行政檢察服務優化營商環境的路徑研究

張海生

河北經貿大學法學院，河北 石家莊 050000

“法治是最好的營商環境”——2019年2月25日，習近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議深刻闡述這一重要論斷。一個國家或地區的法治環境的好壞，直接影響著營商環境的優劣。為經濟社會健康有序發展提供優質法律產品，是檢察機關作為法律監督機關的職責和使命。

近年來，司法改革和檢察機關內設機關改革確立了行政檢察作為“四大檢察”之一的重要地位，行政檢察事業有了長遠的發展，但仍存在許多薄弱環節。尤其在服務優化營商環境方面，行政檢察職能還沒有得到充分發揮［1］。本文通過對行政檢察服務優化營商環境的現狀和難點進行分析，提出加強行政檢察法律監督，構建公平有序的法治環境，更好地服務于優化營商環境。

一、營商環境的概念、意義及其現狀

（一）營商環境的概念及意義

營商環境是一個國家或一個地區，在一定時期內，經濟活動順利開展的外部環境和各種條件的總和。換言之，影響作為市場主體的企業開展生產經營活動的一切政治、經濟、法律等因素所構成的社會環境，即營商環境。［2］

營商環境，是一個國家或一個地區招商引資的名片，對經濟社會發展產生著極為重要的影響。好的營商環境，能夠提升企業活力，進而促進市場發展，擴大對外開放，刺激經濟騰飛；反之，營商環境惡劣，則會提高企業成本，減低企業開展生產經營的動力，甚至導致企業倒閉，資金和人才外流，經濟社會發展遇到困境乃至衰退。尤其在當前全世界新冠肺炎疫情反復、經濟下行壓力較大的情況下，營造良好的營商環境，對我國保持經濟發展和社會穩定具有迫切的現實意義。

（二）營商環境的現狀

改革開放以來尤其是黨的十八大以來，隨著經濟社會改革的深入開展，市場區域從封閉走向開放，政府理念從管理轉為服務，我國的營商環境有了翻天覆地的變化。但與此同時，當前我國營商環境整體上仍不容樂觀，部分地區破壞營商環境的事件時有發生，直接影響了經濟增長的速度和創新能力的提升。

當前我國營商環境存在的主要問題包括：一是部分地區存在地方保護主義傾向，在市場準入方面設置或抬高門檻，影響了市場主體同臺競技和公平競爭；二是部分地區政府法治意識淡薄，依法行政能力欠缺，服務保障企業的水平不高，對企業隨意執法的現象依然存在；三是部分地區涉企案件訴訟周期長，執行難，牽扯了相關企業的大量精力和財力，甚至存在審判不公的現象，直接損害企業權益。

二、行政檢察在優化營商環境中的作用和存在的問題

（一）行政檢察對優化營商環境具有重大推動作用

行政檢察監督是指人民檢察院依照法律規定對行政訴訟活動所進行的監督，但行政檢察并非單純對司法機關是否公正司法進行監督，同時還肩負著通過行政訴訟監督促進行政機關依法行政的職能。行政權自身具有內生的擴張性，如果沒有外部的有效監督制約，行政機關極易濫用行政權，對企業經營者的人身、財產安全造成威脅，進而影響營商環境。

在黨和國家提出“加快建設法治政府”“強化對行政權力的制約和監督”的要求這一時代背景下，不斷完善和發展行政檢察工作，對于制約行政權力，維護企業合法權益具有不可替代的作用。具體體現在：一是能夠發揮行政訴訟監督職能。通過抗訴、再審檢察建議等方式監督糾正法院在行政裁判結果或行政執行活動中存在的違法或不公現象，依法保護涉案企業合法權益；二是能夠發揮促進行政機關依法行政的職能，通過穿透式和能動性的法律監督，監督糾正行政機關“不作為、亂作為、慢作為”等問題，加強社會治理，為企業發展厚植法治土壤；三是提供優質法治產品。通過制作涉及企業合法經營的法治案例，有針對性地開展法治宣傳，為企業提供法律咨詢和法律服務，提高企業合法經營能力。

