鄉(xiāng)村振興中政策跟蹤落實審計的優(yōu)化路徑

張宸杰，王擴建

(南京審計大學(xué)，江蘇 南京 211815)

一、 引言

黨的十九大正式提出了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展戰(zhàn)略，要求關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，建設(shè)綠色可持續(xù)經(jīng)濟，實現(xiàn)共同富裕。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化保護、生態(tài)建設(shè)、基層治理等多個方面提出了發(fā)展要求。 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進過程中，政策跟蹤審計保持了高效的推進作用，對政策的貫徹落實產(chǎn)生積極影響，在政策推行的過程中，在人居環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色經(jīng)濟發(fā)展、資金績效審計等多個方面進行跟蹤審計，通過資金抽查、走訪經(jīng)濟主體等方式，總體評價了地方各部門積極有效施行鄉(xiāng)村振興政策的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了諸如部分規(guī)劃滯后、部分指標(biāo)推進緩慢等政策施行中的問題[1]，為推進鄉(xiāng)村振興政策起到積極的作用。 同時，目前的政策跟蹤審計也存在一些弊端，受政策跟蹤審計內(nèi)容多、要求高等因素的影響，鄉(xiāng)村振興工作的跟蹤審計不能完全發(fā)揮其預(yù)防性、揭示性等功能，還存在事后問責(zé)難度大、審計風(fēng)險高等問題亟須解決。

目前，我國關(guān)于鄉(xiāng)村振興中政策跟蹤審計相關(guān)的研究以討論鄉(xiāng)村振興政策與政策跟蹤審計的雙方關(guān)系為主，例如南京審計大學(xué)課題組討論了審計工作對鄉(xiāng)村振興政策服務(wù)的理論依據(jù)、作用機制與實現(xiàn)的路徑[2]；黃越和李嬌討論了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村中審計模式、主體、客體、內(nèi)容、技術(shù)方法等方面的作用機理[3]。 相關(guān)文獻多談?wù)摿肃l(xiāng)村振興戰(zhàn)略下政府審計的定位，以及政策跟蹤審計的相應(yīng)作用與作用實現(xiàn)的路徑，指出了跟蹤審計在預(yù)防、監(jiān)督等方面的重要功能，進一步探討農(nóng)村審計在振興政策時期的應(yīng)有變化。 也有大量研究直接談?wù)撜吒檶徲嫷陌l(fā)展與優(yōu)化，王慧總結(jié)政策跟蹤落實審計的內(nèi)涵、作用現(xiàn)狀等，結(jié)合實踐經(jīng)驗，指出問題與發(fā)展建議[4]；黑龍江省審計學(xué)會課題組結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)討論政策跟蹤落實審計的主要問題并談?wù)撋顚釉騕5]。 相關(guān)文獻多從總體角度分析政策跟蹤審計的現(xiàn)狀，結(jié)合實踐經(jīng)驗分析政策跟蹤審計面臨的問題，從加強審計創(chuàng)新、加強政策理解、強化人才團隊等角度提出了部分對策建議。 也有一些學(xué)者對跟蹤落實審計的研究結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策，李曉東和馬元駒回顧了精準(zhǔn)扶貧審計相關(guān)研究，討論了精準(zhǔn)扶貧中跟蹤審計的研究缺陷與研究展望[6]；呂勁松和黃崑在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下討論了扶貧審計的目標(biāo)定位和創(chuàng)新發(fā)展[7]。 相關(guān)文獻多關(guān)注精準(zhǔn)扶貧政策時期的問題與結(jié)果分析，或討論扶貧政策跟蹤審計在鄉(xiāng)村振興時期的作用與建議，缺少反映鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對政策跟蹤審計整體在實踐中帶來的影響。 綜上所述，目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與政策跟蹤審計的相關(guān)研究多停留在審計總體與政策落實的互相關(guān)系層面，較少單獨討論政策跟蹤審計在戰(zhàn)略落實中的變化，且不少研究仍停留在對精準(zhǔn)扶貧的政策討論上，缺少進一步發(fā)展，研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的政策跟蹤審計優(yōu)化，有利于彌補審計發(fā)展的空缺，為政策跟蹤審計實踐提出部分參考。

