新時代基層治理效能提升路徑探析

□陳發桂

［中共廣西區委黨校（廣西行政學院），廣西 南寧 530022］

治理有效是基層治理效能提升的根本目標，基層治理效能提升是治理有效的內在要求。基層治理位于國家治理“末梢”，是國家治理的基石，也是國家治理的“最后一公里”。“九層之臺，起于累土。”沒有新時代基層的治理有效，就不會有整體意義上的國家治理體系和治理能力現代化。2020年12 月7 日，中共中央印發了《法治社會建設實施綱要（2020-2025 年）》，提出依法有效化解社會矛盾糾紛。強調要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，加強矛盾排查和風險研判，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾糾紛化解在基層。2021年4月28日，中共中央、國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調要提高基層平安建設能力，發展“楓橋經驗”，鄉鎮街道需建立矛盾糾紛一站式、多元化解決機制和心理疏導服務機制。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，確立“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”作為鄉村振興戰略實施的總要求［1］。隨著新時代法治社會建設的推進和“治理有效”作為鄉村振興戰略實施總要求之一的提出，基層社會矛盾糾紛的有效化解已經成為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和關鍵環節，表明新時代基層治理已經不是有沒有的問題，而是能不能實質性解決社會矛盾糾紛實現治理有效的問題。基層治理有效是在堅持以人民為中心的發展理念下，在縣級以下（縣級、鄉級、村、社區等）行政區域大力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍，著力化解與人民群眾權益密切相關的社會矛盾糾紛，促進基層治理體系和治理能力的現代化。社會治理效能事關國家安全、社會安定和人民安寧，事關社會和諧穩定。保持國泰民安的社會環境，必須持續提升社會治理效能［2］。黨的十八大以來，習近平總書記對平安建設高度重視，提出了建設平安中國的戰略目標，明確了堅持源頭治理、系統治理、依法治理、綜合治理的總體思路，為基層治理效能的提升提供了根本遵循和行動指南。具體而言，就是從以下四個方面入手：一是堅持源頭治理。貫徹落實“三到位，一處理”的治理原則。二是堅持系統治理。健全和完善自治、法治、德治“三治融合”的鄉村社會治理體系。三是堅持依法治理。運用法治思維和法治方式破解基層治理難題。四是堅持綜合治理。打造共建共治共享的社會治理格局。

一、堅持源頭治理：貫徹落實“三到位，一處理”的治理原則

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。面對新形勢、新任務、新挑戰，如何堅持源頭治理實現矛盾不加深、不激化、不越級上傳到上級行政單位，考驗著基層社會治理體系和治理能力現代化水平。信訪是社會矛盾糾紛最集中的訴求表達方式，也是基層治理有效面臨的最大挑戰。習近平總書記就信訪工作提出的“三到位，一處理”的重要指示精神，是堅持源頭治理實現基層治理有效的根本遵循和行動指南。“三到位，一處理”的核心是如何通過做到“三到位”來實現矛盾糾紛的案結事了，如何通過“依法處理”來杜絕違法行為被效仿的現象發生，體現的是做實做細的工作要求和工作作風，要求社會矛盾糾紛化解動作精細化、謀事具體化，排斥大而化之、籠而統之，體現了堅持以人民為中心的基層治理工作理念。

（一）對于訴求合理的，問題解決要到位

信訪當中有相當一部分信訪訴求本身是合理的，只有把問題解決到位，才能防止小問題拖成大問題，防止反復上訪甚至矛盾激化的結果，真正將矛盾糾紛解決在當地，解決在萌芽狀態，實現源頭治理的成效。比如，關于農村外嫁女能否享受與其他村民同等待遇，獲得安置補償的權利，是當前農村基層治理中容易引發復雜矛盾糾紛的問題，處理不好容易引發外嫁女反復上訪并激化農村社會矛盾。這一問題的核心就是如何正確界定外嫁女的集體經濟組織成員資格。目前，我國對于農村集體經濟組織成員的界定，尚未有明確統一的法律規定，實踐中特別是對外嫁女及其子女的身份認定爭議較大、較為復雜。一般講，外嫁女的集體經濟組織成員資格的判斷，以及能否因此享受與其他村民同等待遇，獲得安置補償，應以戶籍為基本原則，同時以是否形成較為固定的生產生活關系為條件進行充分考慮。只有綜合考量上述界定集體經濟組織成員資格的諸多要素，才能甄別出哪些外嫁女真正具有集體經濟組織成員資格，對于這些外嫁女提出安置補償的合理要求，才能解決到位。但一些地方以“我國實行農村村民自我管理、自我教育、自我服務即村民自治的基本社會政治制度，政府對屬于村民自治范圍內的事項履行的是指導、支持和幫助職責。對于村集體所得收益的使用分配、土地承包經營方案、征地補償費的使用分配等涉及村民利益的事項應由村民會議討論決定”為由，對外嫁女提出的合理安置補償訴求，僅以“村民自治”為由，把村民代表大會決定的意見作為不予安置補償外嫁女的唯一依據，從而引發外嫁女反復上訪事件的發生，難以從源頭上有效化解此類矛盾糾紛。

