論區域行政協議的法律效力及強化對策

季晨溦

21世紀以來，區域一體化成為我國經濟社會發展的顯著特征和重要趨勢。長三角、珠三角、京津冀等經濟區域多年來的合作發展經驗表明，采用簽訂區域行政協議的方式來加強政府間行為協同，是推動區域協調發展的可行路徑。作為一種被廣泛應用的區域法治協作機制，區域行政協議所發揮的功能類似于美國的州際協議和西班牙《公共行政機關及共同的行政程序法》所規定的行政協議，是對政府間關系進行一定調整，以實現公共資源在地區之間的共享、交換或重新分配組合。

就區域行政協議的締結與履行而言，區域政府間的競爭、協調與合作構成了其中行政關系的主線，如何通過協議機制有效激勵和約束政府協同行政是當前行政法學研究不可回避的問題。目前，區域行政協議締結仍缺乏明確的實定法依據，加之其內容未以權利、義務、責任的規約形式呈現，通常依靠地方領導人承諾來保障其實施，由此造成此類協議法律效力的模糊不清及違約的低成本，導致協議履行遭遇困境，最終影響區域合作的穩定性。為此，本文重點圍繞區域行政協議對締約主體及行政相對人的拘束力、區域行政協議的效力層次、如何增強區域協議的實效等問題開展研究，以期對政府間協議治理走向法治化和規范化有所裨益。

一、區域行政協議對締約主體的拘束力

理論上講，對締約主體具有拘束力是區域行政協議本身的應有之義，因為簽訂協議的目的是為引導各方按照約定的規則相互配合，共同推進區域一體化發展。但對于這種拘束力的來源以及它是如何體現的，仍有待進一步明確。這需要在現有法律規范中尋找有關區域行政協議拘束力問題的規定，若無相關規定，則可就區域行政協議的性質進行認定，結合這種性質來認識其對締約主體所具有的拘束力。

(一)區域行政協議對締約主體的拘束力尚未得到現行法律的認可

目前，已有一些國家在實定法上承認跨區域政府間正式的合作協議對締約主體具有拘束力。在美國，州際協議(interstate concordats)一旦得到各成員州的立法機關批準和國會同意，就兼具州法和合同性質的效力，參與州際協議的各州都不能單方面放棄契約或拒不履行相關義務(1)ZIMMERMAN F L,WENDELL M.The law and use of interstate compacts[M] Chicago：The Council of State Governments，1975：12.。在西班牙，《公共行政機關及其共同的行政程序法》(1992)第8條第2款明文規定：“部門會議和協作協議自簽署后即對參與的行政機關產生約束力，除非協議中另有規定”(2)應松年.外國行政程序法匯編[G].北京：中國法制出版社，1999：278.。

在我國現行法律中，則很難找到與區域行政協議締結有直接關聯的條款，更談不上對區域行政協議的拘束力問題加以明確規定。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第107條第1款，第115條、第116條、第117條、第118條、第119條，以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第59條和《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第73條，雖賦予地方政府以行政規章制定權、行政管理權等各項職權，但均未提及跨區域的地方政府間有權締結行政協議。僅能從《憲法》第3條第1款和第4款第107條中對地方政府職權的原則性規定推斷，地方政府間通過締結協議的方式處理涉及本行政區域利益的經濟社會事務是一種協商民主形式，符合憲法規定。但考慮到區域行政協議所約定的權利義務可能涉及跨行政區域治理的事務，而上述條款只是針對地方政府在本行政區域內管理公共事務的職權作出規定，不能就此認定《憲法》和相關法律賦予了地方政府間締結區域行政協議的權力。目前，僅有《湖南省行政程序規定》《江蘇省行政程序規定》等極少數地方政府規章籠統地規定了省域內政府間可以締結區域行政協議，但其效力層次較低且未涉及此類協議對締約主體的拘束力問題。有學者認為，我國現行立法在個別領域中承認了區域行政協議對締約主體的拘束力。如《行政區域邊界爭議處理條例》第14條第1款和第17條規定：“爭議雙方人民政府達成的邊界協議，……凡不涉及自然村隸屬關系變更的，自邊界協調簽字或者上級人民政府解決邊界爭議的決定下達之日起生效。邊界爭議解決后，爭議雙方人民政府必須認真執行邊界協議或者上級人民政府解決邊界爭議的決定……”(3)葉必豐.區域合作協議的法律效力[J].法學家，2014(6)：1-12.但該條例規范的主要是地方政府間解決邊界糾紛的方式，未涉及區域合作中各方簽訂協議處理公共事務的問題，因此不能依據這一規定來認定區域行政協議對締約主體具有拘束力。

