃分，也可以實現橫向的公平比較[13]，極大地促進了職業教育人才流通，緩解就業壓力，滿足勞動力市場需求。 可見，構建職業教育成果證書融通互認的資歷框架是職業教育高質量發展的必然趨勢。

（二）深化產教融合撬動新合作

推動職業教育高質量發展，產教融合是一項戰略性舉措，校企合作是一個關鍵戰術。產教融合，就是要讓產業與教育融為一體，它是技術技能人才培養鏈與產業鏈、價值鏈有機融合的具體表現。 新法明確指出要“堅持產教融合、校企合作”（第四條），“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當注重產教融合，實行校企合作”（第四十條），“堅持”與“注重” 兩個詞體現了產教融合在當代職業教育高質量發展過程中的重要性與必然性。 不可否認的是， 職業教育系統與行業企業環境是密不可分、共生發展的， 他們在彼此的溝通交流中得到價值理解。 正如社會學家尼克拉斯·盧曼所說：“一個系統的結構層次和運行過程只有在與環境的互動關聯中才得以存在，而且只有在這樣的交互關系中加以考慮才能夠被理解。 ”[14]但在實踐操作中，推進產教融合并不是件容易的事。 從產教融合的主要著力點——校企合作來看，由于涉及行業、企業、學校、教師、學生等多方利益主體，且相關體制機制并不完善，校企合作仍存在短期化、淺層化、碎片化等缺陷。 因此，新法致力于實現職業教育校企合作向長效化、深層化、集中化的優勢合作過渡。

為此，立足“產出導向”，強調職業教育要堅持以行業企業發展需求為出發點，把產教融合成果作為衡量職業教育質量與水平的重要標準，新法在有關產教融合的實施要求上提出了明確的指向。一方面，職業學校在人才培養方案制定、教師隊伍建設、課程設置、教學實施、質量評價、實習實訓基地建設等多方面要充分聽取行業、企業的意見；另一方面，鼓勵有條件的企業和職業教育培訓機構深度參與產教融合、校企合作，并提出“按照規定給予金融、財政、土地等支持，落實教育費附加、地方教育附加減免及其他稅費優惠”（第二十七條）。 新法通過凝聚與整合多方主體及其優勢資源，來共同努力達成職業教育產教融合、 校企合作高度運轉的目標，以形成校企合作共同體，實現多方共贏。

（三）優化協同治理撬動新局面

職業教育治理體系的優化是一項高度復雜的系統性工程。職業教育高質量發展必須確保治理體系的完備與規范。 在職業教育的類型屬性下，涉及的利益相關者范圍廣、數量多，職業院校的辦學與管理需要包括政府、行業企業、社會等多個主體的參與。因此，在職業教育質量保障機制建設過程中，要不斷強化多主體協同，形成治理合力[15]。 對此，在辦學主體上新法提出“鼓勵發展多種層次和形式的職業教育，推進多元辦學，支持社會力量廣泛、平等參與職業教育”（第九條）。其中，新法特別強調企業在職業教育中的主體作用，提出“推動企業深度參與職業教育，鼓勵企業舉辦高質量職業教育”（第九條）。需要注意的是，如何在多主體協同參與辦學的博弈過程中衡量各方利益訴求，并保持平衡，是不斷提升辦學水平和質量不可避免的難題。 因此，辦學主體間需要科學合理的安排，綜合考慮各主體的辦學能動性，才可能辦好職業教育。

與此同時，新法提出“職業教育實行政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”（第六條）。與舊法相比，新法進一步細化了地方各級人民政府的領導責任和工作職責， 從國家層面、省級層面、縣級以上地方政府層面來強化統籌管理和規定工作職能。 由此可見，不同時期中央政府的角色定位在職業教育體系中發生由主導地位向統籌管理的轉變， 并且在這個過程中逐步改善“強發展、弱治理”的發展困局。不僅如此，新法還注重擴大職業院校辦學管理的自主權，充分調動各種政府之外的力量參與治理。德國職業教育的一大特色就在于政府、行業、企業、社會組織、學習者及其家庭等多個主體都可參與職業教育的決策及管理，以使各主體利益得到保障。 事實證明，細化具體的政府職能是促進職業教育高質量發展的重要環節，同時也是為了防止在職業教育發展過程中政府職能問題的再次出現，為職業教育發展保駕護航。

四、社會保障重構擴大職業教育發展空間

實現職業教育高質量發展是應對新時代挑戰的必然選擇，而足夠的社會保障是職業教育改革的保護傘，它涉及職業教育改革實踐中的方方面面。新法只有全面、科學、系統地做出規定，讓能讓職業教育持續高質量發展。新法在職業教育社會保障方面的論述大致可歸納為三個方面： 突出就業創業、完善經費權益、塑造社會共識。

（一）突出就業創業擴大新機會

就業是民生之本，職業教育就是要讓“無業者有業”“有業者樂業”，從而才能切實保障民生、改善民生。 新法明確職業教育要堅持面向市場、促進就業，并從職業教育規劃、重點專業發展、辦學模式、評價體制等多個方面做了一系列規定。 客觀地說，在當前我國社會經濟結構轉型升級時期，市場各種矛盾頻繁暴露，需要把“就業導向”作為職業教育促進社會經濟發展的重要指揮棒，況且職業教育本就是要服務于解決大多數人的就業問題，滿足勞動者就業、轉崗以及再就業的職業發展需求，這也是職業教育的價值所在。為了讓更多不同類型的群體獲得職業發展，新法除了發揮職業學校教育作用外，還強調了職業培訓的作用。 比如面向農村地區、民族地區開展農業技能培訓、返鄉創業就業培訓和職業技能培訓等，面向轉崗、再就業、失業人員及特殊人群等開展就業前培訓、在職培訓、再就業培訓等各種形式的職業培訓。 因此，開展職業培訓為社會待就業人群增強就業技能， 提升就業能力提供機會，也為農村地區、民族地區、欠發達地區的社會經濟發展提供人力資源。

