交通違法記分的法律性質及救濟途徑

張 娜

北京財貿職業學院，北京 100025

2021年12月17日，公安部面向社會公布第163號令即《道路交通安全違法行為記分管理辦法》。該辦法將于2022年4月1日起正式實施，其立法主旨在于通過發揮管理、教育、引導的功能，提升駕駛員交通安全意識，減少道路交通違法行為。

違法記分作為交通違法處理的方式，在我國交通行政管理領域中由來已久，其得以適用的法律依據散見于《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》《機動車駕駛證申領和使用規定》，以及前述的公安部單獨新制的部門法規《道路交通安全違法行為記分管理辦法》中。依據現行法律規范，違法記分對交通違法者將可能引發嚴重的法律后果，包括駕駛資格的剝奪以及駕駛證審驗期的延長等。正因為此，實踐中被予以違法記分的駕駛人迫切關注的問題，毫無疑問地始終聚焦在記分是否符合實體法和程序法的規定，以及認為違法記分使用存在違法情形時的救濟途徑。

一、交通違法記分的法律規定

依據現行法律規范，違法記分是交通行政管理部門對發生交通違法行為的駕駛人給予行政處罰的同時，另依據其違法行為的程度在一個記分周期內作出的分值記錄。

（一）違法記分分值相關法律規定

駕駛人交通違法行為的嚴重程度決定違法記分的分值等級。對于嚴重妨礙交通安全的違法行為，如：酒后駕駛機動車，使用偽造、變造的機動車號牌，或代替實際機動車駕駛人接受交通違法行為處罰和記分牟取經濟利益等行為，一次記12分。對于性質較為惡劣的，如：駕駛機動車在高速公路上違法停車，駕駛故意遮擋機動車號牌的機動車上路行駛，駕駛與準駕車型不符機動車的等，一次記9分；對于駕駛機動車不按規定使用燈光、不按規定系安全帶的行為等記1分。而對于情節輕微的交通違法行為，僅給予警告處罰的，免予記分。

違法記分實行固定周期內累積制度，也即機動車駕駛人如有多起交通違法行為的，將分別給予記分且全部記分在一個記分周期內累積計算。在一個記分周期期限屆滿時，如駕駛人累積記分不滿12分的，該記分周期內的記分將予以全部清除。但記分清除須以違法記分所依附之行政處罰的罰款已由駕駛人繳納完畢為前提條件。也即：如在一個記分周期內，雖然累積記分未滿12分，但駕駛人有罰款逾期未繳納的，則記分周期內未繳納罰款的交通違法行為對應記錄的違法記分將自動轉入下一記分周期。

（二）違法記分執行相關法律規定

違法記分依附于駕駛人因交通違法所受到的行政處罰而存在。具體表現在，行政機關在告知擬作出行政處罰決定的同時應一并告知違法記分的分值，并在實際做出行政處罰決定的同時一并記錄違法記分分值。除此之外，在行政處罰決定被依法變更或撤銷的同時，違法記分也應一并變更或撤銷。

（三）違法記分減免相關法律規定

為了加強違法記分的教育與引導作用，現行法規在優化調整記分分值的基礎上，設置了學法減分的規定，即：駕駛人在違法記分累積不滿12分的情況下，可通過參加交通行政管理部門組織的道路交通安全法律、法規及相關知識學習或參與交通行政管理部門組織的交通安全公益活動，來實現違法記分的扣減。其中，參加網上學習的，在3日內累計滿30分鐘且考試合格的，一次可扣減違法記分1分；參加現場學習的，滿60分鐘且考試合格的，一次扣減違法記分2分；參加公益活動的，滿1小時為一次，一次扣減1分。但駕駛人在一個記分周期內累計扣減分數以6分為限。

