公共服務(wù)的空間敘事：可及性、可及化與可及度*

蘇曦凌

一、問題提出

隨著人民群眾對美好生活的向往更加迫切，公共服務(wù)的可及問題日益凸顯。人們不僅希望獲得適宜的公共服務(wù)產(chǎn)品，而且希望獲得的過程能夠便利和經(jīng)濟(jì)。以人民為中心的國家治理，對人民這一迫切需求，給予了積極回應(yīng)。從“十三五”規(guī)劃提出要提供“公平可及的政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)”，黨的十九屆四中全會提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”，到《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》對“可及”的四處論述，可以看出解決公共服務(wù)可及與否和可及程度的問題構(gòu)成了國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

公共服務(wù)供給是“物理過程”與“社會過程”的統(tǒng)一。①多中心治理理論認(rèn)為，公共服務(wù)的供給可以劃分為“物理過程”的“生產(chǎn)”和“社會過程”的“供給”兩個相對獨立的維度，并由此確立了作為“供給者”的國家與作為“生產(chǎn)者”的社會之間形成去中心化網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的正當(dāng)性。參見邁克爾·麥金尼斯：《多中心治道與發(fā)展》，王文章、毛壽龍等譯，上海：上海三聯(lián)書店2000年，第4頁。所以，探索公共服務(wù)的可及規(guī)律，必須緊密結(jié)合公共服務(wù)場域中復(fù)雜的社會關(guān)系，如分配關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系、傳輸關(guān)系等等。從復(fù)雜社會關(guān)系出發(fā)，來認(rèn)識公共服務(wù)可及問題，就必須看到“社會關(guān)系與空間結(jié)構(gòu)的相互關(guān)聯(lián)”，②格里高利、厄里：《社會關(guān)系與空間結(jié)構(gòu)》，謝禮圣、呂增奎等譯，北京：北京師范大學(xué)出版社2011年，第2頁。立足于公共服務(wù)的空間存在方式、空間分布特征，來探索可及的質(zhì)性、機(jī)理和標(biāo)準(zhǔn)。

空間是公共服務(wù)的存在方式。一方面，公共服務(wù)屬于“空間中的生產(chǎn)”范疇。一切的公共服務(wù)項目，總是在一定的空間范圍內(nèi)展開。一切的物質(zhì)形態(tài)的公共服務(wù)設(shè)施，總是按照地理坐標(biāo)被設(shè)置于具體空間方位，并為空間所容納，從空間中汲取生存與發(fā)展的資源。另一方面，“空間的生產(chǎn)”構(gòu)成了公共服務(wù)產(chǎn)品的社會價值能否得以實現(xiàn)、實現(xiàn)程度如何的空間前提。

公共服務(wù)的空間分布具有非均衡性。公共服務(wù)“中心與邊緣”的空間分異，①愛德華·希爾斯：《中心與邊緣：宏觀社會學(xué)論集》，甘會斌、余昕譯，南京：譯林出版社2019年，第3頁。會使“邊緣”成為供給的短板，造成“邊緣”人群使用公共服務(wù)的現(xiàn)實困難，而且有可能使“中心”成為人們扎堆的“堵點”、進(jìn)入的“難點”、體驗的“痛點”。從打破山川隔阻的交通線，到惠及偏遠(yuǎn)地域的服務(wù)點；從“家門口”的工作站，到“手頭上”的App等等，這些看似不相關(guān)的公共服務(wù)現(xiàn)象背后，都有著共同的內(nèi)核：打破公共服務(wù)的空間阻隔，為人們能夠“接近”公共服務(wù)項目提供可能場景。②丁元竹：《理解均等化》，《讀書》2009年第11期。

理論上來講，公共服務(wù)可及問題的空間邏輯，可以解構(gòu)為可及性、可及化、可及度三個相互嵌套的層面：可及性是從空間角度詮釋公共服務(wù)供需匹配的質(zhì)性，指向的是什么樣的公共服務(wù)供給才能適應(yīng)社會需要；可及化是通過空間建設(shè)，使公共服務(wù)可及性得以生成和彰顯的行動過程；可及度就是對公共服務(wù)供給與需求匹配程度的空間度量。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對公共服務(wù)可及問題的探討，主要是從公共服務(wù)設(shè)施的“空間布局和區(qū)位設(shè)置角度”來展開的。③張賢明、田玉麒：《設(shè)施布局均等化：基本公共服務(wù)體系建設(shè)的空間路徑》，《行政論壇》2016年第6期。在中國政府的官方文件中，較早的關(guān)于“可及性”的表述，是將“可及性”界定為“服務(wù)半徑適宜，交通便利，布局合理”。④《關(guān)于下發(fā)〈醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃指導(dǎo)原則〉的通知》（衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔1994〕25號）。后來，這一思路在城鄉(xiāng)建設(shè)和公共服務(wù)規(guī)劃中獲得推廣。應(yīng)該說，這一認(rèn)知具有一定的合理性：就供給側(cè)而言，它具有技術(shù)理性特征，便于通過量化的數(shù)據(jù)和模型，來評價效果、建構(gòu)秩序。就需求側(cè)而言，它從交通地理維度體現(xiàn)了公共服務(wù)的空間形式，反映了地理可到達(dá)需求。然而，這一認(rèn)知方式仍具有明顯的局限性。

