增設“襲警罪”背景下公安執法規范化建設路徑研究

甘士艷

湖北警官學院，湖北 武漢 430033

公安執法工作具有法定性、程序性、地域性和服務性的特征［1］。這就意味著，在公安民警執法的過程中，其執法行為既要符合相應的法律規定，遵循一定的執法程序，又要根據所屬轄區的特點以詳細的執法細則和標準作為執法依據，還要以理性和文明的態度尊重和維護執法對象的人權、服務執法對象的合法需求。因此，執法規范化建設是我國公安工作中全局性、基礎性的工作，對于建設法治中國、維護公安執法權威、提升警察執法形象、保障人民合法權益、促進警民和諧關系都有著至關重要的作用。

一、我國公安執法規范化建設的現狀

改革開放以來，我國的公安執法規范化建設共經歷了三個階段［2］：1979至1994年通過內部文件的形式明確公安機構職能基本框架的緩慢起步階段；1995至2006年在執法管理、執法程序、執法監督和執法保障四個層面分散發展階段；2007至今通過系列文件推動執法主體素質、執法制度機制、執法監督管理、執法辦案場所和執法制度體系等多層面全面推進的階段。經過40多年的建設，我國的公安執法工作已經變得越來越規范，也取得了一定的成績和效果。

（一）通過下發系列公安執法工作意見讓公安執法規范化建設具有明確的方向性。近年來，為了逐步落實公安執法規范化建設，公安部黨委先后下發了《關于深化公安執法規范化建設的意見》（2016）、《關于進一步推進嚴格規范公正文明執法的意見》（2019）等一系列指導意見，推動公安機關執法規范化建設不斷向縱深發展。公安部近年來下發的有關公安執法規范化的系列意見不僅從執法監督管理和執法規范標準的高度為我國的公安執法規范化建設明確了具體方向，更是針對公安機關的執法方式、執法程序、辦案場所、法治水平、溝通能力和輿情應對能力等方面存在的具體問題提出了更加具體的任務和富有時代特點、有針對性的要求。

（二）通過公安執法規范化相關的制度建設提升公安執法的精準度。在公安執法制度建設方面，首先是推動立法機關制定、修訂重點法律法規，使公安執法工作有法可依。例如，制定《反恐怖主義法》，修訂《刑法》《刑事訴訟法》等。其次是各級公安部門不斷制定執法細則、提供類案指引、科學建章立制［3］，進一步提升執法的精準度。以北京市公安局為例，通過突出系統化制度建設，北京市公安局聚焦中心工作，加強法律政策及執法實務研究，制定一系列法律適用意見、執法操作指引、辦案標準規范，并加強對制度落實、標準執行的監督管理和跟蹤問效，以完備的制度提升執法精準度。

（三）通過形成內外監督合力強化公安執法監督管理的科學性。公安機關通過推進受案立案制度改革、健全完善法制審核制度、強化執法責任體系建設、增強內外執法監督合力，緊盯執法關鍵環節，加強對執法活動的監督管理，推進執法責任體系改革，努力使執法權力在法治軌道上規范運行［4］。2021年5月，公安部印發了《關于深入推進公安執法監督管理機制改革的意見》，明確了深化受立案制度改革、健全法制審核機制、嚴禁插手經濟糾紛、依法準確適用強制措施等24項改革任務，對構建公安執法權力運行全流程、全要素管理體系作出了全面規定，為深化執法規范化建設、提高公安機關的執法公信力進一步提供重要切入點和有力抓手。

（四）借助執法信息化建設著力推動執法改革的創新性。公安機關通過在全國各地全面推行網上辦案、建立健全執法全流程記錄制度、規范涉案財物管理、規范建設執法辦案場所，不斷加強執法方式方法改革的創新性，充分運用剛性的執法監督管理工具、手段，督促民警養成規范執法習慣，提升執法質效。在抓好執法辦案管理中心建設的同時，健全落實使用管理制度，實現重大安全事故“零發生”。依托執法辦案管理中心打造信息全鏈條共享、辦案資源相對集中、警種部門高效協作的“一站式”辦案運行模式，全面提升打擊效能。

（五）多重手段加強公安執法人員的培訓力度。針對公安民警在現場執法過程中所遭遇的疑難問題，通過舉辦實戰培訓班、召開視頻培訓會、開展法律知識講座等多種方式全方位加強對于公安執法人員的培訓力度。截至2021年9月，全國公安機關在職民警約有190萬人取得基本級執法資格，6萬人取得高級執法資格［5］。在此基礎上，不少地方公安機關出臺措施，鼓勵民警參加國家統一法律職業資格考試，如濟南市公安局截至目前共有700余名民警通過了法考，有效提升了廣大民警的法律素養和執法能力［5］。

