鄉村治理“三治融合”的路徑優化探析
——以 Y 鎮為例

董翠華

(福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350315)

一、 問題提出與文獻綜述

“三治融合”可以有效激活鄉村治理“神經末梢”，是鄉村與社會治理體系現代化建設的基礎。“三治融合”鄉村治理體系的內涵發軔于浙江省2013 年試行的“自治、德治、法治”基層社會治理模式，黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確要求“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”[1]。 因此，結合國家對鄉村治理與發展的新要求，從“三治融合”共治出發，研究Y 鎮治理實踐中“三治融合”的優化路徑，積極推進自治、法治、德治相結合的“三治”建設，深化“三治融合”以營造更具活力的鄉村治理環境，推動治理能力現代化，助力鄉村振興。

近幾年，學術界對鄉村“三治融合”治理給予高度的關注，產出了不少有影響力的學術成果。 總體來看，既有研究成果大致探討了“三治”要素間的邏輯關系，在鄉村治理體系中的問題解決與路徑構建。一是對“三治”關系梳理及其功能辨析。 侯宏偉和馬培衢用相互嵌入梳理自治、德治與法治三要素之間的關系[2]。 高青蓮和于書偉認為自治、德治與法治三者的關系就如同“一體兩翼”，共同推進鄉村治理現代化[3]。 二是“三治融合”鄉村治理體系問題研究。 王文彬指出，仍有鄉村在治理過程中存有村文化式微、自治主體缺位、協同治理乏力以及行動規則尚不健全等困境，這些問題將影響“三治融合”鄉村治理的體系建設[4]。 李小偉從公眾參與、制度建設、黨的領導等維度探討了“三治融合”的問題[5]。三是“三治融合”鄉村治理體系的路徑構建。 姜曉萍和阿海曲洛認為，“三治融合”的實現需要在治理實踐過程中，做到完善法治體系、堅持人民當家做主、引導社會行為規范[6]。 謝煒和郝宇青指出，目前“三治融合”的鄉村治理體系在村規民約、自治參與、德治基礎及法律保障等方面仍存有不足，需要從暢通村民自治途徑、引入新鄉賢、健全群眾共同價值準則等方面彌補不足[7]。

二、 Y 鎮“三治融合”鄉村治理的成效

Y 鎮隸屬于福建省，是省內小城鎮全面改革建設的試點鎮。 近年來，Y 鎮構建了“三治融合”的鄉村治理體系以推進治理能力現代化進程，逐步實現了“三治融合”的有效治理與鄉村迅速發展。

(一)自治意識迅速提升

Y 鎮采用干部定責與村民自治結合，喚醒群眾鄉村治理參與的內在活力。 一方面，以“一約四會”載體實現和諧自治。 推進“一約四會”治理載體的全覆蓋，發揮村規民約的引導與約束作用，通過微信群、宣傳欄的事項公示與村務信息公開，引導民主協商保障村民參與自治權利，促進村事民議、村事民辦、村事民管，在遏制婚喪嫁娶大肆操辦、摒棄封建迷信、破除陳規陋習等方面具有明顯成效。 另一方面，以“七員”定崗制度實現活力激發。 推行“一崗雙責、勞得對應、能上庸下”的工作制度，堅持在一線崗位上進行干部的鍛煉、發現、考核與提拔，同時培養村級的后備干部，每個村均配備一些后備干部，后備干部需提前了解村情村務，參與村居的日常事務管理，大力激發基層干部的工作熱情。

(二)法治建設穩步推進

Y 鎮以法治政府建設來保障法治作用的發揮，引導村民形成守法、懂法、用法的鄉村法治良序。 一方面，“一村一法律顧問”形成法律服務體系。 Y 鎮司法所通過與所在市律師事務所的通力協作，創新“線上+線下”“定時+預約”的相關服務工作，積極推進基本公共法律服務向鄉村延伸、扎根，鞏固深化法律顧問工作，努力增強村民的法律意識，取得了一定成效。 另一方面，開展“楓橋經驗”的本土化實踐。 充分發揮調解委員會的調解作用，努力達到大事不出鎮、小事不出村、矛盾即時解的鄉村治理局面。 Y 鎮現有14 個人民調解委員會，人民調解員共59 名，其中還聘有少量專職人民調解員。 2021 年，Y 鎮人民調解委員會共受理158 件各類矛盾糾紛，調處成功率達到100%，化解了多起民間矛盾糾紛案件，未有因糾紛調解不當或不及時而引起群體性事件的發生，促進了社會的和諧穩定[8]。