首先，從可及性的豐富內(nèi)涵來看，它僅僅留下地理交通上供需匹配關(guān)系，忽視了人們對制度門檻、經(jīng)濟(jì)成本等等方面的可及訴求，脫離了人們社會生活的多樣性、復(fù)雜性。其次，從可及化的行動路徑來看，它僅僅是從技術(shù)理性來關(guān)注公共服務(wù)設(shè)施的“設(shè)置”“布局”，忽視了公共服務(wù)空間中的微觀權(quán)力運作，難以解釋這些“設(shè)置”和“布局”的形成過程。最后，從可及度的衡量標(biāo)準(zhǔn)來看，它以設(shè)施服務(wù)半徑內(nèi)覆蓋人群的“數(shù)量”作為“幕布”，遮蔽了這一“數(shù)量”內(nèi)不同群體的可及度差別。

僅僅從服務(wù)設(shè)施的地理分布來認(rèn)知，更多地是將空間理解為可以完全依據(jù)技術(shù)理性法則予以規(guī)劃的“自然空間”，而不是包含著復(fù)雜交往互動關(guān)系的“社會空間”。“只有建構(gòu)于‘空間’這一‘奇點’基礎(chǔ)上，才能形成公共服務(wù)領(lǐng)域規(guī)范的空間理論體系”，⑤曹現(xiàn)強、顧偉先：《公共服務(wù)空間研究的維度審視：反思、框架及策略》，《理論探討》2017年第5期。才能形成對公共服務(wù)空間可及性、可及化、可及度的規(guī)范認(rèn)知。空間是物質(zhì)存在的客觀形式，物質(zhì)的廣延性是空間的基本屬性⑥從這個意義上來說，各種形形色色的“虛擬空間”，不過是人們運用物質(zhì)的工具建構(gòu)出來的空間表象。。同時，空間既是社會的產(chǎn)物，又是社會的生產(chǎn)者。對于棲居于空間中的人而言，空間既是結(jié)構(gòu)性的，是人們“行動的場域”，而且是能動性的，是人們改造世界的“行動的基地”。⑦亨利·列斐伏爾：《空間的生產(chǎn)》，劉懷玉等譯，北京：商務(wù)印書館2022年，第282頁。在確立空間物質(zhì)廣延性與思維能動性統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，本文擬將公共服務(wù)空間作為能動的政治社會空間，詮釋可及性內(nèi)涵、可及化機(jī)理、可及度標(biāo)準(zhǔn)，以求為理解公共服務(wù)的可及問題提供相關(guān)知識。

二、可及性：空間權(quán)利、空間權(quán)力與空間結(jié)構(gòu)

可及性是空間權(quán)利的具體質(zhì)性。空間權(quán)利，不僅是居住于空間的權(quán)利資格、空間居民的權(quán)利資格，而且是“那些在交通、信息和交易的網(wǎng)絡(luò)與流通中而結(jié)成（在社會關(guān)系的基礎(chǔ)上）的團(tuán)體的權(quán)利”。①亨利·勒菲弗：《空間與政治》，李春譯，上海：上海人民出版社2008年，第16頁。毋庸諱言，公平性是空間權(quán)利的基本質(zhì)性。例如，2016年聯(lián)合國第三次人居會議上發(fā)布的《新城市議程》旗幟鮮明地將“城市權(quán)利”界定為“公平地使用和享有城市和人類居住區(qū)”。但是，脫離具體現(xiàn)實的可及性來談公平性是空洞的。公平性與可及性，是抽象與具體的關(guān)系。可及性是真正的、現(xiàn)實的公平性。

“具體之所以是具體，因為它是許多規(guī)定的綜合，因而是多樣性的統(tǒng)一。”②《馬克思恩格斯全集》第30卷，北京：人民出版社1995年，第42頁。那么可及性究竟包含了哪些多樣的具體質(zhì)性呢？首先是產(chǎn)品可利用。公共服務(wù)產(chǎn)品的使用價值必須與需求相契合，能夠“用得上”。其次是價格可承受。公共服務(wù)產(chǎn)品的價格在支付能力可以承受的范圍之內(nèi)，能夠“用得起”。再次是地理可到達(dá)。公共服務(wù)產(chǎn)品的位置具有“便捷性”，③Dalvi M Q, Martin K M, “The Measurement of Accessibility: Some Preliminary Results”, Transportation, 1976, Vol.5, No.1, pp.17-42.在地理交通距離上“用得到”。最后是信息可知曉。公共服務(wù)產(chǎn)品的信息能夠“看得見”“看得清”“看得懂”，④李步云：《信息公開制度研究》，長沙：湖南大學(xué)出版社2002年，第94頁。從而“知道用”。