(二)區域行政協議作為一種對等性的行政契約對締約主體應具有拘束力

就區域行政協議的性質定位而言，目前理論界主要有抽象行政行為說和契約說兩種觀點。前一種觀點認為，政府間訂立的區域經濟合作協議是抽象行政行為，各方為實現協議內容而制定的經濟政策可以反復適用于與本地的相關產業，以及合作伙伴來本地發展的相關產業，因而具備適用對象不特定性和反復適用性兩大抽象行政行為的典型特征(4)朱穎俐.區域經濟合作協議性質的法理分析[J].暨南學報(哲學社會科學版)，2007(2)：86-90.。有學者在此種觀點的基礎上，對區域行政協議的性質定位作出進一步探討，將區域行政協議歸入軟法范疇(5)楊治坤.區域治理的基本法律規制：區域合作法[J].東方法學，2019(5)：93-100.。后一種觀點則認為，“區域性行政協議本質上是一種契約，如同民事合同一樣，強調的也是建立在平等互利和誠實信用基礎上的相對性，即一般只對締約機關具有拘束力”(6)何淵.區域性行政協議研究[M].北京：法律出版社，2009：84.。

對于第一種觀點，本文并不贊同。首先，區域行政協議一般不直接針對締約各方以外的主體設定權利義務，并且不少協議在締結之后未向社會公布，其內容的知曉范圍僅限于行政機關內部，因而不像抽象行政行為那樣具有對不特定對象的直接適用的特征。其次，行政機關制訂立法文件或其他規范性文件只能就某一事項進行商討尋求最為公平的解決方案；而區域行政協議的締結過程中則存在較大的利益交換空間。再次，行政機關制定的規范性文件通常表現為要素齊整、樣式標準的法規范，即便是軟法規范，在文本形式上也與國家制定法具有相似性；而從現有的區域行政協議文本來看，協議條款中往往缺乏法律規則的基本要素，也不拘泥于法律文本的基本格式(7)崔卓蘭，黃嘉偉.區際行政協議試論[J].當代法學，2011(6)：19-26.。可見，區域行政協議應屬于一種獨立于硬法和軟法的規范形式，其對締約主體的拘束力不能從抽象行政行為的法律效力中推導出來。

基于上述分析，可以認為區域行政協議作為一種對等性的行政契約，對締約主體應具有拘束力，這種拘束力來源于締約各方的自由同意、誠實信用原則以及重復博弈的合作壓力而非國家強制力。正如某學者所言，區域行政協議表現為地方政府間“強意愿”下采用的“弱聯合”形式(8)汪建昌.區域行政協議：概念、類型及其性質定位[J].華東經濟管理，2012(6)：127-130.。所謂弱聯合是指締約各方受協議強制性約束較小，其實施主要是依靠各方在利益誘導下的自愿服從。需要注意的是，區域行政協議對締約主體的拘束力并非都由其本身的利導機制產生，也有部分來自外在的強制力。在實踐中，若一方主體違約，其他締約方可通過自我救濟的方式采取共同行動對違約方施加壓力，如停止某項合作或取消某種優惠，迫使違約方遵從協議約定或采取補救措施，來實現對違約方的制約。一般情況下，地方政府在締結和履行區域行政協議的過程中，也會受到上級政府的約束和社會力量的干預，這是由區域行政活動在某種程度上所具有的外部效應決定的。只是囿于協議內容較為抽象，缺乏相應的責任條款和追究責任機制等因素，區域行政協議對締約主體的強制約束作用有時未能充分發揮出來。對此，我們應注意區分應然效力和實然效力，不能因協議的實際拘束效果未得到彰顯而否認其拘束力的存在。

