相對(duì)貧困治理下我國(guó)社會(huì)救助的制度困境和發(fā)展路徑*

胡秀麗，杜瑩瑩

(銅陵學(xué)院 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽 銅陵 244000)

社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)為保障貧困群體基本生活而建立的一系列制度，是歷史最為悠久的社會(huì)政策，在現(xiàn)代社會(huì)保障制度出現(xiàn)以前，我國(guó)就為社會(huì)當(dāng)中出現(xiàn)的貧困問題開展過開倉放糧等現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎＿M(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，社會(huì)救助成為穩(wěn)定的制度安排，來應(yīng)對(duì)社會(huì)成員中遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入的貧困群體，主要給予物質(zhì)幫助，保障其過上最低限度的生活。社會(huì)救助在各個(gè)時(shí)期對(duì)于調(diào)整資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的底線公正，解決困難群體生存危機(jī)以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用。

社會(huì)救助在新時(shí)代為黨和國(guó)家打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)全面小康和提升民生福祉中，發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)性、兜底性制度保障作用，并與我國(guó)反貧困戰(zhàn)略一起不斷改革和完善。在實(shí)施大規(guī)模的扶貧開發(fā)計(jì)劃中，以低保制度為主的社會(huì)救助制度是反貧困的重要舉措。21世紀(jì)以來，形成了開發(fā)式扶貧和最低生活保障兩大制度的農(nóng)村扶貧新局面，2015年11月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧。如今我國(guó)反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換為相對(duì)貧困問題的治理，更強(qiáng)化了社會(huì)救助的作為，為社會(huì)救助的綜合改革和轉(zhuǎn)型指明了方向、提出了新的要求。

很多學(xué)者都對(duì)后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的社會(huì)救助進(jìn)行了研究，一些研究側(cè)重于相對(duì)貧困問題的治理，將社會(huì)救助作為其中一個(gè)子方面進(jìn)行研究，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的反貧困功能，還有一些研究注重社會(huì)救助的制度性缺陷，力圖修正這些局限，實(shí)現(xiàn)制度的完善化，但是缺乏相對(duì)貧困治理的視角，忽視對(duì)相對(duì)貧困下的新形勢(shì)和新要求進(jìn)行分析。目前的研究很少將相對(duì)貧困的治理以及社會(huì)救助改革完善結(jié)合起來。本文在相對(duì)貧困治理視角下，分析相對(duì)貧困問題的涵義、新形勢(shì)和新要求，以及社會(huì)救助存在的缺陷，再進(jìn)一步提出對(duì)策建議，力圖促進(jìn)社會(huì)救助兜底保障和托底支持功能的發(fā)揮。

一、相對(duì)貧困治理的提出

我國(guó)社會(huì)救助在一定時(shí)間內(nèi)都一直堅(jiān)持著解決絕對(duì)貧困的目標(biāo)和理念，致力于解決生物學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的絕對(duì)貧困問題，對(duì)貧困線以下的困難群體救助主要目的就是為了解決生存性危機(jī)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局制定貧困線，主要根據(jù)居民維持基本生存所必需的最低費(fèi)用，食品支出比重，最低熱量攝入量，基本食品消費(fèi)價(jià)格，最低食品支出額的計(jì)算問題研究確定，并在此基礎(chǔ)上考慮市場(chǎng)物價(jià)上漲因素。[1]事實(shí)上，絕對(duì)貧困的視角，沒有考慮到低收入人群中個(gè)體收入的差別性，以及對(duì)窮人之間的收入分配不敏感，并且在物質(zhì)方面解決當(dāng)前生活問題只是權(quán)宜之計(jì)，很難從根本上解決發(fā)展問題，最終可能導(dǎo)致福利依賴[2]。