可及性是空間權(quán)力的運行導(dǎo)向。這是由空間權(quán)力的支配地位和規(guī)范要求所決定的。一方面，權(quán)力是構(gòu)成空間所有物質(zhì)要素的支配性力量。“權(quán)力意味著在一定的社會關(guān)系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機(jī)會。”⑤馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》上卷，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館1997年，第81頁。權(quán)力是公共服務(wù)空間各種具象的“實在”，是各種要素的核心，使它們被生產(chǎn)、被占有、被組織，成為權(quán)力關(guān)系及其運轉(zhuǎn)的表象。另一方面，空間權(quán)力要確證其公共性，就必須以保障和實現(xiàn)可及性的具體權(quán)利為導(dǎo)向。“權(quán)力，尤其當(dāng)它對空間實施控制的時候，不僅僅是壓迫性的，也可能使人行動，使人解放。”⑥愛德華·蘇賈：《后大都市》，李鈞等譯，上海：上海教育出版社2006年，第417頁。保障和實現(xiàn)可及性的具體權(quán)利為導(dǎo)向的空間權(quán)力，不僅應(yīng)建構(gòu)秩序來“使人行動”，而且應(yīng)創(chuàng)造條件使人們能夠?qū)崿F(xiàn)對公共服務(wù)的自主和自為，來“使人解放”。

空間權(quán)利的具體質(zhì)性和空間權(quán)力的運行導(dǎo)向構(gòu)成了可及性概念出場的基本依據(jù)。基于空間來考量，可及性是具體的。而且，人與人之間的可及性是疊加的、競爭的甚至是沖突的。這就需要借助以實現(xiàn)可及性權(quán)利為導(dǎo)向的空間權(quán)力，來組織空間，建構(gòu)相應(yīng)的空間秩序。將公共服務(wù)放置于政治社會空間來考察，可及性是一種空間結(jié)構(gòu)，是空間中的公共服務(wù)供給與需求的“適配關(guān)系”。⑦Penchansky R, Thomas W, “The Concept of Access Definition and Relationship to Consumer Satisfaction”, Medical Care, 1981, No.2, pp.128-137.

首先是價值上的契合關(guān)系。供需適配必須以價值契合為前提。其一，在價值導(dǎo)向上，公共服務(wù)供給應(yīng)堅持非排他性原則，惠及空間中的所有人。這是可及性的價值前提。其二，在價值生產(chǎn)上，空間應(yīng)當(dāng)生產(chǎn)出與社會需求相適應(yīng)的公共服務(wù)產(chǎn)品，盡可能弱化產(chǎn)品稀缺性，弱化使用產(chǎn)品行為的競爭性。其三，在價值實現(xiàn)上，還需要降低使用的成本和代價，不使過高的成本代價成為將人們排除在使用可能之外的“門檻”。

其次是分布上的匹配關(guān)系。公共服務(wù)資源與社會需求的空間分布必須匹配。就業(yè)和居住的空間分離是現(xiàn)代社會的普遍現(xiàn)象。因此，純粹依據(jù)“人口”的空間分布，不論就業(yè)人口還是居住人口的空間分布，來確定服務(wù)資源的地域布局是刻舟求劍，并不能完全達(dá)致現(xiàn)實的可及性。應(yīng)當(dāng)圍繞需求人群日常活動的高頻空間，按照需求人群的活動地域和地域上需求人群的活動頻次，來確定資源的配置地點與數(shù)量。

最后是實踐上的包容關(guān)系。其一，供給能夠包容不同的社會群體。按照非歧視性原則，無差別地對待每一位需求者，使供給的公共服務(wù)產(chǎn)品能夠惠及所有需求人群。其二，供給能夠吸納需求的相關(guān)信息。人們對公共服務(wù)的需求、評價等方面信息能夠被納入公共服務(wù)體系的決策場域，得到積極有效的反饋。其三，供給能夠打通公共服務(wù)“最后一公里”中的斷點，推動服務(wù)資源下沉，向基層延伸，扎根基層、貼近群眾。

三、可及化：公共服務(wù)空間的實踐邏輯

可及化是推動公共服務(wù)供給與需求實現(xiàn)契合、匹配、相互包容的實踐過程。可及化要解決的問題，包括空間權(quán)利保障實現(xiàn)、空間生產(chǎn)能力提升、空間資源分布合理、空間物品流通順暢等方面。這些問題的有效應(yīng)對根本上取決于國家與社會的互動關(guān)系。

（一）可及化的實踐機(jī)理

公共服務(wù)空間是國家與社會的互動場域。一方面，國家需要以公共服務(wù)空間為中介，在提供社會需要的公共服務(wù)產(chǎn)品的同時，主導(dǎo)公共價值的權(quán)威性分配，建構(gòu)自身所期望的政治社會秩序。可以說，公共服務(wù)空間是政治化的社會領(lǐng)域。另一方面，社會中的個人、團(tuán)體、群體要捍衛(wèi)、保障和實現(xiàn)自身對于公共服務(wù)空間的權(quán)利，又必然會基于自身的力量稟賦，通過各種渠道，介入公共服務(wù)空間的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。于是，由國家主導(dǎo)建構(gòu)的政治化的社會領(lǐng)域——公共服務(wù)空間，又成為了一個社會化的政治領(lǐng)域。國家主導(dǎo)與社會主體構(gòu)成了公共服務(wù)可及化實踐的一體兩面。

可及化是公共服務(wù)供需適配空間結(jié)構(gòu)的生成和完善，是在國家主導(dǎo)與社會主體的良性互動中促進(jìn)可及性生成的實踐過程。在實踐機(jī)理上，可及化是對“一個中心化的國家如何把去中心化納入到自己的管轄之下”①亨利·勒菲弗：《空間與政治》，第59頁。這一問題的解答。