二、區域行政協議對行政相對人的拘束力

區域行政協議的效力是否會擴展至締約主體以外的行政相對人，這一問題關乎私人權益保障與區域合作目的的達成。在美國，經各成員州批準和國會同意的州際協議屬于州的法律法規，對各成員州的立法機關、行政機關、司法機關和所有公民都具有法律拘束力，州政府及公民都須嚴格遵守(9)呂志奎.區域治理中政府間協作的法律制度：美國州際協議研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015：13.。在現階段，我國地方政府間締結的區域行政協議不屬于法的淵源，所以不能以抽象行政行為的性質來推導其對相對人同樣具有拘束力。考慮到將區域行政協議定位為一種對等性行政契約相對合理，可從合同相對性原則適用及突破的理論入手來探討其對相對人的拘束力問題。

(一)區域行政協議中適用合同相對性原則所面臨的挑戰

無論是大陸法系還是英美法系，都以合同相對性作為私法領域合同制度賴以建立的基礎，其內涵表現為合同權利義務分配和責任承擔僅及于訂立合同的當事人。這項重要原則被我國合同立法和司法吸收。若在區域行政協議中適用合同相對性原則，就意味著協議只能約束締約方，對締約主體以外的相對人不產生拘束力。

實際上，除一部分純粹涉及行政機關內部事務的協議外(10)此類區域行政協議一般屬于促進區域合作的制度性或組織性協議，如《“長三角”信息合作聯席會議合作章程》《泛珠三角區域合作行政首長聯席會議制度》《環渤海區域合作市長聯席會議章程》等。因為這些協議締結的目的只是為了構建區域合作的平臺或機制，約束的對象也僅限于締約各方，所以其類似于行政機關內部行為，不會對行政相對人的權益產生實際影響。，區域行政協議締結與實施的影響范圍并不局限于締約各方，眾多社會組織、企業、公民也會有意或無意加入這一區域行政活動中。按區域行政協議的文本內容能否在締約各方轄區內直接適用，可將其分為直接適用型協議和轉化適用型協議。前者條款內容較為具體、明確，能直接在締約主體的轄區內實施。若此類協議的條款涉及區域行政相對人的權利義務分配，協議本身就會對相對人的權益產生直接影響，如《關于長三角食用農產品標準化互認(合作)的協議》第2條對需認證(定)食用農產品的生產企業規定了所應符合的產品標準。后者在內容上過于抽象，其在締約主體轄區內適用有賴于締約各方出臺相應的以實施細則為形式的規章、行政規范性文件加以轉化。實踐中，大部分區域行政協議都屬于轉化適用型協議，如《長江三角洲地區城市合作協議》《泛珠三角區域合作框架協議》《推進環渤海區域合作的天津倡議》等。雖然轉化適用型協議本身不能直接影響締約主體轄區內的公眾權益，更談不上產生跨區域效力(11)何淵.論區域法律治理中的地方自主權——以區域合作協議為例[J].現代法學，2016(1)：49-62.，但在締約主體出臺解釋性或補充性規章、行政規范性文件對某一領域的公共事務予以細化規定后，會間接影響締約各方轄區內的行政相對人權益。

由此可見，凡是針對具體區域公共事務簽訂的區域行政協議，只要在締約主體轄區內實施都會影響相對人的權益，這無疑給合同相對性原則的適用帶來挑戰。但對可歸于行政契約范疇的區域行政協議來說，其與私法領域的合同一樣，也應受合同相對性原則的規制，不能因自身的特殊性而否定該原則的適用性。同時，在區域行政協議對外效力的問題上，也不能固守合同相對性原則，應充分考慮私人權益保障和公共利益維護、個人本位與社會本位之間的平衡。