（二）對于訴求不合理的，解釋說明要到位

習近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學習時強調：“法律不應該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作。一紙判決，或許能夠給當事人正義，卻不一定能解開當事人的‘心結’，‘心結’沒有解開，案件也就沒有真正了結。”［3］解釋說明到位其實就是解開當事人的“心結”。常言道，“心結”不解，思想難通。對于提出訴求不合理的當事人，要解開其“心結”，必須要做到解釋說明到位。何謂“到位”，那就是真正把法理情說到當事人的心坎上，入法入情入理讓其心服口服，從而徹底放棄不合理的訴求。基層黨員領導干部必須帶著深厚的感情，設身處地為當事人著想，真誠與當事人進行溝通，才能實現以理服人、妥善化解矛盾糾紛的最佳效果。習近平總書記作出重要批示稱之為“新時期公正為民的好法官”鄒碧華同志，就是身體力行踐行從解開當事人的“心結”來化解矛盾糾紛的典范。2008年9月，發生了一起案件：沃根生83歲的老母親居住的閣樓起火，老人不幸葬身火海。沃根生悲痛不已，認為物業公司應對火災承擔責任，于是將物業公司告上了法庭。但由于缺乏證據，沃根生最終敗訴了。他不服，一年接著一年上訪，哪怕大過年的也坐在信訪接待處。鄒碧華得知這個情況后，主動接待了沃根生。事后他對信訪法官說：“這個案子的判決沒有問題。但我們做法官的既要善解法律，也要善解人意。這樣一位60 歲的老人為了母親的事四處奔波，我們一定要將心比心，要讓他感受到法律對人格、對情感的尊重，這才是法律真正強大的力量。”在鄒碧華的直接指導下，信訪法官聯系了街道、電力、消防等多個部門，為沃根生仔細分析了起火原因，并協助沃家修繕了閣樓［4］。解開了沃根生老人上訪的“心結”，信訪問題也就徹底解決了。不可否認，在走完法定程序后，少數涉訴信訪當事人往往只關注裁判的最終結果，而對裁判的具體過程、理由和證據采信全然不顧，尤其容易在事實認定方面“鉆牛角尖”，固執己見，聽不進任何善意的意見，這就更需要與他們真誠進行溝通，不僅要從法理上解釋到位，對于一些事實的認定需請專業人士從專業的角度來解釋，對于情理方面的問題則應當請無利害關系的其他息訴罷訪的當事人來現身說法，這樣才能說到當事人的心坎上，從源頭上化解此類涉訴矛盾糾紛。

（三）對于生活困難的群眾，幫扶救助要到位

解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，是黨和政府全心全意為人民服務這一根本宗旨的最好體現。在基層治理過程中，生活困難問題雖然不直接是矛盾糾紛問題，但如果不及時有效解決因生活困難所滋生的矛盾，糾紛難以避免。對于生活困難的群眾，要幫扶救助到位，才能從源頭上防范矛盾糾紛的發生。何謂“幫扶救助到位”，就是對那些生活困難的群眾幫扶救助要及時、有效，才能解決其急難愁盼的生存問題，不能因為生活困難而陷入孤立無助的絕境。由此可見，到位的幫扶救助事關困難群眾基本生活和衣食冷暖，關系民生、連著民心，是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。習近平總書記對困難群體幫扶救助的一系列重要指示精神，充分體現了他一以貫之關心困難群體的社會治理思路，對于困難群體的幫扶救助從來都是及時有效的幫扶救助。1992年4月14日，時任福州市委書記的習近平同志在郊區現場辦公，帶領一批干部做接訪工作。當時有一個70 歲的老太太就找到接訪地點來了，老太太跟習書記說，自己生活很困難，老伴兒早就去世了，兩個兒子先天性失明，一家3 口只靠她一個人種地生活，非常艱難。老太太含著淚水在那里說，習書記一直表情凝重地傾聽。老太太講完后剛一離開，習書記當即就把市里、縣里、鎮里三級單位的相關領導，還有福州市福利院的領導叫過來，指示他們把老太太的兩個兒子收進福利院生活，老太太日常生活的費用由縣、鄉、村三級各負擔三分之一，事情只用來幾分鐘就布置妥當了［5］。當前，在還有諸多影響基層治理有效的民生保障短板，只有及時、有效地對困難群體進行幫扶救助，才能從源頭解決影響基層治理有效的矛盾糾紛隱患。