首先，在行動思維上，要處理好建構(gòu)理性與進(jìn)化理性的關(guān)系。多元社會“在心智未加設(shè)計和指導(dǎo)的情況下逐漸形成”的進(jìn)化理性，②哈耶克：《個人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，鄧正來譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年，第12頁。往往面臨社會共識難以達(dá)成的“集體行動困境”。純粹依靠進(jìn)化理性及其自發(fā)擴(kuò)展秩序而進(jìn)行的“空間的生產(chǎn)”，往往是眾口難調(diào)、眾議囂囂、議而不決，必然進(jìn)展緩慢。所以，國家的建構(gòu)理性并不必然表現(xiàn)為哈耶克所謂的“致命的自負(fù)”。因為，達(dá)成有關(guān)空間生產(chǎn)的社會共識，離不開國家所建構(gòu)的關(guān)于空間協(xié)商如何展開的理性秩序，離不開國家所建構(gòu)的空間藍(lán)圖對社會成員思維方向的引領(lǐng)。

其次，在行動方式上，要處理好政府規(guī)劃與公眾參與的關(guān)系。政府對空間的規(guī)劃，既是一種“方法論”，又是一種依托嚴(yán)密組織體系來形塑空間的“治理體制”。③原超、趙勇：《規(guī)劃國家：一個理解“中國之治”的概念性框架》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第4期。提升公共服務(wù)空間可及性，要求政府在空間規(guī)劃中避免閉門規(guī)劃、黑箱決策，而是作為牽頭人和組織者，將公眾吸納進(jìn)入空間規(guī)劃的決策場域。然而，公眾參與空間規(guī)劃，又必然面臨著廣泛性與代表性、民主性與專業(yè)性、程序性與有效性之間的矛盾張力。這就需要處理好政府規(guī)劃與公眾參與的關(guān)系。一方面，要明確公眾參與的目標(biāo)是為了推動空間可及化，避免將參與作為目標(biāo)，為了參與而參與，阻滯空間規(guī)劃的行動力。另一方面，要建構(gòu)公眾參與空間規(guī)劃的可操作性流程，避免公眾參與流于形式。

最后，在行動力量上，要處理好政治勢能與社會動能的關(guān)系。自上而下的政治勢能，具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，能夠?qū)⒐卜?wù)空間中各方面因素組織起來，是提升可及性的主導(dǎo)力量。但是，推動公共服務(wù)空間的可及化，絕不能忽視、脫離甚至是遏制社會自下而上的變革動能。必須看到政治勢能是社會動能的集聚和轉(zhuǎn)化，政治勢能發(fā)揮作用必須采用理性的工具手段來激活社會各方面的力量，將社會各方面的積極因素調(diào)動起來，轉(zhuǎn)化為政府主導(dǎo)公共服務(wù)生產(chǎn)的協(xié)同性力量。

（三）可及化的實踐機(jī)制

在建構(gòu)理性與進(jìn)化理性、政府規(guī)劃與公眾參與、政治勢能與社會動能相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)的可及化實踐，主要通過激活、整合、鏈接三個方面的機(jī)制來推進(jìn)。

第一，合作生產(chǎn)是推進(jìn)公共服務(wù)可及化的激活機(jī)制。公共服務(wù)合作生產(chǎn)，是正確處理政府、市場、社會三者的關(guān)系，政府主導(dǎo)之手、市場生產(chǎn)之手、社會志愿之手實現(xiàn)同向發(fā)力的協(xié)同關(guān)系和運行過程。首先，政府承擔(dān)“元治理”作用，不僅做好基本公共服務(wù)的兜底式供給，而且運用市場化工具規(guī)范、誘導(dǎo)、激勵企業(yè)和各種社會力量參與公共服務(wù)供給。其次，企業(yè)利用自身反應(yīng)靈敏、運行高效的優(yōu)勢，在合作供給中主要承擔(dān)生產(chǎn)功能。最后，社會組織利用自身貼近居民需求的優(yōu)勢，在志愿精神的激勵下主動參與公共服務(wù)的合作生產(chǎn)。例如，為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)可及化，北京通過“強化政府主導(dǎo)和引領(lǐng)作用”，“支持社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域”來健全合作機(jī)制，“大力發(fā)展方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，逐步滿足多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求”。①《北京市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》（京政發(fā)〔2013〕32號）。

激活機(jī)制使空間中公共服務(wù)生產(chǎn)的諸要素充分涌流，要素活力競相迸發(fā)，推動了公共服務(wù)可及化建設(shè)。一方面，政府激活社會組織的機(jī)制有利于實現(xiàn)雙方“功能目標(biāo)一致”“功能形式耦合”“功能輸出互益”。②蘇曦凌：《政府與社會組織關(guān)系演進(jìn)的歷史邏輯》，《政治學(xué)研究》2020年第2期。有助于支持社會組織有序參與公共服務(wù)供給，為居民提供多樣化、多元化、廣覆蓋的公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)可及性的實體要素生長。另一方面，政府激活企業(yè)的機(jī)制是雙方“契約責(zé)任關(guān)系”的結(jié)構(gòu)化。③王浦劬：《政府向社會力量購買公共服務(wù)的改革機(jī)理分析》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第4期。不僅有利于提升公共服務(wù)供給總量、供給效率，提升居民的現(xiàn)實可及性，而且有利于激勵約束企業(yè)有序生產(chǎn)高品質(zhì)多樣化的生活服務(wù)產(chǎn)品，推動生活服務(wù)與公共服務(wù)互嵌式、階梯式發(fā)展，為滿足居民對高品質(zhì)公共服務(wù)的可及性拓展了可能空間。