(二)合同相對性原則突破在區域行政協議中的適用

在私法領域，隨著第三人介入契約的情形日益增多，古典契約法賴以生存的合同相對性原則已不能適應現有社會經濟關系。各國立法及司法不同程度突破該原則，使受合同拘束的對象不再局限于簽訂合同的當事人。私法領域合同相對性突破的法理依據主要為誠實信用原則。其要求合同當事人在訂立、履行、終止合同的過程須持有真實、善意的意圖，在追求自身利益的同時，以應有的注意程度防止損害他人利益、社會公共利益，這使個人行為不受他人和社會約束的理念得到修正。居于下位的合同相對性原則不得不對處于上位的誠實信用原則作出一定程度讓步。

至于私法領域合同相對性突破的理由能否用于解釋區域行政協議對相對人的拘束力問題仍需進一步分析。就私法領域涉及第三人的合同而言，不損害他人利益、社會公共利益乃是合同相對性突破的前提。若區域行政協議明確賦予相對人某種利益或資格，則可參照為第三人利益的私法合同效力來解釋。根據誠實信用原則，當相對人知曉協議的具體內容，并基于對締約主體履行協議的信任來開展經濟交易、安排生活時，有必要對其合法預期予以保護，此時宜肯定該協議效力的擴展。考慮到相對人在協議締結的過程中是純獲益的，締約各方達成協議時無須事先征得相對人的同意。但實踐中，也存在直接規定相對人義務的區域行政協議，其是否像為第三人設定義務的私法合同那樣，須事先征得相對人的同意才能生效呢？從實際情況來看，第三人同意與否都不會對協議生效乃至履行造成實質影響。可以說，僅憑私法領域中合同相對性突破的理由尚不足以充分解釋區域行政協議對外效力的問題，還需要在公法上尋找相關的依據。基于區域行政協議與公共利益配置密切相關，而相對人所擁有的利益則屬于個人利益，所以用公共利益和個人利益關系的理論來解釋區域行政協議中合同相對性原則突破的問題是可行的。

車輛段在回填施工高峰期，各類施工機械及運輸車輛非常多。根據周邊交通情況以及場地內施工特點，需合理布置出入口、施工通道及行走線路，確保場內運輸車輛安全流暢。

德國學者毛雷爾指出，“公共利益和個人利益是有時相互一致，有時相互沖突的。”(12)哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：40.無論是強調兩者的一致性還是沖突性，在對公共利益進行調整和分配時，都不可避免地會影響到個人利益。在區域合作治理中，單憑地方政府間的協同行動并不足以達成區域協調發展目的，還有賴于通過區域行政協議為非政府主體設定權利義務，使其給予相應的協助與配合。當公共利益與個人利益相一致時，兩者間主要表現為相互轉化、轉換與包含的關系，增進公共利益也從根本上保護了個人利益。但在某些特定情形下，公共利益與個人利益之間難免產生沖突，個人利益也會因公共利益的維護而遭受損害，如在有關跨區域公共服務項目的行政協議中，可能會涉及征地、房屋拆遷等，此種協議會對特定人的權益產生減損效果，這就需要賦予利害關系人正當程序下的防御性權利。因此，在一定范圍內承認區域行政協議對行政相對人的拘束力，有助于保障其通過各種形式參與協議的形成，當自身合法權益受到不利影響時，能夠及時申請救濟，促進公益與私益的平衡。

就現有區域行政協議而言，其內容具有多樣性，少部分直接涉及相對人權利義務分配，大部分因涉及政府間合作安排的具體公共事務而間接影響特定公眾的權益，還有一部分因僅規范締約機關的內部事項而不具有通常意義上的利害關系人，并非所有協議都存在適用合同相對性突破的情形。只有當協議內容及其實施已經影響或將來很可能影響相對人的權益，且其權益值得法律保護時，才宜肯定協議效力的擴展。比如，涉及區域內基礎設施規劃的協議，往往具有對公眾現實或未來生活的形成功能，故應設置必要的公眾參與程序對協議予以正當化。