（四）對于行為違法的個別人，要依法處理

在基層社會治理過程中難免會出現一些“以鬧牟利”的違法行為，對于此類違法行為，必須堅持依法處理，才能從源頭上杜絕此類現象的不斷發生。例如，對先后出現的“醫鬧”和“校鬧”行為，相關部門通過出臺有針對性的意見、方案、通知，堅持依法處理絕不姑息的原則，取得了很好的治理效果。過去，全國各地反復出現的“醫鬧”行為不僅嚴重干擾正常醫療秩序，而且其行為沒有得到依法處理所產生的示范效應對社會治理帶來極大的負面影響。自2014 年以來，中央各部委相繼出臺了一系列意見、方案、通知，如《關于依法懲處涉醫違法犯罪維護正常醫療秩序的意見》《關于嚴厲打擊涉醫違法犯罪專項行動方案》《關于對嚴重危害正常醫療秩序的失信行為責任人實施聯合懲戒合作備忘錄》等，“醫鬧”問題在全國范圍內得以根本性改觀，基層治理中關于“醫鬧”這一難題得到有效解決，這與衛健部門等相關部門堅持“對于行為違法的，要依法處理”的原則密不可分。2019年，教育部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等五部門共同發布《關于完善安全事故處理機制 維護學校教育教學秩序的意見》（以下簡稱《意見》），明確了8 種“校鬧”行為，要求建立多部門協調配合工作機制，健全學校安全事故預防與處置機制，依法打擊“校鬧”行為。《意見》借鑒治理“醫鬧”做法，結合教育領域特點，針對實踐中“以鬧取利”和一些地方部門為息事寧人無原則給“校鬧”賠錢的狀況，強調“鬧也不賠”，明確禁止不顧法律原則的“花錢買平安”行為。

二、堅持系統治理：健全和完善自治、法治、德治“三治融合”的鄉村社會治理體系

黨的十九大報告首次針對農村基層治理提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。在基層社會治理中，自治、法治、德治雖然所具有的功能各不相同，但彼此之間是可以貫通、結合的一個有機治理體系，為了實現基層治理有效目標，必須在“三治融合”的基礎上堅持系統治理。就自治、法治、德治三者之間的內在邏輯關系而言，自治是法治和德治的基礎，法治是自治的邊界和保障，德治是自治和法治的補充。“三治融合”不是自治、法治與德治的簡單加總和隨意組合，而是因時因地制宜，激活整體功能、系統功能的有機契合過程。在這個意義上，自治、法治、德治“三治融合”，就會降低基層社會事務的治理成本，形成靶向治理的合力，提高治理效率，實現治理有效目標［6］。