2020年，隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)，絕對(duì)貧困問題走進(jìn)歷史，消除收入貧困是重要的，但不是終極目標(biāo)，人們開始關(guān)注貧困的相對(duì)性。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，近三年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差距比例(以農(nóng)村為1)，2017年為2.71:1，2018年為2.69:1，2019年為2.64:1，差距比例逐漸縮小。值得關(guān)注的是，按人均收入水平從高到低順序排列，將全國(guó)居民收入均等分為五等份，處于最高20%的收入群體為高收入組，依次類推為中間偏上收入組、中間收入組、中間偏下收入組、低收入組，全國(guó)農(nóng)民工近三年來都屬于中間偏上收入組。在農(nóng)民工收入增加、勞動(dòng)價(jià)值得到認(rèn)可，以及城鄉(xiāng)收入差距縮小的同時(shí)，農(nóng)村內(nèi)部的收入差距逐漸擴(kuò)大。2013年我國(guó)農(nóng)村居民的最高收入組與最低收入組人均可支配收入比是7.41倍，2016—2018年這一差距都穩(wěn)定在9倍以上[3]。農(nóng)村貧富差距不斷加大，基尼系數(shù)超過0.4的國(guó)際警戒線[4]。究其原因，主要在于務(wù)工與務(wù)農(nóng)的收入差距，在農(nóng)村，工資性收入成為農(nóng)民收入差距擴(kuò)大的主要因素，而家庭經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入及轉(zhuǎn)移性收入對(duì)人均收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較低。[5]可以說，城鄉(xiāng)居民收入差距相對(duì)合理化的背后，是農(nóng)民工工資性收入的增長(zhǎng)，遮蓋了農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入的低下，城鄉(xiāng)收入差距、工農(nóng)差距在當(dāng)下的反映便是農(nóng)村的收入差距增大。

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)自十八大以來首次在中央全會(huì)公報(bào)中提及“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。相對(duì)貧困問題的治理，以社會(huì)的收入不平等作為著眼點(diǎn)，是解決社會(huì)主義主要矛盾，滿足人民群眾對(duì)美好生活期待的要求，也是緩解收入分配差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正的重要舉措。相對(duì)貧困治理目標(biāo)的提出，為我國(guó)的反貧困工作和社會(huì)救助的轉(zhuǎn)型升級(jí)指明了方向，社會(huì)救助面臨的任務(wù)也會(huì)更艱巨更復(fù)雜。

二、相對(duì)貧困治理視角下社會(huì)救助面臨的新形勢(shì)

相對(duì)貧困是動(dòng)態(tài)概念，其治理具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、艱巨性，無法在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到確定的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展逐步深化，我國(guó)目前相對(duì)貧困的目標(biāo)人群主要是在快速城市化、人口老齡化以及非常態(tài)形勢(shì)下風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大的群體。

(一)快速城市化下城鄉(xiāng)的相對(duì)貧困問題

我國(guó)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元化結(jié)構(gòu)，雖然從20世紀(jì)90年代農(nóng)民已經(jīng)逐漸向城市轉(zhuǎn)移，到目前有2.9億農(nóng)民工，其中有約1.7億外出務(wù)工的農(nóng)民工，他們可以自由流動(dòng)在城鄉(xiāng)之間，但戶籍制度仍阻礙他們改善生活環(huán)境和質(zhì)量的步伐，他們中部分成為流動(dòng)性相對(duì)貧困人口。我國(guó)的農(nóng)民工是一個(gè)十分龐大的群體，他們的就業(yè)與其他群體的邊界日益模糊，但農(nóng)民工內(nèi)部的分化逐漸明顯，目前沒有相關(guān)的社會(huì)政策關(guān)注到這種分化。我國(guó)的社會(huì)救助制度以戶籍作為審核要件，農(nóng)民工無法被納入城市低保，他們的戶籍所在地——農(nóng)村也因?yàn)闊o法完全掌握他們的實(shí)際情況，自然也沒有被納入農(nóng)村低保，廣大農(nóng)民工群體成了被城市和農(nóng)村“懸掛”的人。

在快速城市化下，農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工步伐加快，原來城鄉(xiāng)之間的收入差距，逐漸從數(shù)字到了實(shí)際的生活中，而且廣大農(nóng)民工逐漸養(yǎng)成了城市的生活方式和消費(fèi)習(xí)慣，但受他們的收入和生活環(huán)境所限無法實(shí)現(xiàn)，從而產(chǎn)生新的矛盾。并且，隨著網(wǎng)絡(luò)和新媒體的發(fā)展，城鄉(xiāng)貧富差距的生活方式很快暴露在公眾之下，人們對(duì)社會(huì)公正的需求增強(qiáng)。