二、 鄉(xiāng)村振興政策與政策跟蹤審計的內(nèi)在邏輯

(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對政策跟蹤審計的積極影響

1. 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動審計的全面覆蓋

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)業(yè)農(nóng)村從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、生態(tài)文明到人文發(fā)展、民生發(fā)展、基層黨政等全方位做了詳細規(guī)劃，跟蹤審計需要服務(wù)于戰(zhàn)略規(guī)劃，強化國家治理，就需要擴大審計內(nèi)容，深入審計實務(wù)，深入了解國家政策，豐富審計內(nèi)容。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、夯實基層政權(quán)的要求，如此，跟蹤審計也需要對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織履行職責(zé)、實施戰(zhàn)略的情況加強監(jiān)督，審計客體也應(yīng)當(dāng)從原先的村集體經(jīng)濟組織等向整個鄉(xiāng)村基層治理系統(tǒng)進行覆蓋[8]。

2. 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動審計效率的提升

鄉(xiāng)村振興跟蹤審計涵蓋內(nèi)容廣泛、任務(wù)復(fù)雜多樣，對復(fù)合型審計人才要求較高，跟蹤審計依賴于審計署業(yè)務(wù)司的牽頭與統(tǒng)一規(guī)劃[9]。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施推動審計資源的重新配置，促進審計效率的提升，進而使得審計的組織形式得到優(yōu)化。 振興戰(zhàn)略深入農(nóng)村，深入基層，而鄉(xiāng)村政府不能設(shè)置審計機構(gòu)，在自上而下的審計流程中增大了信息的誤差。

同時，復(fù)雜繁重的跟蹤審計任務(wù)對社會審計力量提出了需求，社會審計相對成熟，人才眾多，在跟蹤審計中能起到有效的輔助作用，增強審計的獨立性。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，使審計組織形式發(fā)生了變革，國家審計、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計以及社會審計的有效結(jié)合，提高了審計運行的效率。

振興戰(zhàn)略范圍廣，深入多，這就對審計力量提出了更高的要求，對信息化審計、大數(shù)據(jù)審計的發(fā)展也起到了助推的作用。 計算機審計具有高效率的特點，大數(shù)據(jù)審計為審計人員提供了更完整、更快捷的數(shù)據(jù)，更高效的審計手段，使審計數(shù)據(jù)互相關(guān)聯(lián)，更方便提供審計證據(jù)，同時，審計部門的信息化使審計部門與各個部門獲得聯(lián)通，使審計數(shù)據(jù)的來源更加廣泛，為審計工作提供了更好的平臺。

3. 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動審計結(jié)果的高效利用

政策跟蹤審計需要貫穿政策落實的全程，周期長，連續(xù)性強，政策的落實離不開對審計結(jié)果的執(zhí)行，在政策的跟蹤落實過程中，審計結(jié)果的運用得到重視，規(guī)范審計報告形式，明確追責(zé)問責(zé)機制，審計公開得到完善，保障審計的質(zhì)量。

(二)政策跟蹤審計對鄉(xiāng)村振興政策的推動作用

1. 政策跟蹤審計預(yù)防政策執(zhí)行中的問題

政策跟蹤審計具有預(yù)防性的功能，貫穿整個政策執(zhí)行的過程，從前期的政策制定階段，審計就需要及時關(guān)注，考察政策設(shè)計的可行性、合規(guī)性、合理性，加強地方政策規(guī)劃的科學(xué)性，確保地方的相關(guān)三農(nóng)政策符合鄉(xiāng)村振興的主旨，因地制宜，切實可行，避免因政策設(shè)計不當(dāng)導(dǎo)致資源浪費、效率低下等一系列可能的風(fēng)險。

同時，政策跟蹤審計體系構(gòu)建于整個政策推行之中，及時跟蹤監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)政策落實體系中可能存在的隱患，通過快速發(fā)現(xiàn)與反饋，提出長遠的見解，及時解決政策落實中的風(fēng)險。 政策跟蹤審計具有獨立性與權(quán)威性，在政策落實過程中加強監(jiān)督，能夠震懾投機分子的違規(guī)想法，改善基層行政的風(fēng)氣，預(yù)防不法現(xiàn)象的發(fā)生。 政策跟蹤審計通過對審計中發(fā)現(xiàn)的問題追根究底，溯源問題出現(xiàn)的原因，根據(jù)個別問題深入發(fā)現(xiàn)本質(zhì)[10]，思考問題運行的邏輯，提出深遠的見解，幫助從根源上解決問題，避免問題的再次發(fā)生。