三、區域行政協議的效力層次

區域政府間合作是一個不斷深化和調整的過程，締約主體可能會就同一事項先后締結兩份內容相沖突的區域行政協議，因彼此間不存在明顯位階之分，如何適用上述兩份協議就需要明確其效力關系。同時，考慮到區域行政協議的實施大多有賴于締約方在各自轄區內制訂相應的規章、行政規范性文件，為避免區域合作政策在落實中出現走樣的現象，也有必要厘定區域行政協議與締約主體在各自轄區內制定的規范間的效力等級，使其成為對締約方具有實際約束效果的行為規則。

(一)先后締結的區域行政協議之間的效力關系

當對同一事項，先后訂立的兩份區域行政協議作出相沖突的約定時，確定這兩份協議的效力關系，需分相同的締約主體和不完全相同的締約主體兩種情形來討論。

當兩份協議締約主體完全相同時，可參照 “新法優于舊法”原則，對前后協議約定相沖突的同一事項，適用后締結的協議。前協議與后協議沒有沖突的部分效力如何，需根據具體情況來判斷。若后協議旨在廢止前協議，則前協議應當停止實施；若后協議旨在補充前協議，那么前后協議間沒有沖突的部分均有效力；若后協議旨在變更先協議，則前協議只有變更部分不產生效力，其他部分依然有效(13)葉必豐，何淵，李煜興，等.行政協議：區域政府間合作機制研究[M].北京：法律出版社，2010：198.。

多邊區域行政協議中，可能會出現前后兩份協議締結主體不完全相同的情形。比如，甲乙丙丁就某一事項締結了A協議后，甲乙又與戊己就同一事項達成了B協議。當AB存在沖突時，對同時參加兩個協議的甲乙來說，在理論上也可參照 “新法優于舊法”原則，即按照B協議履行其義務；而對只參加一個協議的丙丁戊己來說，各自簽訂的協議均有效力。但若同時參加兩個協議的甲乙只履行B協議，則會給A協議中其他締約主體的權益造成損害，由此產生違約責任承擔問題。更為妥當的處理方式為甲乙與丙丁通過協商對A協議進行修改，確保其得到有效履行，或者是甲乙待A協議履行完畢后再與戊己締結新的協議，或者是甲乙在與戊己締結B協議時，將A協議的內容告知戊己，盡力避免兩份協議內容沖突(14)王菁.區域政府合作協議研究[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2017：176.。

(二)區域行政協議與締約主體轄區內規范之間的效力等級

對于區域行政協議與締約主體轄區內的規范之間效力等級，理論界存在三種觀點，即轄區規范優先說、對等說和區域行政協議優先說。轄區規范優先說認為，締約主體轄區內的規章、行政規范性文件的效力均高于區域行政協議，當兩者內容發生沖突時，應適用前者的規定。對等說認為，區域行政協議與締約主體轄區的規章、行政規范性文件的效力等級相同，若兩者發生沖突時，應參照 “新法優于舊法”原則。區域行政協議優先說認為，區域行政協議的效力比締約主體轄區內的規章、行政規范性文件都高，當兩者發生沖突時，應適用區域行政協議的規定。

通過對上述觀點的比較，并考慮我國區域合作實情和國家結構形式，本文認為宜采用區域行政協議優先說。理由在于，在簽訂區域行政協議前各方均享有選擇是否接受及如何接受協議約束的自由，而一旦簽訂協議，就意味著對自身權力作出限制，不能隨意撤回或改變這種“自限”的意思表示。此外，考慮到我國是單一制國家，中央利益高于地方利益，區際利益高于單個行政區域的局部利益，而區域行政協議和締約機關轄區內的規范都不涉及主權問題，所以何者優先適用只能以最有利于增進區際利益為標準。可以說，區域行政協議最為關鍵的作用就是推動區域間協調發展及解決區域糾紛，當協議與締約主體轄區內的規范發生沖突時，只有優先適用區域行政協議，才能保障協議的履行和實現區際利益最大化。