（二）行政檢察在優化營商環境方面存在的問題

長期以來，行政檢察都是檢察工作中的短板和弱項，尤其在優化營商環境方面，作用發揮還不夠充分。

1.對發揮行政檢察職能服務優化營商環境的必要性和主動性缺乏深刻理解。一是檢察監督理念更新不及時，對服務優化營商環境的重要意義認識不足，沒有站在服務經濟社會發展大局的角度去積極履職盡責，只滿足于被動式的行政訴訟事后監督，監督方式缺乏能動性；二是對服務優化營商環境工作的長期性還存在認識誤區，只把該項工作當成短期的專項活動，未制定詳細可行的實施方案，缺乏持久作戰準備，存在運動式開展工作的傾向；三是服務優化營商環境的主動性和積極性不高，認為該項工作不是行政檢察的主責主業，并非考核的重點，因此不愿投入過多的時間和精力，采取消極應付的方式開展相關工作，導致監督質效不實，服務優化營商環境的質量離廣大企業的期盼還有較大差距。

2.服務優化營商環境的行政檢察效能有待進一步提升。一是行政檢察的監督方式單一，在服務營商環境建設工作中局限于個案辦案，缺乏類案監督，保護的對象和社會效果有限，監督質效欠佳；二是行政檢察監督措施有限，檢察監督方式主要通過檢察建議，而檢察建議的剛性不足，沒有后續監督手段保障落實，導致法院和相關政府機關整改不及時，實際監督效果不理想；三是行政檢察的人員素質有待進一步提升。因服務優化營商環境工作涉及刑事、民事、行政等諸多法律領域，并且在一件案件中往往多種法律問題交織，對檢察監督人員的法律能力水平提出了較高的要求，但由于檢察機關的辦案力量主要集中于刑事檢察部門，行政檢察人員的整體能力水平距離服務優化營商環境的要求還有一定差距。

3.行政檢察工作社會知曉度和影響力較低。行政檢察部門成立較晚，且存在宣傳不到位的問題，在社會中影響力較小，企業對于行政檢察工作職能了解程度低，對檢察機關職能的了解大多停留在刑事檢察職能層面。在一些地方，由于對檢察機關職能了解不全面，許多企業對于檢察工作存在一定抵觸心理，認為多一事不如少一事，不愿與檢察機關有過多接觸。由于一些地區法治進程發展較緩慢，在發生影響生產經營的問題時，企業一般會采用溝通方式解決，而非求助于行政檢察機關。

4.服務優化營商環境的機制建設較為滯后。從內部來看，行政檢察機關與刑事、民事、公益訴訟、控告申訴等部門之間在服務優化營商環境方面缺乏聯動，分割辦案，單打獨斗，一些案件線索移交不及時，影響了整體監督質效的發揮。就外部而言，行政檢察機關與法院及行政機關之間也缺乏溝通協商機制，在服務優化營商環境時不易達成一致意見，難以形成保護企業權益的合力。

三、行政檢察服務優化營商環境的路徑

針對行政檢察在服務優化營商環境方面的短板與不足，結合各地行政檢察機關在服務優化營商環境方面的有益探索，建議行政檢察監督工作從以下方面探索發展路徑，為優化營商環境提供良好司法保障：

（一）筑牢服務大局理念，不斷提升業務能力水平

要準確把握法律監督工作定位，自覺將行政檢察融入經濟社會發展的大局之中，聚焦保障民企發展、優化營商環境等重點工作，依法履行行政檢察監督職能，切實維護企業合法利益，促進依法行政和公正司法。要認真學習和深刻領會黨中央關于服務優化營商環境的各項文件精神，深入學習，深刻領會，入腦入心，做到人人都是服務營商環境的責任人，個個都是優化營商環境的排頭兵，真正提高服務營商環境相關工作積極性和主動性。有針對性地圍繞深化改革與優化營商環境建設開展專題培訓，通過建立學習園地、邀請專家輔導、心得體會交流等形式，努力提高辦案人員對服務優化營商環境和促進企業健康發展的認識，提升保障和促進企業發展的能力和水平，使全體行政檢察干警自覺用好相關執法司法標準，服務和保障企業健康發展，不斷為企業發展提供更加優質的檢察產品。要樹立能動監督理念，改變事后監督、坐堂辦案的傳統辦案方式，在不干預行政權和審判權的前提下，積極參與事前和事中階段的服務優化營商環境工作，從而減少當事人訴累，節約司法資源。