2. 政策跟蹤審計推動鄉(xiāng)村振興政策全面落實

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村從經(jīng)濟建設(shè)、綠色發(fā)展、人才發(fā)展到農(nóng)村治理、文化治理等方方面面，涉及范圍廣，政策任務(wù)復(fù)雜，地方特色差異大，基層在政策的推進中難免有所疏漏或者困難，難以保證政策全方位得到執(zhí)行。 跟蹤審計從獨立的角度觀察政策的執(zhí)行，通過對政策執(zhí)行的監(jiān)督、評價與反饋流程，指出政策落實中的不足，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時問責(zé)懲治，彌補政策落實中的各項缺陷。

3. 政策跟蹤審計監(jiān)督振興政策高效執(zhí)行

跟蹤審計發(fā)揮監(jiān)督職能，監(jiān)督政策執(zhí)行過程中資金運營與分配的安全與合理，監(jiān)督基層權(quán)力運行中權(quán)力設(shè)置的合理性，通過績效評價監(jiān)督資源使用的效率性，避免對資源的揮霍與浪費以及違法使用，通過監(jiān)督政策規(guī)劃的合理性，減少政策推行的阻礙，敦促基層權(quán)力機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)，合理使用資源，保證政策落實執(zhí)行的效率。

4. 政策跟蹤審計對政策執(zhí)行提出反饋與糾正

政策跟蹤審計發(fā)現(xiàn)政策落實中的問題，提出反饋與修正意見，幫助政策的實施。 通過長期的跟蹤監(jiān)督，政策跟蹤審計能夠判斷與評價政策落實的情況，總結(jié)相關(guān)問題及其原因，提出解決政策執(zhí)行問題的參考意見，通過事后審計，核實之前審計問題的糾正情況，貫穿政策落實的全程。

5. 政策跟蹤審計推動改善基層財務(wù)環(huán)境

跟蹤審計功能具有獨立性，通過實施高效的監(jiān)督對政策執(zhí)行中基層治理機構(gòu)起到威懾作用，減少相關(guān)財務(wù)人員徇私舞弊的可能性，跟蹤審計跟隨鄉(xiāng)村振興政策深入基層，進入常規(guī)監(jiān)督的死角，督促落實國家資金與撥款的使用，促使財務(wù)的公正公開，改善基層財務(wù)系統(tǒng)的不當(dāng)之風(fēng)[11]。 同時，跟蹤審計將規(guī)范、高效的財務(wù)運行標(biāo)準(zhǔn)帶入基層，規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)執(zhí)行體系與鄉(xiāng)村財務(wù)人員工作標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)鄉(xiāng)村財務(wù)系統(tǒng)學(xué)習(xí)先進的財務(wù)知識與審計手段，使用更先進的信息技術(shù)與財務(wù)系統(tǒng)進行工作，提升鄉(xiāng)村財務(wù)工作的效率與準(zhǔn)確性。

三、 我國鄉(xiāng)村振興政策跟蹤落實審計存在的問題

(一)跟蹤審計的事前預(yù)防功能缺失

政策跟蹤審計是全程性的審計，需要貫徹于政策落實的整個過程，政策的制定、計劃的審計也應(yīng)當(dāng)是政策跟蹤審計的重要部分，地方政府有沒有根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施制定相關(guān)政策，以及相關(guān)政策是否具有一定的合理性應(yīng)當(dāng)是跟蹤審計關(guān)注的內(nèi)容。 從審計署發(fā)布的《2019 年第6 號公告:鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金審計結(jié)果》來看，跟蹤審計工作內(nèi)容的重點依然更著重于對項目推進效率的監(jiān)督，重點關(guān)注任務(wù)的建設(shè)進度、具體的落實情況，缺少對具體政策可行性、科學(xué)性的預(yù)估考察，缺少對相關(guān)項目設(shè)立的事前審核，審計工作難以緊跟項目的全部過程。 國內(nèi)國土面積廣闊，鄉(xiāng)村數(shù)量眾多，鄉(xiāng)村人口多達5.5 億人，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鋪開面積大，范圍廣，各地鄉(xiāng)村特色復(fù)雜，因地制宜設(shè)定相關(guān)政策任務(wù)困難繁重，地方上制定規(guī)劃時容易僵硬固化，脫離實際，導(dǎo)致效益的降低，資源的浪費。 跟蹤審計關(guān)注政策的制定，往往在相關(guān)計劃開始實施之后，具有一定的滯后性，僅起到督促整治、事后監(jiān)督的作用，難以避免部分資源的流失，不能緊隨政策流程在政策施行和項目立項的前期就做好對項目的可行性、效益性的審計工作，科學(xué)地預(yù)判地方政策的風(fēng)險，起到事前審計作用。