(二)人口老齡化下老年群體的相對(duì)貧困問題

21世紀(jì)的中國(guó)將是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)，預(yù)計(jì)未來20年將進(jìn)入老齡化高峰，2050年社會(huì)將進(jìn)入深度老齡化階段，60歲以上人口占比超30%[6]。在老年階段，可能會(huì)面臨各種威脅其生存、生活和發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，如身體機(jī)能下降風(fēng)險(xiǎn)、收入減少風(fēng)險(xiǎn)、精神空虛與孤獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)、被騙風(fēng)險(xiǎn)等。越來越多的老年人不僅需要養(yǎng)老金、生活補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)保障，還需要必要的生活照料、護(hù)理服務(wù)、精神寬慰等服務(wù)保障。

這些老人大部分在農(nóng)村，目前農(nóng)村主要依靠家庭養(yǎng)老，但隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施、生活觀念的變化以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，家庭結(jié)構(gòu)小型化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的保障功能顯著弱化。并且城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老待遇差別較大，根據(jù)《2017年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)測(cè)算，2017年全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均養(yǎng)老金約為3002元，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均養(yǎng)老金約為128元，前者是后者的23.5倍[7]。老年人貧困發(fā)生率較高，很多都處于相對(duì)貧困狀態(tài)，未富先老跡象顯現(xiàn)，成為我國(guó)越來越突出的問題。如果養(yǎng)老機(jī)制不完善，這將成為貧困的又一根源。

(三)非常態(tài)形勢(shì)下突顯的相對(duì)貧困問題

貧困不僅表現(xiàn)為未達(dá)到最低生活水準(zhǔn)，還包括面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性。每個(gè)社會(huì)人在生活中，可能面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、自然災(zāi)害以及公共衛(wèi)生事件等不可抗力因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，這些不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，極有可能將人們置于危險(xiǎn)境地，生活難以維持，生命受到威脅。比如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，也必然承擔(dān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)有失敗者，投資失敗，創(chuàng)業(yè)失敗等，農(nóng)戶的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，也會(huì)直接影響其收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的顯著特點(diǎn)是對(duì)自然的超強(qiáng)依賴性，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害，一些家庭便會(huì)深受其害。

2020年出現(xiàn)的新型冠狀病毒肺炎疫情的公共衛(wèi)生事件，更是可以看出家庭的脆弱性，處在貧困邊緣的弱勢(shì)群體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。因病致貧、喪失主要?jiǎng)趧?dòng)力、單親、隔代撫養(yǎng)……疫情正在壓彎這些最脆弱的家庭[8]。在常態(tài)情況下，這些脆弱的人群和家庭的風(fēng)險(xiǎn)還沒有完全顯露出來，但當(dāng)出現(xiàn)非常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，他們馬上陷入生活的絕境，就像“最后一根稻草”。如果只是滿足于提供基本的生活條件，低收入群體和弱勢(shì)群體的脆弱性并不能得到較大改觀，一旦面臨風(fēng)險(xiǎn)仍然不堪一擊。

三、我國(guó)社會(huì)救助的制度性缺陷

我國(guó)城鄉(xiāng)已經(jīng)建立了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助等基本生活救助和醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助制度為支撐的社會(huì)救助體系，但在新形勢(shì)下，其存在的覆蓋對(duì)象局限、救助項(xiàng)目疊加、制度面向不統(tǒng)一以及救助項(xiàng)目單一等制度性缺陷問題逐漸凸顯。

(一)保障線調(diào)整滯后，社會(huì)救助覆蓋面較窄

我國(guó)城鄉(xiāng)低保保障人數(shù)逐漸下降，通過對(duì)比從2008年到2018年我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)，城市低保人數(shù)逐年遞減(2009年略有增長(zhǎng))，2018年相對(duì)2008年下降了56.9%。農(nóng)村低保人數(shù)2008年到2013年持續(xù)上升，2013年以后開始呈下降趨勢(shì)，2018年相比2013年下降了34.7%。2019年末全國(guó)共有861萬人享受城市最低生活保障，3456萬人享受農(nóng)村最低生活保障[9]，城鄉(xiāng)低保覆蓋率約為3%左右。城鄉(xiāng)低保人數(shù)下降過快，也可能會(huì)導(dǎo)致部分邊緣人口的保障效能降低。陳宗勝等通過繪制農(nóng)村最低收入戶的絕對(duì)和相對(duì)收入分布圖，發(fā)現(xiàn)貧困人口持續(xù)減少的原因在于我國(guó)貧困線長(zhǎng)期保持不變，已經(jīng)難以匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，最貧困人口數(shù)量其實(shí)有上升的趨勢(shì)[10]。所以最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的步伐相對(duì)滯后，導(dǎo)致社會(huì)救助的覆蓋面較窄，一些弱勢(shì)群體沒有被納入制度救助范圍。