學法減分旨在通過懲罰與教育并舉的措施，引導駕駛人自發提升交通安全意識、自覺遵守交通法律法規。一般而言，駕駛人通過接受交通安全教育等形式申請扣減交通違法行為記分的，交通行政管理部門均應依法受理。但倘若駕駛人存在一些法定情形，則將依法喪失申請扣減違法記分的資格。包括：1.在當前記分周期內或者上一個記分周期內，已有兩次以上參加滿分教育記錄的；2.在最近三個記分周期內，駕駛人曾出現過交通事故后逃逸，或者飲酒后駕駛機動車，或者使用偽造、變造的機動車號牌、行駛證、駕駛證、校車標牌，或者使用其他機動車號牌、行駛證，或者買賣違法記分行為且受到過行政處罰的；3.機動車駕駛證尚處實習期內，或者機動車駕駛證已逾期但未審驗，或者機動車駕駛證被扣留、暫扣期間的；4.駕駛人名下登記有安全技術檢驗超過有效期或者未按規定辦理注銷登記的機動車的；5.在最近三個記分周期內，駕駛人在參加交通安全教育扣減交通違法行為記分或者機動車駕駛人滿分教育、審驗教育時，存在有弄虛作假、冒名頂替記錄的。

二、交通違法記分的法律性質

交通違法記分制度是行政機關即交通行政管理部門行使的行政職權，針對行政相對人即駕駛人，就特定事項即交通違法行為，作出的有關其權利和義務的單方行為。違法記分毋庸置疑可定性為行政行為。但具體而言，違法記分到底屬于何種行政行為？學術界和實務界一直存在較大爭議。目前，主要包括以下觀點：

（一）交通違法記分屬于行政處罰

持此觀點的學者認為，每一次違法記分都是對駕駛人駕駛資格的一次量化，當記分達到一定數值時，將導致駕駛人駕駛證被吊銷的法律后果［1］。從實體上看，是行政主體對行政相對人某種資格的限制與剝奪；從程序上看，是基于行政相對人違法行為而產生的處理結果［2］，兼具懲罰性與處分性，符合行政處罰的本質，因而應將違法記分定性為一種行政處罰，且是交通行政處罰的并列處罰［3］。

司法實踐中，該觀點已在個案中被采納。在上訴人班某明訴被上訴人某縣公安局交通警察大隊行政訴訟二審案件（案號：（2017）黔27行終6號）中，上訴人認為正是由于其被上訴人一次記12分的行為，導致了上訴人駕駛證被扣留、駕駛許可被直接剝奪、合法權益受到實質影響，因而主張二審法院在審查案涉其他行政處罰行為的同時一并審查違法記分這一行政行為。二審法院雖然最終做出了“駁回上訴、維持原判”的終審判決，但卻對案涉違法記分的法律性質旗幟鮮明地給予了定論，即：違法記分并不是交通行政管理部門對其行政行為許可的一種監督檢查，而是一種行政處罰行為，因此上訴人在二審中要求將違法記分與其他行政處罰行為一并處理于法有據。

（二）交通違法記分屬于行政許可

持此觀點的學者認為，違法記分關聯的是行政相對人即駕駛人的駕駛資格，而駕駛資格的取得毫無疑問源于交通行政管理部門的行政許可行為。依據我國《行政許可法》第十條之規定，行政機關應當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監督。駕駛人對駕駛資格的取得、持有、喪失并非一成不變，其往往會因駕駛人違法行為的發生而處于動態的變化過程中。也即交通行政管理部門對于駕駛資格的行政許可行為不僅包括行政許可的做出，還自然而然地應體現在對行政許可的監督上，而違法記分登記以及因違法記分所產生的后續法律責任正是行政許可監督的應有之義。

從立法角度看，依據我國《行政處罰法》第八條關于行政處罰種類的規定，違法記分既不屬于羅列的六項行政處罰種類之一，也不屬于兜底條款所述的法律行政法規規定的其他行政處罰。反倒是違法記分所顯現的過程附屬性、單次記分效果隱性以及累計記分懲戒效果疊加性等特點［4］，使得其作為行政許可的后續監督環節，與行政處罰行為存在明顯的區別。