(二)跟蹤審計的事中揭示功能缺失

政策跟蹤審計需要及時將政策落實到工作之中，對政策執(zhí)行的效果進行評價，識別政策施行過程中的違規(guī)問題，敦促相關(guān)方面及時整治加以改正。現(xiàn)有的政策跟蹤審計更加注重相關(guān)項目是否完成，具體計劃落實是否開展到位，相關(guān)目標(biāo)是否達成，缺少對資源使用效率等方面的績效審計，以及對相關(guān)政策本身效益的深層次分析，缺少對審計過程中發(fā)現(xiàn)問題的剖析與揭示，難以從根本上指出政策執(zhí)行中的矛盾。 2019 年第6 號公告顯示，在人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合、涉農(nóng)資金管理等方面均存在問題，審計指出問題主要包括相關(guān)改造、整治與建設(shè)任務(wù)未完成，指標(biāo)未完成或推進緩慢，相關(guān)項目完成后效果不佳或存在負面效應(yīng)，相關(guān)設(shè)施或機構(gòu)建設(shè)效率低或完成后功能不全不發(fā)揮作用，項目運營不規(guī)范，相關(guān)部門片面追求數(shù)量指標(biāo)，存在資金派遣緩慢，缺少資金績效管理，存在騙取資金等問題。 審計發(fā)現(xiàn)問題往往在事件發(fā)生之后，難以對部分問題及時阻止，預(yù)防損失，同時，缺少對一些問題進行深入的分析，不能指明在政策執(zhí)行過程中部分問題發(fā)生的原因，不能從根本上糾正錯誤，進而不能提高政策落實的效率。

(三)跟蹤審計的事后問責(zé)功能缺失

事后審計的評價、反饋與問責(zé)階段是政策跟蹤審計不可缺失的重要部分，有效的問責(zé)機制和事后再跟蹤能有效地阻止屢審屢犯的現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)，幫助審計工作提出的相應(yīng)整改意見得到落實處理，能夠有效解決政策施行中遇到的阻力問題，實現(xiàn)跟蹤審計的價值，推動相應(yīng)政策落實。 跟蹤審計得出的評價與建議得到實現(xiàn)，依賴于對審計發(fā)現(xiàn)問題的嚴(yán)肅處理和規(guī)范指引，對審計工作得出的結(jié)論與意見，需要有明確的準(zhǔn)則指引其受到參考，發(fā)揮價值。 對跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題，挽回損失，及時改正，離不開事后審計工作。 目前，事后審計時間跨度大，內(nèi)容細致，落實困難，2019 年第6 號公告顯示，在此次審計抽查中，累計發(fā)現(xiàn)滯留閑置資金327343.74萬元，擠占問題資金 119089.83 萬元，騙取套取資金6566.78萬元，及時追回或盤活了4486.62萬元，加快撥付了4804.65萬元，仍然存在大量資金處于問題狀態(tài)，需要后續(xù)審計工作跟進追蹤，督促整改，事后審計內(nèi)容繁重，履行要求高，推進壓力大。

(四)多因素導(dǎo)致跟蹤審計風(fēng)險大

政策跟蹤審計覆蓋面廣，涉及時間長，項目多而復(fù)雜，參與部門眾多，加大了審計工作的壓力。 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的跟蹤審計過程中，審計工作需要深入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。 在基層審計資源有限的前提下，審計人員難以深入了解農(nóng)村問題的整體情況，詳細審查政策落實的方方面面，這加大了跟蹤審計的難度。 同時，政策跟蹤審計需要按季度公告審計結(jié)果，時間緊，任務(wù)重，而政策的實施過程涉及深度廣、時間長、部門多，對審計人員要求高，加大了跟蹤審計的壓力。 鄉(xiāng)村振興工作涉及方方面面，要求不再局限于傳統(tǒng)的資金審計，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、綠色經(jīng)濟發(fā)展、基層組織建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人文建設(shè)等多方面都提出了審計要求，內(nèi)容繁重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計建設(shè)設(shè)施欠缺，需要審計人員對鄉(xiāng)村振興政策有深入的了解，對審計工作創(chuàng)新要求高，對審計工作效率要求高，對審計人員素質(zhì)要求高，這些加大了跟蹤審計工作的難度，也增加了審計工作的風(fēng)險。