(三)德治引導有序展開

Y 鎮組織開展了文明家庭、文明村鎮、道德模范等多樣化活動，以道德評議與社會力量充分激發德治活力，改進民風。 一方面，挖掘并創新鄉村熟人社會所蘊含的道德規范。 通過鄉村的老人理事會成立道德評議會，定期評選“孝女賢婿”“孝子賢媳”、好人好事等，涌現了一批優秀的道德模范人物。 利用“我們的節日”等各類活動，經常性地組織開展道德講堂活動，有助于引導村民孝親敬老、勤儉持家、重義守信、守德向善，以積極的態度與善義之心宣傳中華傳統美德。 另一方面，挖掘并培養“新鄉賢”強化價值引領。 堅持社會主義核心價值觀的價值引領，緊扣文化建設與鄉風文明兩抓手，邀請退伍軍人、鄉土人才、學校教師、致富能手等進行道德宣講推進移風易俗。 采取各種形式豐富村民的文化生活，有效激發鄉村傳統道德文化活力，使社會主義核心價值觀在鄉村德治活動中落地生根，推動村民自我管理、自我監督、自我教化，形成較好的村風民俗。

三、 “三治融合”鄉村治理面臨的新挑戰

由于“三治融合”的探索時間不算長，加上當前廣大鄉村的社會結構與社會形態正發生急劇變化，我國鄉村治理在實踐過程中也還面臨一些新的挑戰。

(一)治理主體力量有待強化，自治質量亟待提高

目前，大多數高素質的鄉村人才或致富能手逐漸向城鎮轉移，各鄉鎮的老人與孩子占比相對較高。加之鄉村青壯年外出務工和經商的比例不斷加大，年輕主力軍的流失導致治理中堅力量的缺位，造成鄉村治理主體的力量不足，鄉村經濟的發展后續無力。 作為鄉村治理主體的村民，參與自治的意識不強，“政治冷漠”現象仍存在，這往往源于村民沒有充分將其切身利益與鄉村建設結合緊密，參與的程度與質量有待進一步提高。 此外，互聯網信息技術的迭代更新十分迅速，“新鄉賢”作為參與鄉村治理的主要力量，在利用信息化手段與互聯網技術發展治理工作方面仍有所欠缺，主要是網絡技術人才的匱乏，缺乏根據人員素質制定針對性較強的措施、培育現有人員運用數字信息技術的能力。 由于村民缺乏相應的專業知識與素質能力，在一定程度上影響了鄉村治理工作的深入開展。

(二)依法治村工作有待深入，法治環境尚未形成

各地鄉鎮村級的公共法律服務建設工作緩慢，依法治村工作的作用發揮不夠，難以適應村民對法律的多樣化需求。 各村法律服務人員有限，難以實現專人專職，而且從業人員的水平良莠不齊，律師入村的法律服務工作過程容易流于形式，只求完成基礎任務目標，部分非法律服務專業人員的能力不足，難以切實解決村民需求。 普法工作仍存在缺乏針對性、普法流于形式、實效性不夠強、宣傳教育工作缺少深度等問題，導致村民對普法活動的關注停留于表面，參與熱情不夠高。 少數普法工作僅滿足于完成上級規定動作，普法活動宣傳存在形式主義等問題，普法責任制有待進一步落實，普法宣傳活動尚未真正深入民心。 同時，由于普法宣傳部門間未及時聯系溝通，依法治村工作缺少資源共享與整合，也容易造成部分資源浪費。

(三)鄉賢作用發揮有待挖掘，德治水平仍需提升

近年來，隨著現代化社會的飛速發展，加之大城市具有的“虹吸效應”，村鎮的一些“能人”轉移到城市發展，鄉村精英的流失導致鄉村建設缺乏人才供給，也制約了當地鄉賢文化的發展。 “新鄉賢”是一種生于民間、傳于草根的鄉土文化，有些成功人士雖被稱為“鄉賢”，但也僅是“掛在墻上”，未在生活中踐行榜樣示范影響村民，充分發揮在德治方面的特殊作用，“新鄉賢”德治引領的基礎不夠牢固。 此外，村鎮“新鄉賢”年齡結構失衡現象較為普遍，年齡在45 歲以下的鄉賢雖占據一定比例，但大多數鄉賢的年齡在45 ～75 歲。 這些稍年長的鄉賢雖然德高望重，在村民中擁有一定口碑，但缺少年輕血液的注入，使得鄉村治理過程中的積極性與靈活性不足，也在一定程度上阻礙了各地鄉鎮道德建設的推進。