(二)救助項(xiàng)目疊加，低保身份異化

在現(xiàn)行的實(shí)施情況之下，低保制度被視為一項(xiàng)綜合性的社會(huì)救助方式，在按標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取低保金之外，還享有教育補(bǔ)助、醫(yī)療報(bào)銷、危房改造、殘疾人生活補(bǔ)助、災(zāi)害補(bǔ)助、從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、房租等一系列附加保障。基層為了實(shí)施方便，且不容易出錯(cuò)，簡(jiǎn)單地將低保作為準(zhǔn)入的條件，掛鉤各類保障，這就導(dǎo)致低保身份出現(xiàn)異化，出現(xiàn)“一保俱保，一退盡退”的連帶關(guān)系。只要申請(qǐng)到了低保，其他的保障就會(huì)隨之而來，這時(shí)候的低保就已經(jīng)不屬于救助，而是較高的福利，而其他專項(xiàng)救助的作用沒有發(fā)揮，已經(jīng)偏離制度初衷，會(huì)直接導(dǎo)致低保戶產(chǎn)生依賴心理，爭(zhēng)相進(jìn)入低保且抗拒退出。在救助資源有限的情況下，導(dǎo)致救助資源向低保戶過多聚集，產(chǎn)生“斷崖效應(yīng)”，擠壓其他貧困家庭的資源，產(chǎn)生“懸崖效應(yīng)”，部分生活水平處于低保線臨界狀態(tài)的低收入戶，按政策不能納入低保范圍，但家庭往往會(huì)因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)等情況而陷入深度貧困。

(三)制度面向不統(tǒng)一，難以有效銜接

我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)救助制度體系中，有面向家庭的按戶施保，也有面向個(gè)人的單人入保，兩者同時(shí)存在。最低生活保障制度就是家庭面向的按戶施保，以家庭為單位來進(jìn)行申請(qǐng)、審查和領(lǐng)取，采取的是家計(jì)調(diào)查的方式。在實(shí)際操作中，農(nóng)村并不具備實(shí)施家計(jì)調(diào)查的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，導(dǎo)致一些地方轉(zhuǎn)而采取看家庭有沒有小汽車等外顯指標(biāo)作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，主觀因素較多，一些農(nóng)戶故意拆分戶口來享受低保，導(dǎo)致救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)率不高，每年還要定期進(jìn)行核查，管理成本較高。并且，“按戶施保”政策的隱含前提是，當(dāng)家庭無法實(shí)現(xiàn)自我保障功能，才能享受低保待遇，救助理念相對(duì)滯后。特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、困難居民醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等制度都是個(gè)體面向的單人入保，操作簡(jiǎn)單快捷，可以實(shí)際解決問題，還可以將視角關(guān)注到貧困者個(gè)體，關(guān)注個(gè)體的性別、年齡、職業(yè)、角色、地位等不同所導(dǎo)致的貧困狀態(tài)以及貧困要求狀況的差異，不會(huì)因?yàn)榧彝ズ图w角度下而忽視個(gè)人。社會(huì)救助制度面向的不統(tǒng)一會(huì)導(dǎo)致制度運(yùn)行的邏輯混亂，不利于制度之間的有效銜接[11]，不利于相對(duì)貧困視野中的貧困治理。