四、 我國鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計優(yōu)化建議

(一)加強審計資源全面統(tǒng)籌規(guī)劃

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對審計工作提出了更高的要求，使政策跟蹤審計的內(nèi)容和覆蓋面更加廣闊，這就要求跟蹤審計工作提高效率，首先要加強對審計資源的合理配置。 跟蹤審計涉及多部門多對象的聯(lián)動，審計工作人力與時間有限，合理配置審計資源，確保各部門各項目責(zé)任分工明晰，能夠有效提升審計效率。 可以通過構(gòu)建統(tǒng)一審計組織平臺、組建科學(xué)的跟蹤審計資源管理的方式，強化審計組織的統(tǒng)籌管理，利于根據(jù)實際情況，結(jié)合政策要求、項目計劃、人才優(yōu)勢等多方面的不同需求，合理安排和配置審計計劃和人員，保證審計人員與資源的流動靈活，有利于促進不同項目之間的前后銜接和不同部門之間的相互合作，降低審計風(fēng)險。 其次要加強審計資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，提高審計資源的利用效率，需要加強審計工作的責(zé)任分配，確認在審計工作中審計組織的各項審計責(zé)任，確保審計工作發(fā)表意見與事后監(jiān)督的權(quán)力，明確審計工作相關(guān)的各項法規(guī)與工作指引，避免權(quán)責(zé)混亂導(dǎo)致不同部門之間的互相傾軋，減少政策落實過程中的管理矛盾，促進各部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)加強審計工作者對政策的解讀和對地方的認識

跟蹤審計工作離不開對具體政策的理解，對相關(guān)政策有翔實了解才能保證在政策落實過程中對各項細節(jié)的全面覆蓋，特別是在鄉(xiāng)村振興過程中，戰(zhàn)略規(guī)劃涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的方方面面，對審計工作的全面性有極高的要求。 需要在開展具體審計工作前，開展對政策的梳理與指導(dǎo)工作，了解審計的重點，加強對審計對象的了解，對審計過程中可能的風(fēng)險和問題進行提前的梳理，提升審計人員的思考能力，強化審計人員的專業(yè)素質(zhì)，使審計人員更適應(yīng)政策需要，減少可能的審計風(fēng)險，提高審計效率。 同時，加強審計項目組對審計地方的了解，加強審計人員對政策需求的了解，使得審計人員因地制宜開展工作，關(guān)注社會熱點，也使審計工作更高效地切入政策施行過程中，利于審計人員開展事前和事中審計，發(fā)揮預(yù)防性的作用。

(三)發(fā)揚創(chuàng)新性精神，鼓勵審計形式與方法上的創(chuàng)新

審計的全面覆蓋和效率提升，離不開審計工作的創(chuàng)新，審計的創(chuàng)新包括審計工作在審計的組織形式與技術(shù)方法手段上的創(chuàng)新。 審計組織形式的創(chuàng)新，包括對社會審計資源的統(tǒng)籌管理，讓外部的審計力量參與到政策跟蹤審計中來，諸如事前審計中的政策評估、合規(guī)審查等方面，形成以政府審計為主導(dǎo)，社會審計、內(nèi)部審計參與輔助的“三位一體”的審計形式，加強審計部門的審計力量與效率；審計方法手段上的創(chuàng)新，包括對審計評價方式上的創(chuàng)新，加強定量評價的方式，與定性評價相結(jié)合，促進審計的公平公正，包括審計證據(jù)、審計資料獲取手段上的創(chuàng)新，加強對關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的篩查，強化信息調(diào)查、實際現(xiàn)場勘查等方式的靈活運用，多角度、多方面獲取審計信息，提高審計的全面性與及時性。 還包括對信息技術(shù)等高新技術(shù)手段的創(chuàng)新利用，計算機技術(shù)的科學(xué)使用和數(shù)字化的管理模式能夠有效地提高審計工作的效率，建設(shè)大數(shù)據(jù)的審計信息平臺，加強不同部門之間的信息數(shù)據(jù)互通，能夠破除各個不同部門之間的“信息孤島”，促使部門之間的協(xié)同合作，助力于及時發(fā)現(xiàn)政策跟蹤審計過程中存在的各種盲區(qū)，保證審計的全面性；加強計算機技術(shù)在審計管理中的應(yīng)用，建設(shè)審計統(tǒng)一管理平臺，強化對審計結(jié)果的事后反饋利用與監(jiān)督，同時拓寬審計反饋與意見的渠道，利用信息技術(shù)打通上下各部門之間的隔閡，將審計發(fā)現(xiàn)、審計反饋等向上匯報，使政策跟蹤審計能夠更加及時、高效。