激活機(jī)制的良性運行要在秩序與活力之間保持必要的張力。不僅需要堅持政府的主導(dǎo)地位，而且需要強化社會組織的主體能力。不僅需要遵循政治邏輯，而且需要遵循價值規(guī)律。當(dāng)前，我國公共服務(wù)合作生產(chǎn)過程中的“行政借道社會”④黃曉春、周黎安：《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2017年第11期。“市場化不足與市場化過度的風(fēng)險同時存在”⑤李德國、陳振明：《高質(zhì)量公共服務(wù)體系：基本內(nèi)涵、實踐瓶頸與構(gòu)建策略》，《中國高校社會科學(xué)》2020年第3期。等問題，亟待按照這一方法論原則予以破解。其中的核心要義是政府應(yīng)在合作生產(chǎn)行動中建立健全相關(guān)的程序，保持規(guī)范秩序與競爭活力的均衡：其一，系統(tǒng)地宣傳所需要的合作生產(chǎn)的服務(wù)內(nèi)容，形成穩(wěn)定的合作預(yù)期；其二，翔實地說明合作生產(chǎn)的權(quán)利義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)要求，形成明確的合作預(yù)期；其三，透明地篩選合作伙伴，保障程序正義基礎(chǔ)上的合作競爭；其四，嚴(yán)格地監(jiān)督合作效果，更加注重合作項目效果評價中的居民參與，更加注重評價結(jié)果的運用。

第二，功能集成是推進(jìn)公共服務(wù)空間可及化的整合機(jī)制。功能集成是空間中的中心性設(shè)施與分布式設(shè)施之間的功能分化與耦合的關(guān)系。首先是功能分化：依據(jù)業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度，將設(shè)施的服務(wù)功能劃分為支持性功能和操作性功能兩個層面。其次是功能定位：基于人口空間分布，在一個合適的地理單元內(nèi)，將服務(wù)設(shè)施定位為中心與分布兩個類別。最后是功能耦合：中心性設(shè)施主要承擔(dān)的是對分布式設(shè)施的支持功能、高復(fù)雜性服務(wù)的直接操作功能。分布式設(shè)施主要承擔(dān)的是對高復(fù)雜性服務(wù)的反饋功能、低復(fù)雜性服務(wù)的直接操作功能。二者的功能形成耦合、聯(lián)動關(guān)系。例如，我國初步形成的分級診療模式，就是在“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動”⑥《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)分級診療制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕70號）。原則下，按照具體醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)項目的難易程度和居民人口的空間分布，來定位中心性的城市三級醫(yī)院與分布式基層醫(yī)療衛(wèi)生站點之間的功能分化與耦合關(guān)系。

以功能集成為基本特征的整合機(jī)制，對于推動公共服務(wù)可及化具有重要的空間意義。一方面，設(shè)施之間的中心—分布關(guān)系，有利于織密空間的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使居民可以就近選擇便利的機(jī)構(gòu)和站點，提升居民對服務(wù)項目的可到達(dá)性。另一方面，中心與分布兩類設(shè)施之間支持—操作的功能分級，提升了設(shè)施的使用效率，盤活了公共服務(wù)的供應(yīng)存量，提升了居民對服務(wù)項目的可利用性。

客觀地講，中國公共服務(wù)體系的功能集成大多屬于中心性設(shè)施與分布式設(shè)施之間的功能性分工，而不是“功能性分權(quán)”，⑦陳國權(quán)、皇甫鑫：《功能性分權(quán)與中國特色國家治理體系》，《社會學(xué)研究》2021年第4期。對兩類設(shè)施所屬機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系有關(guān)部門并未予以有效規(guī)范。所以，在公共服務(wù)項目運作中，中心與兩類設(shè)施所屬機(jī)構(gòu)之間往往存在著責(zé)任推諉、權(quán)力模糊、利益競爭的問題，影響了二者分工協(xié)作關(guān)系的健康發(fā)展，弱化了居民對服務(wù)項目的可及性。因此，進(jìn)一步明確各機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，引導(dǎo)資源配置、約束行為取向、協(xié)調(diào)互動關(guān)系，便成為公共服務(wù)空間實現(xiàn)“再整合”“再集成”的行動方向。

第三，網(wǎng)絡(luò)輸送是公共服務(wù)可及化的鏈接機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)輸送是通過網(wǎng)絡(luò)化渠道，為公共服務(wù)供給與需求搭建網(wǎng)絡(luò)傳輸通道。其一是科層輸送：按照屬地原則，依據(jù)中央—地方—社區(qū)的輸送鏈條，將政府提供的標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)產(chǎn)品輸送到居民的“居住地”。其二是合作輸送：按照項目制方式，依托企業(yè)、社會組織的社會網(wǎng)絡(luò)，將公共服務(wù)產(chǎn)品輸送到有需求的居民的“家門口”。其三是信息輸送：運用現(xiàn)代信息技術(shù)，將服務(wù)產(chǎn)品的相關(guān)信息、數(shù)字化公共服務(wù)產(chǎn)品，輸送到有需求居民的“手頭上”。