（一）將全過程人民民主落實在自治過程中，有效協調基層利益關系和疏導基層社會矛盾

全過程人民民主，是黨百年奮斗進程中團結帶領人民追求民主、發展民主、實現民主的偉大創造，是黨不斷推進中國民主理論創新、制度創新、實踐創新的經驗結晶。2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過全國人民代表大會《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會組織法〉的決定》，與時俱進地把“堅持全過程民主”寫入國家法律［7］。習近平總書記強調：“要把民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各個環節貫通起來，不斷發展全過程人民民主，更好保證人民當家作主。”［8］在基層治理過程中將全過程人民民主落實于自治過程，目的就是通過建立讓廣大居民或村民參與社區村莊的規劃、決策、執行、監督、評估等重大事項的有效機制，讓廣大居民或村民的全過程參與成為基層人民民主的現實運作機制體系，有效提升人民全過程參與社區和村莊事務管理的質量，確保基層自治的有效性，以此協調好基層利益關系和疏導基層社會矛盾。基層既是產生利益沖突和社會矛盾的領域，也是協調利益關系和疏導社會矛盾的“出口”，與老百姓各項權益密切相關的社會矛盾糾紛復雜多變，因此，實現基層治理有效主要靠發揮好基層自治的作用，將全過程人民民主落實于自治過程，這是憲法和相關法律的規定，也是基層治理的現實要求。例如，浙江省長興縣李家巷鎮廣福橋村2019 年以前一直是一個讓當地政府頭痛的村莊：因為管理混亂，村書記和主任相繼被免職，村級事務運行無序，群眾對村集體“三資”管理極不信任，干群關系十分緊張，導致信訪舉報不斷。據長興縣李家巷鎮紀委書記錢永權介紹：“群眾反映的相關問題，我們都進行了調查，可以說反映的問題大部分是失實的，但是群眾疑慮很深，認為村里一定有‘貓膩’。”村里雖然有村務公開欄，但大多設置在村委會辦公場所，老百姓專程去看很不方便，在公開欄前看的時間久了，怕村干部對自己有意見，而且公開內容以財務報表為主，沒有一定財會功底的人只能看“熱鬧”，很難看出“門道”。這種群眾不愿看、看不懂的公開模式，實則是在自治過程中沒有能有效保障老百姓的民主管理和民主監督等民主權利所致。在設置了“村務e 點通”后，基層治理得到了根本性的改觀。“村務e 點通”不是APP 也不是微信公眾號，而是一張貼在每家每戶門口的“二維碼”。不用注冊、無需關注，只要打開微信掃一掃就可直接進入本村界面，內設村情簡介、兩委班子、群眾關注、舉報投訴、群眾互動等五大板塊，主要公開“三資”管理、民主決策、村級工程招投標等內容。群眾可以直接對村級事務運行情況進行點評、曝光以及投訴舉報等，后臺直通鄉鎮（街道）有關條線和紀委。現在村民有問題都會第一時間在“村務e 點通”里進行咨詢或者反映，不僅信訪舉報數量減少，普通信訪件和“12345”政府熱線投訴也出現了大幅下降［9］。“村務e 點通”平臺的開通，實則是“互聯網＋全過程人民民主”在村民自治過程中的深度融合，讓每一位村民都充分享有民主管理、民主監督和民主決策等權利，對基層干部形成了強有力的監督，真正實現了基層治理中自治、法治、德治的有機融合。

（二）發揮法治引領、規范和保障作用，推進基層治理法治化和規范化

隨著新時代社會主要矛盾的變化，同時隨著涉及群眾切身權益的一些機制的重建、調整，給基層社會治理帶來更多問題，各種社會矛盾相互交織、相互作用、日益復雜，有關部門化解社會矛盾，預防、處置群體性事件的難度加大。將全過程人民民主落實于村民自治過程，固然可以保障村民民主權利的有效實現。但實踐中村民自治往往簡單化為多數人決策，少數人對多數人的服從。在這個意義上，如果沒有法治作為自治的邊界和保障，基于多數人利益考量下的自治可能導致對少數人合法權益的侵害，甚至出現基層治理過程中相關部門以犧牲少數人的合法權益為代價來認同多數人實施實現自身利益行為的傾向。因此，充分發揮法治的引領、規范和保障作用，目的就是為了解決自治語境下多數人的肆意行為問題，為自治在實踐中的運行秩序套上了“制度化”的牛鼻子，將自治的運行限定在法治范圍內有效地發揮自身的治理功能。在基層社會治理中，法治作為自治的邊界和保障，其引領、規范和保障功能主要體現為：一是發揮好法治的引領功能，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動村民自治的各項工作。法治不僅要注重引領村民自治中的“多數人”，防止其侵害“少數人”的合法權益，推動形成辦事依法的良好秩序。也要強化對“少數人”行為的引領，推動遇事先找法而不是先找人的良好習慣，將矛盾糾紛納入法治軌道解決，形成化解矛盾靠法的良好法治環境。二是發揮好法治的規范功能，實現村民自治的規范化、法治化。發揮法治對自治的規范功能要注重兩個方面的著力點：一方面，要注重發揮憲法和法律法規以及司法解釋的規范作用。將憲法關于規范公權力運行和保障公民權利的基本原則和基本精神貫徹落實到自治過程中，突出憲法在自治運行中的權威性。將《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》以及相關的司法解釋貫徹落實到自治的全過程，既保障自治的有效運行，也防止借自治之名侵害村民合法權益的現象發生。另一方面，要注重發揮司法的規范功能。要充分發揮司法在規范自治行為、保障自治秩序、提升自治效能和推進基層治理現代化中的重要規范監督約束作用。對自治過程中妨礙自治行為和侵害村民合法權益的行為，特別是破壞選舉行為和侵害外嫁女和未成年人等社會弱勢群體利益的行為，司法機關要及時立案、依法裁判、強化執行，為基層自治行為的有序運行發揮好司法的規范功能。三是發揮好法治對自治的保障功能，實現高質量、高水平的基層治理。具體而言，法治的保障功能體現為：依法、合理構建村民有序參與的各項機制，充分保障村民知情權、參與權、表達權和監督權等各項自治權利的行使，在選舉、協商、決策、管理、監督等各個環節將其民主權利落實到位；推進信息公開、決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，打造透明自治運行體系。最終形成“堅持以法治標準來評價基層社會治理，以法治秩序的實現作為基層社會治理的目標，確保在法治軌道里實現基層社會良治的法治化過程。”［10］