四、 Y 鎮“三治融合”經驗對我國鄉村治理的啟示

針對各地“三治融合”鄉村治理體系面臨的一系列挑戰，需要構建優化路徑健全“三治融合”的框架，發揮自治、法治與德治的整體效能，穩扎穩打貫徹鄉村善治之路。

(一)夯實自治基礎，保障鄉村治理有根

自治是鄉村治理的運行基礎，其核心在“人”。一是健全鄉村自治機制。 完善各鄉鎮事務的公開制度，除了工程建設、低保戶申報等重大事項的公開，還應包括鄉村具體事務的公開。 通過網絡平臺渠道，管理官方公眾號與微信群等方式，推進鎮村兩級事務得以及時、準確、有效地公開。 加大鄉村公共事務的監督力度，推進村民自治的規范化與科學化。二是尊重村民的民意表達。 注重汲取村民智慧，融入民眾內心認可的治理理念，積極開拓村民治理參與的多途徑，豐富參與鄉村治理的活動，加強鄉村教育，實現村民自治能力的提升，從而使村民有效發揮鄉村治理主體的作用。 三是注重治理的全民參與。鄉村治理現代化進程中，村民是至關重要的主體性因素，要充分調動村民鄉村治理的參與積極性。 暢通各村的村務決策參與、訴求反映的各類渠道，充分體現村民參與村務治理的“存在感”。 通過這種取民意、集民智的村務治理，可以強化村民的主人翁意識，更加積極主動地投身到村務決策，支持村域治理的公共建設。

(二)強化法治建設，推動鄉村治理有序

法治是推動鄉村治理進程法治化的根本保障。一是優化鄉村普法教育。 各鄉鎮需明確各村普法的宣講人、責任人，構建村民法治素養培育與鄉村普法的長效機制，通過法治宣講增強村民學法用法、遵法與守法護法意識，讓村民在生活中形成常態化的法治思維與方式。 要創新普法的工作方式，推廣“用法模范人”或“法治示范村”的評選，實現以評促建。通過結合各類平臺的法治宣傳，組織參加《中華人民共和國民法典》培訓，加大普法力度保障鄉村法治宣傳工作落地落實。 二是加強鄉村公共法律服務體系建設。 健全各鄉鎮的法律顧問制度，各村法律顧問需充分發揮其推動作用，為鄉村自治與治理提供法律支持。 應當為全鎮的留守老人等特殊群體設立專項法律服務與咨詢途徑，簡化各項服務流程，爭取特事專辦，切實維護廣大村民的權利。 通過豐富法治服務產品、搭建法治服務平臺、拓寬法治服務領域等措施推動鄉村法律服務體系建設。 三是培育鄉村法治人才，營造良好的法治環境。 各鄉鎮應著重培養鄉村法治建設專業人才，建設各村法律援助的志愿者團隊，深入推進鄉村治理的法律援助工作機制。 同時挖掘鄉村法治帶頭人，挑選具有法律專業知識背景的院校師生、專業律師等定期入村提供法律普及與咨詢服務，提高村民的法律素養。 多途徑組建一支“知法守法、懂法用法”的鄉村法治隊伍，營造良好的鄉村法治環境，確保各村事務得以在法治框架內運轉有序。

(三)深化德治支撐，確保鄉村治理有魂

將“崇尚德治”作為各鄉鎮的道德規范準則，深入開展德治優化村風。 一是鼓勵與加強對本土優秀鄉村文化的傳承。 在多樣化的文化思潮中，要尊重社會當下的正能量道德文化，也要充分汲取鄉鎮優秀文化蘊藏的內在治理活力，積極探索優秀的傳統文化，加強鄉村的德治建設。 在鄉村治理中，既要繼承與弘揚本土傳統優秀文化，也要注重挖掘其時代新解，將本土傳統文化優勢彰顯在當下的鄉村治理中，使人積極尋求內心的真善美。 二是結合時代與當地實際需求不斷完善村規民約。 鄉村治理過程中，除了利用各村公序良俗影響外，還需按照鄉村治理實際需求不斷完善鄉村治理的村規民約，尤其是將鄉村德治中獲取的成功經驗與可行做法于村規民約中進行固化，使鄉村德治得以達到善治效果。 根據鄉村德治與社會主義核心價值觀的客觀需求制定新的道德準則，在村規民約中加以融入新的德治元素，充分發揮村規民約引導、教育與滋潤人心的作用。 三是深入挖掘具有鮮明地域特點的鄉賢文化。新時代“新鄉賢”在鄉村治理、凝聚民心兩方面有著無可替代的作用。 各鄉鎮要鼓勵以鄉賢為榮，積極組織開展“新鄉賢”的評選活動。 聚焦鄉村的公益慈善人士、致富帶頭人、基層優秀黨員干部等對象，評選出先進典型的“新鄉賢”，引導其積極參與到鄉村建設工作中，發揮“新鄉賢”在鄉村建設行動中的參謀作用、帶頭作用、模范作用。