綜上，可得出如下結論：任何一個締約主體簽訂的區域行政協議效力都比其單獨制定的規章或行政規范性文件高。具體而言，省級政府簽訂的區域行政協議效力高于其單獨制定的規章的效力；有立法權的市級政府簽訂的區域行政協議效力高于其發布的規章，但低于同級和上級人大常委會制定的地方性法規，也低于省級政府制定的規章；不具有立法權的地方政府及政府職能部門簽訂的區域行政協議效力僅高于其制定的行政規范性文件。

四、增強區域行政協議實效的對策思路

正如英國哲學家霍布斯所言，“不以強力防衛的信約永遠是無效的”(15)霍布斯.利維坦[M].黎思復，黎廷弼，譯.北京：商務印書館，1985：106.，單憑締約主體對其所享有的行政權力的自我約束不足以保證區域行政協議效力的實現。因此，為保持締約各方合作的穩定性，還需要完善外在約束機制，減少區域行政協議運行的不確定性，淡化其強制性不足的特征。

(一)賦予區域行政協議以合法地位并確認其法律效力

目前，區域行政協議的締結與運行已孕育出一種以平等協商、互信互利、自愿遵從為基礎的新型公法治理模式，在一定程度上彌補了硬法滯后性、剛性引起的制度缺位與失靈，但因缺乏國家法依據和確定的效力實現機制，這種柔性治理模式的效用尚未得到充分發揮。綜觀域外區域合作法制，無論是美國《聯邦憲法》、西班牙《公共行政機關及共同的行政程序法》，還是日本《地方自治法》都賦予地方政府間締結合作協議的權能，明確了政府合作協議的效力，對協議具體內容也作出了相應的規定。可以說，區域行政協議的締結與實施離不開硬法的效力保障，對此我們應借鑒域外經驗，從實際國情出發，賦予區域行政協議以合法地位并確認其法律效力，為協議締結、實施及責任承擔提供明確的法律依據。對于是否需要就行政協議進行專項立法來解決區域行政協議的法律依據問題，本文持否定觀點，考慮到單獨立法的成本及與其他法律法規銜接的困難，當前制定專門的行政協議法并非最優的選擇。相比而言，通過修改《地方組織法》，在劃分中央與地方及地方政府之間權限的基礎上，專辟一章明確協議的簽訂程序、生效條件、備案審查等方面的內容，更具有可行性(16)周佑勇.區域政府間合作的法治原理與機制[C]//朱最新.論珠江三角經濟一體化中的行政協議.北京：法律出版社，2016：218-233.。在該法中，可以加入“除了與憲法、法律和行政法規相沖突，或者可能侵犯中央政府權力和損害國家利益等影響國家政治平衡的情形下，地方政府有權締結區域行政協議”“締約各方應當履行已生效的區域行政協議”等條文。這樣，在很大程度上可以避免協議的內容與程序違法及拘束力欠缺。

(二)完善區域行政協議締結中的公眾參與程序和上級機關監督程序

區域行政協議的締結是由合作意向的達成、磋商、起草、簽署等多個行為環節構成動態行政過程，在現代行政法平衡理論模式下，強調以行政相對人參與、行政系統內部監督的方式對區域行政行為進行事中控制。目前，區域行政協議主要是通過行政首長聯席會議這一程序平臺制定的，協議締結的進展取決于首長間是否能達成一致。這種以行政首長強力推進為特征的協議締結程序是比較適合我國國情的，但也存在缺乏公眾參與、上級機關監督不足等缺陷，需要從制度上予以完善。