（三）發揮德治的教化作用，引領鄉風文明新風尚

德治即是以道德準則來引導人們的行為從而形成社會秩序的治理觀念和方式，道德準則的引導是一種非正式制度約束，是對法治規范、引領和保障的補充。在鄉村振興和基層治理過程中，培育良善的村風民風、加強和改善鄉村治理，德治具有基礎性作用。充分發揮德治在基層治理中的協調、約束、凝聚、激勵等作用，積極探索新時代德治融入基層治理的新途徑，使之責任化、具體化、持續化，推動講道德、尊道德、守道德、修道德轉化為群眾日常行為自覺，初步實現從局部美到全域美、外在美到內在美、環境美到人文美、形象美到制度美的成果擴大，更好地滿足人民群眾對美好生活需要。通過開展“道德模范”“最美家庭”等評選活動，發揮身邊榜樣示范帶動作用，發揮鄉賢道德感召力量，促進農村社會和諧穩定，涵養守望相助、崇德向善的文明鄉風。持續推進德治的教化作用，大力弘揚中華優秀傳統文化和文明風尚，依托村規民約等褒揚善行義舉、貶斥失德失范，推進鄉村移風易俗，唱響主旋律，育成新風尚。

三、堅持依法治理：運用法治思維和法治方式破解基層治理難題

法者，治之端也。法治是一個國家發展的重要保障，是治國理政的基本方式。在基層社會治理中，法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要依托，也是基層社會治理的基礎性保障。基層是各種利益關系的交匯點，各種社會矛盾的集聚點，加強社會建設的著力點和黨夯實執政根基的支撐點，要突出依法治理這個根本。在新時代，社會轉型的加劇、居民心態的變化、民生問題的繁雜等，使基層社會治理面臨諸多問題和挑戰，推動基層社會治理水平邁上新臺階，從容應對現實挑戰及有效化解矛盾和問題，成為實現人民安居樂業、社會安定有序的重要保障。只有堅持依法治理這個基本原則不動搖，把基層治理納入法治化軌道，把法治思維和法治方式融入基層治理全過程、各方面，才能做到基層黨組織全面過硬、基層政權全面鞏固、基層社會和諧穩定［11］。為此，基層干部在想問題、作決策時，要善于運用法治思維謀劃基層治理工作，用法治方式推動基層治理創新，才能從根本上有效破解基層治理難題，提高基層治理效能。