但是，如果將“就業導向”固化為職業學校的辦學定位或辦學理念，就容易對“就業導向”的理解產生偏差，使得工具理性價值觀尤為突出，從而導致職業教育只強調動手操作能力，而忽視了對學生職業道德、人際關系協調能力、創新創造能力等的培養[16]，從長遠看，無法真正做到“有業者樂業”。 因此，為避免職業教育功能異化，新法也強調學生創新創業能力的培養，通過采取各種形式為學生提供創業服務，建立健全創業保障機制。此外，新法還指出把受教育者的職業道德納入職業教育質量評價的指標體系，引導職業學校培養新時代高素質技術技能人才，而非機械的“工具人”。可見，新法在突出“就業導向”，體現職業教育社會功能的同時，還注意到職業教育的“育人”價值向度，為個體的職業生涯謀求成長與發展。

（二）完善經費權益擴大新支持

職業教育高質量發展需要高水平的社會保障，為此，新法著重強調健全經費保障機制。 新法要求“優化教育經費支出結構， 使職業教育經費投入與職業教育發展需求相適應”（第五十四條）。 相較于普通教育，職業教育的預算經費更高，沒有充裕的經費保障辦不好職業教育。在增強職業教育經費保障力度上，新法主要從三點著手。 一是加強資金的使用效益。 職業教育辦學經費來源較為單一，在現行管理體制下，盡管職業教育經費來源結構是多元化的，但財政性教育經費仍占主導[17]。 對此，新法提出“按照事權和支出責任相適應的原則，根據職業教育辦學規模、培養成本和辦學質量等落實職業教育經費”（第五十五條）， 以使職業教育資金的使用效益最大化。 二是新法采用“鼓勵+獎勵”的“組合拳”，提出鼓勵金融機構、企業、事業單位、社會組織及個人對職業教育的發展提供支持，以此來促進職業教育經費增長。 另外，政府還會對其中的非營利性機構采取補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。三是加強地方資金統籌，要求“省、自治區、直轄市人民政府制定本地區職業學校生均經費標準或者公用經費標準”（第五十五條），并貫徹落實，逐步提升職業學校撥款水平，改善辦學條件。

此外，新法還新增了保護職業學校學生實習權益的條例，規定“職業學校學生的合法權益，受法律保護”（第四十九條），明確了接納學生實習單位侵害學生權利的法律責任，職業學校、職業培訓機構違法組織學生實習實訓需要承擔的法律責任。近年來，職業學校學生在實訓實習過程中頻繁爆出權益受損事件，并由此引發嚴重的法律糾紛。 在此背景下，隨著國家法制化進程的發展和依法治教的不斷改進，新法對相關主管部門、學校、企業等多個主體的法律責任進行了規定，以此完善和加強職業院校學生的合法權利。

（三）塑造社會共識擴大新影響

為全面提升職業教育在整個教育體系乃至社會中的地位和認知度，新法對從事職業教育工作的教師和職業學校的學生在待遇和發展機會上做出了專門規定。就教師而言，研究表明，培養一支基礎扎實、結構合理、思維活躍的高素質師資隊伍已上升為我國職業教育全局性和戰略性的重大問題[18]。教師隊伍的整體素質直接影響職業教育發展質量和人才培養質量。 因此，新法對職業教育教師的職務（職稱）評聘、學歷、教學資格等方面都作出了規定，這些條例的落實必將有效彌補職業教育教師隊伍建設中的薄弱環節。另外，就學生而言，新法規定“職業學校學生在升學、就業、職業發展等方面與同層次普通學校學生享有平等機會”（第五十三條）?？梢姡?隨著國家大力推動職業教育的改革與創新，接受職業教育的學生將會與普通學校學生一樣得到社會的尊重、認可和贊同，并且有更加廣闊的職業發展空間。

職業教育的社會地位盡管從立法上得到了提升，但是在實踐操作中卻并不是一蹴而就的。 社會的輿論環境在很大程度上會影響職業教育社會地位的發展進程。 因此，新法倡導“弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚”（第十二條），對職業教育的社會輿論起到引導作用，繼而重塑社會對勞動、技術、職業的看法，以期轉變社會大眾“學而優則仕”“君子不器”等傳統思想觀念。與此同時，新法還將每年五月第二周規定為職業教育活動周，試圖通過交流活動來宣傳展示大國工匠、能工巧匠和高素質勞動者的事跡和形象，從而培育并傳承工匠精神。此外，提升職業教育在國際上的影響力，同樣有助于讓社會大眾感受到我國職業教育的蓬勃發展。對此，新法鼓勵“職業教育領域的對外交流與合作，支持引進境外優質資源發展職業教育”（第十三條）。 這意味著國內職業學校在辦學理念和模式上將會受到外來思想的影響，在此過程中，有效汲取國外優秀做法經驗，結合自身實際發展，使職業教育變得更加繁榮且多元，并最終提升職業教育在國內的社會影響力，成功塑造職業教育高質量發展的社會共識。