鑒于區域行政協議的內容往往事關公共利益配置的優化，在其締結過程中設計公眾參與程序的重要性不言而喻。但公眾參與的適用范圍并非越廣越好，應以區域行政協議是否與公眾存在利害關系為標準。當存在法律上值得保護的利益時，締約主體應當征求其轄區內權益受到協議影響的公眾的意見；若存在的是事實利益，締約主體則可以征求區域公眾的意見。而對公共利益及私人利益不產生實際影響的協議或者涉及國家機密、商業機密和個人隱私的不宜由公眾參與的協議，其締結就不需要經過公眾參與程序。在實踐中，區域協議締結的過程大多是在行政機關內部運作，社會公眾缺乏相應的參與機會和渠道。對此，需要在法律上明確適用公眾參與程序的區域行政協議締結過程中所應遵循的步驟，即締約各方通過溝通達成合作意向——形成協議草案——征求轄區內利害關系人和專家的意見——簽署協議——向社會公示。對于公眾參與協議締結的形式，應根據具體情形作出最適宜的選擇。當協議內容與該區域公共利益間存在普遍、密切的聯系時，可采用網絡問卷調查的方式征求意見；當協議內容涉及締約方轄區內相對人的權利義務，且相對人數量相對有限和明確時，可選擇聽證會、座談會等方式征求意見。

如何通過協議的批準與備案程序實現行政系統內部的有力監督，確保締約各方在其法定權限內履行職責是區域一體化發展背景下備受關注的問題。在現有區域行政協議文本中，只有少數協議在最后附上批準或備案的條款。同時，對于哪些協議需要上級政府批準或上報備案，在法律上也未得以明確。為此，應根據區域行政協議締結的實際情況，結合《憲法》《地方組織法》和《法規規章備案條例》的相關規定，及時建立審批備案相結合的監督制度。對于可能改變地方與上級政府的權力平衡或侵害上級政府利益的協議，以及法律有特別規定的協議，應由締約方遞交共同上一級政府，由其作出批準與否的決定(17)就省際行政協議而言，需要由中央政府批準的主要包括以下三類：一是可能觸及中央政府權限的行政協議。這類協議要么關涉國計民生的全國性事務或政治、軍事、外交的內容，要么涉及全國統一市場規則和管理，這些事項的最終決定權屬于中央政府，地方政府不能自主處置。二是可能影響中央政府控制力的行政協議。這類協議主要表現為類似盟約的框架性協議，事實上有可能增加締約方的權益或免除其承擔的義務，如長三角地區的《長江三角洲地區城市合作協議》、泛珠三角地區的《泛珠三角區域合作框架協議》以及環渤海地區的《環渤海區域合作框架協議》。三是法律有特別規定須經審批的行政協議，如協議內容涉及《憲法》《中華人民共和國國務院組織法》等法律規定的應由國務院及其各部門、直屬機構行使的職權內容，需要根據具體的法律規定來處理。而對于可能影響省級政府權力行使的市際行政協議，上述審批規則可以類推適用。。若該協議未被批準，則不產生效力。對于涉及本行政區域內重大事項的協議，締約各方應分別報本級人大常委會討論決定。對于不屬于必須經由上級政府批準或本級人大常委會討論決定的協議，締約方應在協議生效后30日內分別報上一級政府和本級人大常委會備案(18)周佑勇.區域政府間合作的法治原理與機制[C]//朱最新.論珠江三角經濟一體化中的行政協議.北京：法律出版社，2016：218-233.。