（一）要善于將法治思維融入基層治理工作中，為提高基層依法治理效能謀篇布局

在堅持依法治理過程中，首要條件就是基層黨員領導干部要善于將法治思維融入基層社會治理工作中，形成以法治的信念認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式，為提高基層依法治理效能謀篇布局。黨的十八大以來，習近平總書記在很多重要場合多次提到“法治思維”在社會治理中的重要作用和具體運用。2013年10月，在堅持和發展“楓橋經驗”的批示中，習近平總書記指出：“要善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題。”［12］在2014年1月7日召開的中央政法工作會議上，習近平總書記再次提到“法治思維”的問題。他明確要求“要善于運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用”［13］。因此，在運用法治思維謀劃基層治理工作時，必須注重治理行為的合法性、治理程序的正義性和治理結果的可接受性。首先，要注重治理行為的合法性。對于基層治理主體而言，要注重將“法定職責必須為，法無授權不可為”作為一項基本行為準則。作為公權力行使者在具體治理過程中不得為自己法外設定權力，不得在沒有法律法規依據的情形下作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。對于參與基層社會治理的人民群眾而言，治理主體要樹立“法無禁止即可為”的基本信念，以此強化公民權利保障的意識，并積極付諸基層社會治理的實踐。其次，要注重治理程序的正義性，充分發揮正義程序在基層治理有效中的促進作用。在矛盾糾紛處理過程中，即使是非曲直已經非常清晰明了，也要注重程序上正義性，讓整個處理過程公開、公平、公正。如果程序正義在處理過程中沒有得到有效彰顯，將會嚴重影響處理結果的公信力。運用法治思維謀劃基層治理工作，在涉及群眾重大權益時，必須把“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為治理過程中不可或缺的法定程序，以突出程序正義在治理過程中的重要性。最后，要注重治理結果的可接受性，體現治理的人民性。對于基層治理的結果，要以人民群眾接不接受、滿不滿意、支不支持作為基本的評判標準，而不是以自己的主觀臆斷作為評判標準，這是法治建設為了人民、依靠人民、造福人民的具體體現。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。我們只有運用好法治思維謀劃基層社會治理，把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉的各方面要求落實到基層治理全過程，切實保障社會公平正義和人民權利，人民群眾的獲得感成色才更足、幸福感才更可持續、安全感才更有保障，才能不斷打牢和鞏固基層社會和諧穩定的法治根基。

（二）要善于運用法治方式推動基層治理創新，推動基層依法治理落到實處

在處理復雜棘手的矛盾糾紛時，要善于運用法治方式推動基層治理創新。要充分結合所在區域的實際情況，將“楓橋經驗”與本區域的實際情況相結合并進行適度改造和再創新，使“楓橋經驗”在本區域社會治理中發揮其最大效能。堅持多元糾紛化解機制的升級換代，把調解仲裁、行政復議、司法訴訟等手段進行有機結合，有效形成多元化解機制的靶向合力，最大限度地把矛盾化解在事發的前端、消除在爭議的未發、處置在激化的萌芽，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演化成突出矛盾問題。要增強群眾的法治觀念和依法辦事能力，就必須加強普法宣傳的實效性和針對性，不斷創新普法工作的形式和載體，使法治成為人們的思維方式、工作方式和生活習慣，讓全面依法治國成為廣大干部群眾的自覺信念和自覺實踐。

四、堅持綜合治理：打造共建共治共享的社會治理格局

黨的十九大報告對新時代社會治理作了與時俱進的科學表述，提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，體現了黨對社會治理內在規律的科學認識和深刻把握。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”。從治理主體、治理路徑、治理目標三個維度深化了對提高基層社會治理效能的認識，體現了提高基層社會治理效能的內在邏輯和要素構成，對于實現基層社會治理有效理念科學化、結構合理化、方式精細化，彰顯中國特色社會主義治理模式的優勢，具有十分重要的意義［14］。

（一）“共建”解決的是提高基層治理效能“依靠誰”的問題

在多元共治視角下，基層社會治理不只是公權力機關的責任，而且是社會各方的共同責任。傳統意義上，公權力機關在基層社會治理中具有絕對權威，占據大部分治理權力及治理資源，但隨著現代社會的發展和進步，公眾不再局限于被治理的角色，參與社會治理的意愿進一步增強。同時，各類社會組織正在逐步發展壯大，在基層社會治理中協同治理的作用得到充分彰顯，也逐漸成為基層治理中的一個重要主體。基于此，多元共治模式下的“共建”理念應運而生，吸引多元主體共同參與基層社會治理。隨著現代社會的快速發展，“共建”的觀念在基層治理過程中逐漸深入人心。“共建”治理模式改變了傳統的公權力機關單一化解社會矛盾糾紛的狀況，讓不同社會主體通過民主、協商的方式參與基層社會治理，大大提升了矛盾糾紛化解的效率和公信力。以此，基層政府要營造良好的“共建”氛圍，與不同主體建立起溝通協作機制，吸納更多的社會主體參與到基層治理當中，為實現基層治理有效注入強大的主體活力。