二、增設“襲警罪”給公安執法規范化建設帶來的新要求

我國現行的《刑法》頒布于1997年。當時并未設置具體的條款針對襲警行為做出任何明確規定。2015年8月29日，《刑法修正案（九）》表決通過，在《刑法》第二百七十七條中增加一款作為第五款：“暴力襲擊正在依法執行職務的人民警察的，依照第一款的規定從重處罰。”（第一款的規定是“以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”）但是相對于單獨設立“襲警罪”，“妨害公務罪”并沒有把危險性遠高于其他職業的警察同其他的國家機關工作人員、人民代表大會代表和紅十字會工作人員區分開來。而且，相對于將“襲警罪”作為單獨的罪行來說，“妨害公務罪”的犯罪成本較低。然而，當前我國正處于社會轉型期，“社會矛盾多發，人民警察執法環境復雜，暴力襲警行為時有發生，有的襲警行為情節惡劣，危害嚴重。”［6］面臨這樣的社會背景，在法律無法維護人民警察的執法權威的情況下，襲警行為高發也就不足為奇了。據中國裁判文書網統計，2015年至2021年涉警的妨害公務案裁判共46109件，其中2015年4474件，2016年8612件，2017年8927件，2018年11419件，2019年12677件。這一數據充分體現了在《刑法》中單獨設立“襲警罪”以維護我國人民警察執法權威的重要性和緊迫性。

人民警察相對于其他的國家機關工作人員、人民代表大會代表和紅十字會工作人員來說具有一定的特殊性。人民警察是國家武裝力量的組成部分，代表國家行使執法權，肩負著打擊違法犯罪、維護社會穩定、維持司法秩序、執行生效裁判等重要職責［7］。和平年代，公安隊伍是一支犧牲最多、奉獻最大的隊伍，幾乎是時時在流血、天天有犧牲。據公安部官網統計，新中國成立以來，全國公安機關共有1.6萬余名民警因公犧牲，30多萬名民警因公負傷。2021年，全國公安機關共有261名民警、131名輔警因公犧牲，4375名民警、3420名輔警因公負傷。暴力襲警嚴重沖擊法律底線，損害黨和政府權威，嚴重影響民眾安全感，也嚴重傷害廣大民警的職業榮譽感和執法權威［8］。為切實維護國家法律尊嚴，維護民警執法權威，保障民警人身安全，依法懲治襲警違法犯罪行為，2019年2月1日，《公安機關維護民警執法權威工作規定》正式施行。2019年12月27日，兩高一部聯合印發《關于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見》。2020年8月10日，國務委員、公安部部長趙克志在十三屆全國人大常委會第二十一次會議上作關于公安機關執法規范化建設工作情況報告時，建議在《刑法》中單獨增設襲警罪［3］。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《刑法修正案（十一）》，將《刑法》第二百七十七條第五款修改為：“暴力襲擊正在依法執行職務的人民警察的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；使用槍支、管制刀具，或者以駕駛機動車撞擊等手段，嚴重危及其人身安全的，處三年以上七年以下有期徒刑。”這是我國首次針對襲警單獨設置法定刑。

增設“襲警罪”之后，襲警罪案發和判決數量均位居《刑法修正案（十一）》新增罪名的前列。據中國裁判文書網顯示，自“襲警罪”生效以來，截止2022年1月，與“襲警罪”相關的刑事裁判文書已達到近1000篇。“公民權利的保障離不開警察權威的維護，警察權威的維護也離不開公民權利的保障。”［9］這些襲警罪的判決，一方面保護了警察的執法權益、維護了警察的執法權威，另一方面也體現出新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全的新期待，體現推進國家治理體系和治理能力現代化對公安執法工作的新要求，從而對公安民警的規范執法提出了進一步的要求，要求民警執行職務具有合法性和正當性，“既要求實體合法，也要求程序合法［7］”，要求民警在執法中盡快解決執法不作為、慢作為、亂作為等執法問題，盡量避免機械執法、粗暴執法、趨利執法、和稀泥式執法等執法現象。

然而，面對當前復雜的國際國內形勢，部分民警用法律處理復雜問題的能力仍然不足，應對媒體和輿情引導工作中尚缺乏敏感性和法律意識，嚴重影響公安機關執法形象和執法公信力。因此，增設“襲警罪”一方面讓維護公安民警的執法權威變得有法可依，另一方面也對于公安機關的執法行為規范提出了更加嚴格的要求。首先對民警職務行為的合法性要求。公安民警的執法行為既要符合實體規范，具備抽象的法律規范授權和具體的職務權限，又要符合程序規范，履行相應的審批、告知程序。其次對民警職務行為的正當性要求。《人民警察法》及相關制度明確了民警在執法執勤時適用不同措施的情形。例如，針對嚴重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強行帶離現場、依法予以拘留或者采取法律規定的其他措施等。如果公安民警超范圍采取執法措施則構成了執法不當甚至違法。