(四)救助項(xiàng)目單一，綜合救助效果有限

我國(guó)社會(huì)救助的主要目標(biāo)是面向低收入和弱勢(shì)群體，給予生活保障，主要流程包括一系列申請(qǐng)、審核、審批、公示、發(fā)放救助金，發(fā)放救助金就是最后一個(gè)流程，意味著社會(huì)救助的完成。至于救助對(duì)象如何利用救助金生活、是否解決了困難、生活質(zhì)量是否得到提高，已然不是社會(huì)救助關(guān)注的范圍。可見，現(xiàn)行社會(huì)救助沒有后續(xù)救助效果方面的跟蹤，甚至在物質(zhì)待遇方面出現(xiàn)簡(jiǎn)單粗暴的做法，比如有老人因存款超過6個(gè)月的低保標(biāo)準(zhǔn)直接取消救助資格。受救助對(duì)象困難的原因不盡相同，有的因慢性病，有的是大病，有的是暫時(shí)失去勞動(dòng)能力，有的是殘疾永久失去勞動(dòng)能力，并不是單一地給予物質(zhì)救助就能解決。物質(zhì)救助制造了一個(gè)制度維持性的低收入階層的問題，存在“救助缺陷”與“救助失靈”的情況，比如對(duì)于受助對(duì)象的社會(huì)資源鏈接、可行能力建設(shè)、心理支持等方面的作用幾乎沒有涉獵，對(duì)于他們面臨的各種困境以及脆弱性上的改善作用有限，難以滿足多樣化的需求。

四、相對(duì)貧困治理下我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展路徑

隨著相對(duì)貧困治理認(rèn)識(shí)的不斷增強(qiáng)，按照多維度貧困治理的目標(biāo)，相對(duì)貧困治理工作將走到常規(guī)性和制度性的治理軌道上來，面對(duì)新形勢(shì)、新變化、新問題，提供完善及時(shí)的社會(huì)救助是國(guó)家和全社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，要破解制約社會(huì)救助發(fā)展的瓶頸難題，促進(jìn)社會(huì)救助這一民生保障制度的發(fā)展完善，保障受助對(duì)象的安全性和確定性，形成解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)樹立積極取向的救助理念，拓展制度內(nèi)涵

面對(duì)時(shí)代發(fā)展變化的挑戰(zhàn)，以及順應(yīng)人們美好生活向往的持續(xù)升級(jí)，社會(huì)救助對(duì)象應(yīng)從絕對(duì)貧困群體擴(kuò)大到相對(duì)貧困群體，樹立積極取向的救助理念，提供更充分更積極的社會(huì)救助，以承擔(dān)新時(shí)代貧困治理重任。從制度定位來看，應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)救助在整個(gè)社會(huì)保障制度體系和整個(gè)民生保障制度體系中的基礎(chǔ)性作用，承擔(dān)起免除所有人生存危機(jī)的重任[12]，從選擇主義的兜底保障轉(zhuǎn)向適度普惠型的制度安排，從“窮有所救”到“弱有所扶”，建立保障和發(fā)展相結(jié)合的制度體系。從責(zé)任定位來看，將貧困歸因?yàn)樯鐣?huì)，受社會(huì)各方面的風(fēng)險(xiǎn)因素而陷入貧困狀態(tài)，從政府處獲得救助是公民普遍的社會(huì)權(quán)利。社會(huì)救助是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石，政府必須要保障公民的社會(huì)救助權(quán)。從功能定位來看，應(yīng)從消除生存型貧困到緩解生活型貧困和發(fā)展型貧困，在幫助貧困者保持基本生活水準(zhǔn)的同時(shí)，采取有效措施促使其擺脫貧困，既要關(guān)注貧困的結(jié)果，也要關(guān)注貧困的原因，注重個(gè)體的差異性以及保護(hù)個(gè)人的尊嚴(yán)。

(二)提升統(tǒng)籌層次，推進(jìn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化

在社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，很多省市都探索實(shí)踐著一體化，已經(jīng)有很多地方實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保待遇標(biāo)準(zhǔn)的一致，但社會(huì)救助的城鄉(xiāng)一體化遠(yuǎn)不止救助標(biāo)準(zhǔn)這一層含義。首先，要考慮農(nóng)村社會(huì)救助的特殊性，因地制宜，采取針對(duì)性措施。在準(zhǔn)入機(jī)制上，不能簡(jiǎn)單地以居民收入指標(biāo)低于社會(huì)最低生活保障劃分貧困者，除了以收入和財(cái)產(chǎn)作為主要指標(biāo)外，還要考慮農(nóng)村的實(shí)際情況，重視農(nóng)村貧困人口的類別定位和需求定位。其次，繼續(xù)擴(kuò)大戶籍開放程度并為外來人口提供同城待遇，將常住人口以及流動(dòng)人口納入居住所在地社會(huì)救助的覆蓋范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)同步申請(qǐng)，以居住所在地而非戶籍所在地作為審核要件，逐步打破戶籍的城鄉(xiāng)壁壘，結(jié)束城鄉(xiāng)分治。最后，構(gòu)建更為包容的社會(huì)救助制度，逐步提高農(nóng)村社會(huì)救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)可及性，縮小與城市救助保障和發(fā)展保障上的差距。