網(wǎng)絡(luò)輸送鏈接了公共服務(wù)的供給和需求，縮短了居民與其合意的公共服務(wù)產(chǎn)品之間的距離，是公共服務(wù)空間可及化的鏈接式機(jī)制。首先，網(wǎng)絡(luò)輸送以廣泛覆蓋為基本特征，有利于生成地理可到達(dá)性。其次，網(wǎng)絡(luò)輸送提升了服務(wù)產(chǎn)品的輸送精度，從提高產(chǎn)品利用率來降低生產(chǎn)成本，有利于生成經(jīng)濟(jì)可承受性。再次，網(wǎng)絡(luò)輸送對于需求側(cè)信息的反饋，有利于以需求刺激供給，有利于生成產(chǎn)品可利用性。最后，網(wǎng)絡(luò)輸送將公共服務(wù)產(chǎn)品信息傳遞給居民，有利于居民更為全面、及時地了解公共服務(wù)產(chǎn)品，生成信息可知曉性。

鏈接機(jī)制既要保障公平又要體現(xiàn)效率。其一，政府實施的科層化輸送，要在為民生兜底的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮杠桿作用，避免“厚此薄彼”式的去正義化輸送和“撒芝麻鹽”式的平均主義輸送。其二，要注重科層化輸送與合作輸送的有機(jī)銜接，充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織等各種社會力量的網(wǎng)絡(luò)資源，避免出現(xiàn)政府端產(chǎn)品“堰塞湖”與社會端資源“等靠要”并存的困境。其三，要重視數(shù)字弱勢群體獲得公共服務(wù)信息的困難，強化傳統(tǒng)信息傳輸與現(xiàn)代信息傳輸之間的兼容性，強化線上服務(wù)與線下服務(wù)之間的包容性。

四、可及度：公共服務(wù)可及性的空間度量

公共服務(wù)空間是“感知”“構(gòu)想”與“親歷”的“三位一體的空間”，①亨利·列斐伏爾：《空間的生產(chǎn)》，第60頁。是同質(zhì)與多樣并存的空間。它是物理形態(tài)的，可以借助儀器和工具予以設(shè)計、測量和描繪的“感知空間”。并且，它是政治權(quán)力建構(gòu)公共服務(wù)秩序的“構(gòu)想空間”，更是公民親身經(jīng)歷的消費、使用公共服務(wù)產(chǎn)品的“親歷空間”。“感知空間”是公共服務(wù)空間的技術(shù)維度，而“構(gòu)想空間”“親歷空間”則是國家與公民以空間為基礎(chǔ)和工具而進(jìn)行的互動場域。技術(shù)的進(jìn)步，實現(xiàn)了對國家“構(gòu)想空間”的賦能，使國家能夠?qū)σ粐秶鷥?nèi)的公共服務(wù)空間予以組織和規(guī)劃，整合為一體化的同質(zhì)空間。

由于經(jīng)濟(jì)地位、社會分工、居住地域各不相同，同質(zhì)公共服務(wù)空間中的公民必然會在“親歷”整體性公共服務(wù)空間中生成多樣的體驗和感受，從而引致同質(zhì)公共服務(wù)空間的多樣化，甚至是碎片化。“我們所生活的空間……其本身也是一個異質(zhì)的空間。換句話說，我們不是生活在一種在其內(nèi)部人們有可能確定一些個人和一些事物的位置的真空中。我們不是生活在流光溢彩的真空內(nèi)部，我們生活在一個關(guān)系集合的內(nèi)部，這些關(guān)系確定了一些相互間不能縮減并且絕對不可疊合的位置。”②福柯：《另類空間》，王喆譯，《世界哲學(xué)》2006年第6期。公共服務(wù)空間不僅是一個同質(zhì)的世界，而且是多元關(guān)系通過不斷地對立統(tǒng)一而形成的多樣場域。

同質(zhì)而多樣的公共服務(wù)空間，決定其可及性的度量標(biāo)準(zhǔn)必須與具體的場景、場域結(jié)合起來。公共服務(wù)空間的可及性，“隨時和同時都既‘是’完整的又‘是’打碎的；既‘是’整體又‘是’碎片”。③亨利·列斐伏爾：《空間的生產(chǎn)》，第523頁。就具體的時空場域而言，度量公共服務(wù)空間的可及性，需要從空間節(jié)點、空間連線、空間曲面三個維度，“點”“線”“面”相結(jié)合而展開。