（二）“共治”解決的是提高基層治理效能如何有效開展的問題

“共治”不僅要在具體的基層治理中貫徹落實“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”這一社會治理體制，更要加強中國特色社會主義法治體系建設，將“共治”的理念融入法律規范體系建設中，真正通過法律規范體系的完善實現良法善治。例如，高空拋物、高空墜物一直是懸在城市上空的痛，由于空中墜物致人傷亡的悲劇以及財產損失的事例在全國各地時有發生，每一次事件都會引發公眾對于如何徹底治理這一社會難題的熱議和期盼。2021 年1 月1 日起正式實施的《中華人民共和國民法典》在侵權責任法等相關規定的基礎上，基于“共治”的理念，其中第一千二百五十四條第一款規定，禁止從建筑物中拋擲物品。該條款明確了禁止高空拋物將成為每一個人應當遵守的法定義務。第一千二百五十四條第二款規定，物業服務企業等建筑物管理人應當采取必要的安全保障措施防止前款規定情形的發生；未采取必要的安全保障措施的，應當依法承擔第一千二百五十四條第二款未履行安全保障義務的侵權責任。該條款明確了物業服務企業等建筑物管理人在“共治”高空拋物中的責任和義務。第一千二百五十四條第三款規定，發生本條第一款規定的情形的，公安等機關應當依法及時調查，查清責任人。該條款首次明確了在“共治”高空拋物中公安等機關的調查權與調查義務，從而最大限度地提高查明侵權人的概率。由此可見，新頒布的民法典從預防、監管、查處、救濟多個層面綜合施策、綜合治理高空拋物這一老大難問題，其目的就是要通過共治根治高空拋物這一基層社會治理難題。

（三）“共享”解決的是提高基層治理效能“為了誰”的問題

習近平總書記指出：“改革發展搞得成功不成功，最終的判斷標準是人民是不是共同享受到了改革發展成果。”［15］在基層治理過程中，堅持“共享”理念解決的就是提高基層治理效能為了誰的問題，所堅持的治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享的本質內涵，集中體現了中國特色社會主義基層治理以人民為中心的價值取向，以及維護人民群眾最直接和最現實利益的核心訴求。由此可見，實現基層治理有效的根本目的就是為了確保廣大人民能夠安居樂業，充分享受基層治理有效帶來的成果，使人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障。在基層治理中要實現讓廣大人民群眾充分“共享”治理成果，必須堅持以人民為中心的發展思想。“共享”理念實質堅持以人民為中心的發展思想，要堅持全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享；堅持治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享，不斷推動全體人民的獲得感、幸福感、安全感取得更為明顯的實質性進展。形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

基層是社會治理的基礎和重心。當前，隨著經濟社會快速發展，基層社會治理面臨的新問題已經不是有沒有治理的問題，而是治理得好不好，能不能解決群眾的急難愁盼的問題。解決這些新矛盾和新問題迫切需要加強基層社會治理效能，有效提升基層治理的法治化、規范化和制度化水平。要科學設定提升基層治理效能的目標、路徑和工作標準，遵循基層治理運行的內在規律，不斷提高基層治理的科學化水平，是新時代實現治理有效目標的必然要求。要科學構建提升基層治理效能的運行體系，按照治理精準化和服務便利化的原則加強基層綜合治理服務平臺和網格體系建設。充分利用現代信息技術手段，以網格化治理為依托，從村（社區）精準到戶，不斷提高治理的集成化、精準化、智能化水平。要不斷完善提升基層治理效能的工作體系，優化基層治理流程，將黨委領導、政府主導、社會參與、法治保障、科技支撐有機整合為“一張網”，不斷完善共建共治共享的基層治理運行機制。同時，需要在基層自治過程中如何有效實現全過程人民民主、社會組織如何有序參與基層治理等重點領域加快立法進程，保障人民群眾在基層社會治理事務中依法實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。習近平總書記強調：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。”［16］堅持源頭治理、系統治理、依法治理、綜合治理，著力構建基層治理有效機制，關乎黨長期執政、國家長治久安和廣大人民群眾的切身利益。