司法實踐中，也有個案在裁判中采納了這一觀點。在再審申請人松原市某交警大隊訴被申請人于某林行政訴訟再審案件（案號：（2020）吉行再24號）中，再審申請人主張一、二審法院將違法記12分認定為行政處罰，進而又以該行政處罰對被申請人權益影響重大應適用一般程序而非簡易程序為由，最終判決撤銷案涉行政處罰決定，乃系適用法律錯誤。再審法院經審理查明：除認定違法記分依法不屬于法定行政處罰種類外，還根據機動車駕駛人管理的相關記分、審驗及監督管理的規定認定，違法記分雖然根據不同情形可能導致駕駛人參加學習、考試以及降低準駕車型等后果的發生，但其實質上仍系交通行政管理部門對駕駛人取得駕駛資格后所實施的行政監督管理措施，其性質屬于許可駕駛后的監管行為。違法記分依法依附于相關的行政處罰，違法記分的后果并不能改變其所依附的行政處罰的處理程序。最終，再審法院基于此觀點，撤銷了原一、二審判決，駁回了被申請人的訴訟請求。

（三）交通違法記分屬于行政確認

持此觀點的學者認為，違法記分完全符合行政確認的法律特征，即：是一種“判斷”或者說是一種客觀認識活動，其并不需要行政機關主觀意志發揮作用，行政機關只有依法作出或不作出的義務，而不具有任何自由裁量的余地［5］。依據現行法律法規，違法記分僅僅是交通行政管理部門對于駕駛人交通違法行為對應記分分值的確認，是一種行政主體基于行政職權實施的以影響和改變事實狀態為目的的對行政相對人的提醒［6］，其并沒有直接剝奪行政相對人的權利，也不具有實質制裁性。即使是在一個駕駛周期內，違法記分達到或累計達到12分，也并非直接實現對駕駛人駕駛資格的剝奪，而是需要交通行政管理部門依據“違法記分已達12分”的事實另行作出一個“扣留機動車駕駛證”的行政處罰決定才能完成。由此可見，違法記分實質上是且僅是一種行政確認行為，旨在實現對違法行為在性質和數量兩個維度上的數字化管理。在后續行政處罰行為作出前，違法記分作為獨立的行政確認行為而存在；在后續行政處罰行為作出后，違法記分便作為行政處罰行為的必要前提，被后續行為所吸收，成為行政處罰行為的組成部分［7］。

三、交通違法記分的救濟途徑

實踐中，違法記分均因駕駛人交通違法行為所引發，但依據現行法律規范，并非所有的交通違法行為都會產生違法記分。有些交通違法行為既不產生行政處罰，也不產生違法記分，如“違法行為輕微并及時改正、沒有造成危害后果的或初次違法且危害后果輕微并及時改正”的行為；有些交通違法行為僅產生行政處罰，而不產生違法記分，如違法行為屬于應記分行為范圍之外的；有些交通違法行為既產生行政處罰同時也產生違法記分。

對于既無行政處罰也無違法記分的，因交通行政管理部門并未做出任何影響到駕駛人實際利益的行為，也就不存在所謂的救濟。對于僅有行政處罰而無違法記分的，駕駛人可依法在法定期限內向作出行政處罰的行政機關的同級人民政府或上級交通行政管理部門提起行政復議，或者向作出行政處罰的行政機關所在地區人民法院提起行政訴訟。而對于既有行政處罰也有違法記分的，依據公安部最新發布的《道路交通安全違法行為記分管理規定》第十六條之規定，違法記分僅隨其所依附的行政處罰之變更、撤銷而變更、撤銷。因而，在救濟途徑上，如僅針對違法記分直接提起復議或訴訟，往往會因司法實踐中個案裁判對于違法記分法律性質的認定差異而被駁回①《李光明訴鐵嶺縣交通警察大隊交通行政處罰一案的裁定書》案號：（2017）遼12行終24號 裁判日期：2017年4月21日。。更為適當的，是駕駛人首先以違法記分所依附的行政處罰行為為客體，通過復議或訴訟的方式先行獲得復議機關或司法機關對行政處罰行為的變更或撤銷，進而引發對違法記分的連動變更或撤銷，以最終實現對違法記分的救濟。