(三)采取個(gè)體取向，完善社會(huì)救助準(zhǔn)入機(jī)制

對(duì)于貧困的測(cè)量，一般是以家庭為單位和以個(gè)體為單位，也就是家庭面向和個(gè)體面向。在相對(duì)貧困治理的新形勢(shì)下，個(gè)體面向更貼合多維度貧困救助的目標(biāo)，我國(guó)社會(huì)救助制度可以統(tǒng)一采取個(gè)體面向的制度設(shè)計(jì)，也就是按照個(gè)人的情況進(jìn)行審查和認(rèn)定，主要根據(jù)申請(qǐng)人重病、殘疾和勞動(dòng)能力等身份狀況。個(gè)體面向可以更好地將視角放到貧困家庭中的個(gè)人，關(guān)注個(gè)體貧困的多維度性、復(fù)雜性以及差異性，從而提高社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)率以及救助資源的合理優(yōu)化配置。同時(shí)，統(tǒng)一面向的制度設(shè)計(jì)，有利于社會(huì)救助各制度之間的有效銜接與合作，發(fā)揮制度合力。就目前的實(shí)施情況來說，主要是修改城鄉(xiāng)最低生活保障制度的面向，由家庭改為個(gè)人，同時(shí)也要對(duì)單人入保方式進(jìn)行規(guī)范，還要多渠道強(qiáng)化家庭支持功能。

(四)按需施救，打造分層分類社會(huì)救助制度體系

現(xiàn)行的社會(huì)救助制度安排是相對(duì)比較完備的，但實(shí)施中以低保作為其他專項(xiàng)救助制度的準(zhǔn)入門檻，相互疊加的制度設(shè)定顯然違背了制度的初衷。要綜合發(fā)揮社會(huì)救助資源的作用，就要理順各救助項(xiàng)目之間的關(guān)系，從疊加型走向聯(lián)動(dòng)型社會(huì)救助制度體系，即以低保和特困供養(yǎng)為中心，低收入和支出型貧困救助為重點(diǎn)，突發(fā)性、臨時(shí)性困難救助為補(bǔ)充，促進(jìn)這三類項(xiàng)目之間的銜接與合作，合力為困難群體提供生活保障。每個(gè)制度都有其各自的功能和重點(diǎn)，新形勢(shì)下要擴(kuò)大低保內(nèi)涵，由滿足最低生活需要到滿足基本生活需要，以及逐漸縮小實(shí)際生活差距；加強(qiáng)專項(xiàng)救助與臨時(shí)救助力度，按照實(shí)際需要進(jìn)行救助，解決貧困群體的特定需要，提高可行能力。根據(jù)困難群眾的致貧原因和多層次多樣化需求，將他們區(qū)分開來，實(shí)施差異化針對(duì)性強(qiáng)的社會(huì)救助。

(五)擴(kuò)大服務(wù)救助，打造溫情社會(huì)救助

在社會(huì)救助物質(zhì)保障升級(jí)的同時(shí)，精神文化和服務(wù)方面的保障也要逐漸延伸。首先是基本生活方面的服務(wù)救助，主要是針對(duì)特定困難的群體，比如高齡獨(dú)居老人、重病老人的生活照料服務(wù)，殘疾人的康復(fù)護(hù)理服務(wù)，單親家庭兒童臨時(shí)照顧服務(wù)等。其次是專項(xiàng)服務(wù)救助，比如就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)以及健康服務(wù)等。給予可及性強(qiáng)的就業(yè)崗位信息、提高子女教育質(zhì)量以及綜合性強(qiáng)的衛(wèi)生健康服務(wù)，可以提高困難群體的內(nèi)生動(dòng)力，賦予他們具備發(fā)展能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。最后是心理關(guān)愛、社會(huì)調(diào)適等服務(wù)，幫助他們調(diào)整心理狀態(tài)，融入發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)參與。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量、專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)積極參與社會(huì)救助公共服務(wù)供給，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，打造溫情社會(huì)救助，溫暖人心，多主體共同做好服務(wù)型民生保障工作，提高相對(duì)貧困群體的幸福感、獲得感。