（一）空間節(jié)點的利用率

公共服務(wù)的空間節(jié)點，是公共服務(wù)設(shè)施的措置點，是公共服務(wù)資源的匯集點，是公共服務(wù)供需雙方的交匯點。“節(jié)點是一些點、一個城市中戰(zhàn)略性的地點……某些集中節(jié)點成為一個區(qū)域的中心和縮影，其影響由此對外輻射，它們因此成為區(qū)域的象征，被稱為核心。”①凱文·林奇：《城市意象》，方益萍譯，北京：華夏出版社2001年，第36頁。空間節(jié)點，不僅在規(guī)模上有大小之分，而且在功能等級上有明確區(qū)分。例如，我國縣級文化館圖書館的“總分館制”中，②《文化部、新聞出版廣電總局、體育總局、發(fā)展改革委、財政部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見〉的通知》（文公共發(fā)〔2016〕38號）。縣級總館屬于中心性空間節(jié)點，在縣域公共文化建設(shè)中發(fā)揮中樞作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落分館屬于分布化空間節(jié)點，主要負(fù)責(zé)將優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)延伸到基層農(nóng)村。

空間節(jié)點的可及程度是公共服務(wù)空間可及度的直觀體現(xiàn)。因為，人們總是通過節(jié)點才得以與空間發(fā)生現(xiàn)實聯(lián)系，才得以生成相應(yīng)的可及性程度體驗。然而，人們對接近節(jié)點、進(jìn)入節(jié)點難易程度的情感感受、感知體驗，大多摻雜著情緒化的非理性因素。完全采取主觀評價法，并不能全面地反映空間節(jié)點的可及度。

通過公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)品的利用率，應(yīng)該是一種相對比較有效的“感知”空間節(jié)點可及度的技術(shù)方法。空間節(jié)點的超負(fù)荷利用，是人群的“扎堆”和“擁堵”，是接近和進(jìn)入節(jié)點困難的現(xiàn)實反映。空間節(jié)點中資源的閑置、設(shè)施的空轉(zhuǎn)，是其與有需求人群的疏離。對于有需求的人群而言，閑置、空轉(zhuǎn)的資源設(shè)施，是可欲的，卻又是不可及的。總之，通過資源設(shè)施的利用率，能夠客觀地衡量空間節(jié)點的產(chǎn)出與社會需求的匹配程度。

在一個可及度較高的公共服務(wù)空間節(jié)點，其建設(shè)的目標(biāo)是為有需求的人群便利地提供使用公共服務(wù)產(chǎn)品的場所。“建設(shè)”只是路徑，“使用”才是歸宿。當(dāng)前，我國公共服務(wù)節(jié)點，既存在著中心性節(jié)點的超負(fù)荷利用問題，又存在著分布化節(jié)點利用不足的問題。例如，養(yǎng)老設(shè)施的“‘一床難求’和‘床位閑置’的悖論”，③徐俊、朱寶生：《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位使用率及其影響因素研究——以北京市為例》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2019年第3期。殘疾人無障礙設(shè)施的“建而無用”與“無處使用”并存，④夏菁、陳宏勝、王興平：《殘疾人視角的無障礙設(shè)施低使用率研究——以南京市為例》，《城市規(guī)劃》2020年第12期。大醫(yī)院的人滿為患與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的門可羅雀并存等等，都是空間節(jié)點可及度不足的具體表現(xiàn)。提升空間節(jié)點的可及度，必須密切節(jié)點與節(jié)點之間的空間連線，使節(jié)點服務(wù)覆蓋人群而構(gòu)成的空間曲面盡可能平滑。

（二）空間連線的密切度

空間連線是對空間中各節(jié)點間關(guān)系的理論抽象。各公共服務(wù)節(jié)點總是在具體的時空中措置于不同的位置。不同位置的節(jié)點不可能脫嵌于空間連線而存在。因為，空間節(jié)點的存在和發(fā)展，“不僅靠其內(nèi)生的稟賦要素，更需要通過流經(jīng)它的外部要素來獲取并積累財富、控制權(quán)力”。⑤Castells M, The Rise of The Network Society, Oxford: Blackwell, 1996, P.19.經(jīng)由無數(shù)空間連線，公共服務(wù)得以結(jié)成一個網(wǎng)絡(luò)，包括市域、縣域、片區(qū)范圍的局域網(wǎng)，以及更大空間尺度的廣域網(wǎng)。正是在連線的意義上，節(jié)點才得以“作為網(wǎng)絡(luò)并且存在于網(wǎng)絡(luò)之中”，⑥Pflieger G, Rozenbla C, “Urban Networks and Network Theory: The City as The Connector of Multiple Networks”, Urban Studies, 2010, Vol.47, No.13, pp.2723-2735.成為公共服務(wù)空間的基本單元。

空間連線密切度對于公共服務(wù)空間的可及度有著直接影響。首先，同一公共服務(wù)的不同空間節(jié)點之間資源、產(chǎn)品的連線，有利于資源產(chǎn)品的統(tǒng)籌和調(diào)劑，將其輸送到適應(yīng)社會需求的空間節(jié)點。其次，不同功能空間節(jié)點之間的交通、信息連線，例如地鐵站與體育館，有助于提升地理上的可達(dá)程度。最后，不同類型公共服務(wù)空間節(jié)點在生活社區(qū)的連線，有助于推動社區(qū)公共服務(wù)的模塊化，提升居民對社區(qū)公共服務(wù)空間的可及程度。