（二）聚焦行政檢察主責主業，能動履行服務保障職能

要將涉及企業的相關行政案件，作為行政檢察機關的重點案件進行辦理，在全面履行職能過程中，更好地依法維護企業合法權益。一是加強裁判結果監督，通過依申請和依職權開展監督兩種方式，受理審查相關行政訴訟案件。對確有錯誤的案件，通過抗訴或再審檢察建議的方式推動糾正，維護涉案企業的合法權益；二是加強審判監督，杜絕審判人員在審理涉企業案件過程中出現吃拿卡要、侵害企業合法權益、枉法裁判等行為，實現審判公平公正；三是加強行政執行和非訴執行監督，針對行政機關不履行法院生效裁判，企業申請法院執行期間出現的相關問題，以及行政機關向法院申請非訴執行期間的相關問題提出檢察監督意見，避免企業因行政執行和非訴執行案件導致生產經營困難、合法權益受到損害［3］；四是加強行政爭議實質性化解。在涉及企業訴訟的行政爭議案件中，通過公開聽證，促使雙方達成和解，為涉案企業減輕訴累，確保社會效果；五是加強行政機關違法行為監督。完善行政執法與行政檢察協作機制，深入探索行政執法、行政復議與行政檢察信息共享平臺等工作機制，支持、幫助政府監管部門堵漏建制，有效推動行政機關依法履職，維護企業正常的經營秩序和合法權益；六是加強類案監督。行政檢察機關應高度重視在履行法律監督職責過程中發現的普遍性問題，通過公正、精準、高效的辦案，以發送類案監督檢察建議的形式，及時監督有關部門進行系統整改，建立長效機制，有效維護相關企業合法權益。

（三）加大行政檢察宣傳力度，積極延伸法律服務觸角

要增強宣傳意識，加強宣傳報道，講好行政檢察故事，樹立良好形象，提升社會知曉度，促進工作創新發展，為服務優化營商環境打牢堅實基礎［4］。同時行政檢察機關應廣泛深入企業開展調研，及時了解企業的司法需求，進一步促進檢察機關與企業的深入交流，建立完善檢企聯絡制度和企業服務信息平臺，提供多元化法律服務。主動深入企業開展法治宣傳和法律咨詢，通過檢察機關“兩微一端”等窗口，定期發布涉及企業投資經營、知識產權等方面的信息和案例，不斷提升服務質效。［5］要加強警示教育，結合辦案開展涉企典型案例發布和剖析，通過開設專題講座、舉辦主題沙龍等形式，使企業獲取法律知識、尊重法律權威、嚴守法律底線，幫助企業提高風險防控能力和合法經營自覺。要積極參與企業合規改革工作，從行政檢察角度提出相應指導意見，引導涉案企業對暴露出的問題和隱患進行積極整改，促進企業健康有序成長。

（四）強化協作機制建設，不斷凝聚法治合力

服務優化營商環境，檢察院不能大包大攬，行政檢察機關也不能單打獨斗，應在打擊犯罪線索共享、信息互聯互通、司法執法行動統一步調、案件事前事后磋商等領域不斷加強與政府相關部門的聯動機制建設，真正形成部門合力，提高執法司法效率。要充分借鑒中央優化行政審批改革的有益經驗，精簡服務程序、消除部門壁壘，簡化內部審批手續，暢通多部門聯合服務渠道，探索便民利民司法與行政服務新模式。要加強行政爭議實質性化解機制建設。在各類市場主體遇到的矛盾糾紛和疑難法律問題上，進一步整合司法與行政以及社會矛盾調處機制，形成全社會共同參與、多方聯動的解紛大格局，提升糾紛化解的法律效果和社會效果。要探索搭建服務優化營商環境司法聯動信息化平臺。各級檢察機關應積極協調，爭取政府支持，搭建信息化溝通協調的統一平臺，形成數據共通、信息共享、機制共建、步調共商、措施共定的高效信息管理服務平臺。要積極邀請行政機關工作人員擔任特邀檢察官助理，在遇有涉及保護企業權益、優化營商環境的復雜疑難案件時，通過智慧外借，助推提升行政檢察監督能力。

四、結語

黨的十九大報告提出了“建設現代化經濟體系”的宏偉目標，勾畫了新經濟理念下的市場經濟發展藍圖。營商環境在現代化經濟體系中發揮著不可替代的作用。行政檢察機關要自覺、全面履行職能，以實際行動，為服務優化營商環境，維護市場主體平等競爭，以及促進新常態下的經濟社會高質量發展貢獻應有的力量。