(三)規范區域行政協議的條款設計

區域行政協議應具備哪些條款，現行法律對此未作出明確規定。理論界的普遍觀點認為，協議中應當包括標題性條款、介紹性條款、權利義務條款、履行方式條款、成本與收益條款、違約責任條款、糾紛解決條款等。但現有區域行政協議文本大多由涉及合作目的、合作原則、合作領域、合作機制等方面的宣示性條款構成，在權利義務分配、責任承擔、糾紛解決等重要環節往往缺少可操作性的條款，難以對逃避履行協議的行為起到制約作用。至于如何規范協議條款設計，可先由國務院制訂相關指導性范本，再將各類區域行政協議中的統一條款予以法律化。具體而言，需要重視以下幾個方面的協議條款設計：一是應保證各方權利義務的明晰化，這要求在協議中加入涉及利益分配、表達、協調和補償的條款；二是要強化協議的拘束力，這需要在協議中增加履行方式條款、違約責任條款、糾紛解決機制條款。此外，考慮到區域合作是一個動態過程，合作的相關領域和重點事項都會隨著區域社會經濟發展而發生變化，如要在實際履行的過程中對協議進行修改或補充，就應借鑒合同法的方式，通過各方協商訂立有關修改或補充條款來實現協議內容的更新。

(四)明晰區域行政協議糾紛解決方式

在現有文本中，很難找到糾紛解決的內容，加之相關法律規定的缺失，難以有效保障區域合作取得預期成果。為此，明晰區域行政協議糾紛的解決方式勢在必行。

鑒于區域行政協議是締約各方在平等協商基礎上簽訂的，各方通過自主協商的方式解決糾紛符合協議之本義，也有利于維護各方關系的和諧，一般可將其作為糾紛解決的首選方案。若當事方間無法自行達成解決糾紛的方案，則可以引入各締約方都認可、與該糾紛無利益沖突的主體作為第三方進行調解，更加公正、中立地協調和處理糾紛。考慮到協商與調解均有強制力不足的缺陷，還需以較為剛性且具有權威性的方式，即行政解決方式作為補充。在我國行政管理體制下，上下級機關之間是一種領導與被領導的關系，其主導理念就是命令與服從，因此上級機關對區域行政協議糾紛作出的處理方案比較容易得到作為締約方的下級機關的尊重和切實履行(19)葉必豐，何淵，李煜興，等.行政協議：區域政府間合作機制研究[M].北京：法律出版社，2010：241.。在具體處理機關的選擇上，宜采取逐級處理的方式，即由各當事方請求其共同的上一級行政機關作出處理決定，若對這一處理決定不服，則可以向該處理機關的上級機關提出申訴，但若是國務院作出的處理決定則為終局決定。

至于是否可以通過仲裁、司法途徑解決區域行政協議糾紛，目前在國內學界尚存在一定的爭議。本文認為，無論是采用仲裁還是司法途徑來解決區域行政協議締約主體間的糾紛，均面臨短期內難以克服的體制機制障礙。就仲裁而言，由現有的仲裁機構來審理涉及不同地區公益協調和地方政府間關系的區域行政協議糾紛并不適宜。而將區域行政協議締約主體間的糾紛交由法院來審理，不僅與司法權不宜過多干涉行政主體內部事務的行政法基本原理不相符，還會破壞我國現有司法權、行政權的配置框架，并帶來跨區法院設置的難題。但當區域行政協議損害到行政相對人的權益時，仍有適用司法救濟的空間。在實踐中，區域行政協議的內容通常涉及行政許可、行政確認、征收征用等多種行政行為類型，協議的締結與履行往往可以與其他行政活動形式結合起來、連續作出，成為外部行政行為的重要一環，從而對相對人權益產生實際影響，所以有必要建立區域行政協議的司法審查機制，允許相對人對能夠納入行政訴訟受案范圍的行政行為提起行政訴訟(20)劉云甫.區域行政行為的內涵及其法律規制初探[J].南京社會科學，2019(4)：87-93.。

綜上，區域行政協議糾紛解決方式的采用宜遵循如下次序：先由當事雙方就爭議事項進行協商，如無法達成一致，再引入其他區域的同一級別行政機關或專業機構和組織來居間調解。若當事雙方能達成解決糾紛方案，就應訂立書面調解協議，作為對原行政協議的修改和補充。若經過調解雙方未能達成協調方案，或因一方違反調解協議而引發新的糾紛，則應上報共同的上一級行政機關加以處理。