三、公安執法規范化建設的未來進路

（一）通過綜合舉措形成思想合力，切實提升執法人員思想認識。首先樹立使命意識。公安民警要牢記自己的職責和使命，牢記人民警察誓詞，按照“四個鐵一般”的標準嚴格要求自己，努力建設一支黨和人民信得過、靠得住、能放心的公安鐵軍。其次牢記執法為民的理念。作為國家公職人員的重要組成部分，公安民警個人也要秉持偉大的建黨精神，樹立以人民為中心和保障人權的執法理念［10］，以實際行動踐行為人民服務的宗旨。再次是提升執法文明程度。在當今微信、微博、微視頻等新媒體流行的時代，廣大公安執法人員在現場執法時要特別注意使用法言法語和文明用語，堅持文明執法、理性執法，杜絕粗暴執法、情緒化執法。

（二）加強法律制度保障，切實推進法治公安建設。公安執法規范化建設體現的是法律的權威和公正。因此，推動公安執法規范化建設首先要全面貫徹執行我國現有的法律，堅持全面依法治國，著力推進法治公安建設，不斷提高公安機關執法水平和執法公信力，堅定不移做全面依法治國的建設者、推動者。其次要完善有關公安工作的立法，加快推進人民警察法的修訂工作，合理界定警察職責權力，讓警察的執法行為有法可依、有據可查。再次是要完善執法制度和執法細則，要針對地域需求及時出臺更為專業、詳細、全面的執法指南，規范執法流程，細化執法標準，為一線辦案民警提供詳細、科學、合理、具有可操作性的制度指引。最后是加強執法管理，堅持執法公開。各地公安機關可以把警務執法規范化建設比較好的市、縣作為典型示范，充分學習并利用現代化的科技對警務進行智能化的管理。

（三）強化內部監督，構建科學的執法監督體系。公安機關的執法監督體系由內部監督和外部監督組成［10］。內部監督既包括依托警綜平臺的實時辦案監督，也包括紀檢、監察部門的事后追責監督。而外部監督在新媒體不斷涌現之后，可以強化公眾對于公安執法的監督。但是，由于個別媒體在傳播報道時存在偏見，很容易出現一些扭曲事實、損害公安干警公正執法形象的不實報道。因此，公安機關自身要從強化內部監督著手，進一步推進市縣兩級公安機關保質保量按計劃完成執法辦案中心的建設任務，全面推進執法質量考評機制建設，通過執法信息化建設和執法大數據的深度應用，加強執法進程和執法程序的透明度，加強群眾對民警工作的理解和認同，盡可能地減少民眾因認知偏差造成的襲警行為。

（四）強化執法人員全方位培訓，提升公安執法人員的素質。執法的規范程度與執法人員的素質息息相關。首先，公安培訓部門要廣泛開展調研，針對個別公安機關領導干部和民警習慣憑經驗辦案、法治思維和法治能力不足、不注意執法方式方法、執法語言不文明等問題，對有關執法規范化培訓的課程內容進行精心設計，通過加強執法人員培訓、強化執法資格考試的重要性和組織法律知識競賽、執法語言能力競賽等多種方式提升執法管理人員的管理水平和一線執法民警的執法水平。其次，各地公安機關在組織執法人員培訓時可以突出實戰化培訓練兵，在組織開展法律知識講座、執法制度解讀、典型案例評析等“靜態”培訓的基礎上，創建執法實戰培訓機制，舉辦與法律、語言、實戰等相關的各種職業技能競賽、練兵比武等“動態”培訓活動，多維度、全方位提升公安執法隊伍的法治思維、專業能力和執法素質。同時，公安院校肩負著培養現代化警務人才的重任，在公安專業培養方案的設置、人才培養體系的構建和專業課程體系的研發上，也要堅持“貼近實戰、務求使用、突出實效”的原則，全方位提升預備警官在未來崗位上執法的法律、溝通和警務能力。

總而言之，在《刑法》中單獨設立“襲警罪”，對于維護警察的執法權威具有重要的積極意義。但是，警察執法權威的維護，不僅僅需要法律制度的明確規定，還需要公安執法人員自身的法律知識、執法語言水平、現場執法能力和執法文明程度的提升，需要執法人員正確處理警民關系和警媒關系，樹立良好的執法形象，不斷提升公關執法的規范化水平。