把握空間連線的密切度可以通過節(jié)點間的空間流的方向和數(shù)量來認(rèn)知。節(jié)點間的空間流包括物質(zhì)流、交通流、信息流等等。空間流的方向是中心性節(jié)點與分布化節(jié)點之間各方面要素流動的方向。它有助于判斷中心性節(jié)點究竟是作為“抽水機(jī)”發(fā)揮虹吸效應(yīng)，使得分布化節(jié)點的資源單向度地向自身聚合，從而弱化了人們對這些資源的可及性，還是作為“孵化器”發(fā)揮輻射效應(yīng)，將資源和產(chǎn)品傳輸?shù)椒植蓟?jié)點，供人們便利使用。空間流的量是節(jié)點間物質(zhì)、交通、信息等要素的流量，是節(jié)點連線密切程度的數(shù)量反映。

（三）空間曲面的平滑度

空間曲面是對公共服務(wù)資源分布的空間分異而造成“社會空間的階層區(qū)隔”的直觀表示。①熊易寒：《城市化的孩子：農(nóng)民工子女的身份生產(chǎn)與政治社會》，上海：上海人民出版社2010年，第134頁。受技術(shù)理性所宰治的“感知空間”，空間節(jié)點與其面向的服務(wù)人群構(gòu)成了一個“覆蓋面”，其中的人群之間似乎是一個無差別水平結(jié)構(gòu)。但是，覆蓋面內(nèi)的人群由于居所位置、經(jīng)濟(jì)條件、社會身份不同，進(jìn)入空間節(jié)點的難度、成本、代價必然不同，因而與節(jié)點的關(guān)系是存在圈層差別、群體差別的差序結(jié)構(gòu)。這樣，以空間節(jié)點為中心，公共服務(wù)空間被“折疊”起來，形成了一個“曲面”：越是靠近節(jié)點的圈層和群體，獲得節(jié)點所提供公共服務(wù)的便利程度越高；越是遠(yuǎn)離節(jié)點的邊緣圈層和群體，獲得其公共服務(wù)產(chǎn)品的難度也就越大。

空間曲面的平滑度，反映了不同社會階層接近進(jìn)入空間節(jié)點的難易差別，是度量公共服務(wù)空間可及程度的重要維度。某一空間節(jié)點覆蓋面的平滑度，可以從覆蓋面內(nèi)的人群居所位置與節(jié)點的地理距離、身份資格與節(jié)點的社會距離來衡量。一方面，由于“居住空間階層化”，②李艷艷：《居住空間階層化與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化路徑研究》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2017年第1期。居所位置不僅是表征社會階層的標(biāo)志，而且決定了不同社會群體在一個空間曲面中進(jìn)入節(jié)點的地理距離。另一方面，隨著公共服務(wù)空間區(qū)隔化，與之相關(guān)制度規(guī)定的排他性程度，決定了人們自身身份資格與空間節(jié)點的社會距離，決定了人們進(jìn)入空間節(jié)點的“門檻”的高度。

總的說來，影響我國公共服務(wù)空間曲面平滑度的阻隔因素，在各公共服務(wù)領(lǐng)域、各類型地域均有著不同程度的存在。雖然，兜底性的基本公共服務(wù)基本實現(xiàn)了普及化，“城鄉(xiāng)之間制度性差異明顯減少”，③《關(guān)于印發(fā)〈“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃〉的通知》（發(fā)改社會〔2021〕1946號）。但區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、人群間的基本公共服務(wù)仍有差距，均等可及的水平尚待進(jìn)一步提高。對于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源而言，空間分布與需求分布的匹配程度，在農(nóng)村和城市之間，在中小城市與大城市、特大城市之間，仍然存在巨大差距。另外，在城市內(nèi)部，節(jié)點分布與需求分布的匹配仍然不足，產(chǎn)生了居住人口較多但公共服務(wù)節(jié)點分布密度不足的邊緣地帶，例如城中村、城鄉(xiāng)接合部等。④熊易寒、曹一然：《空間再分配:城鄉(xiāng)接合部治理的政治學(xué)意義》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第1期。上述這些因素，勢必會造成一定程度的公共服務(wù)空間“折疊”，必然會延長一定場景中人們通過節(jié)點獲得公共服務(wù)產(chǎn)品的地理距離和社會距離。

小 結(jié)

公共服務(wù)空間是物質(zhì)廣延性與思維能動性的統(tǒng)一，同質(zhì)性與多樣性的統(tǒng)一。從空間來詮釋公共服務(wù)，使公平的價值準(zhǔn)則轉(zhuǎn)化為具體的可及權(quán)利，拓展了公共服務(wù)的分析視域。“人在其最直接的現(xiàn)實中，在市民社會中，是塵世存在物。”⑤《馬克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社2002年，第172頁。對于“塵世存在物”的“人”而言，對于“人”的公共生活而言，可及性是公平性的“最直接的現(xiàn)實”。向公民公平地提供公共服務(wù)，離不開空間的合理建構(gòu)與生產(chǎn)，使公平的價值準(zhǔn)則落實為現(xiàn)實的可及性、可操作的可及化、具體的可及度。

從政治社會空間來思考公共服務(wù)的可及問題，是將公共服務(wù)供給視為其中的人群相互影響和作用的“社會過程”。它不僅是政治社會全體成員生活于其中，發(fā)生互動關(guān)系的場域，而且是各種社會互動關(guān)系生產(chǎn)和再生產(chǎn)的中介。純粹作為“物理過程”的“生產(chǎn)”，是虛幻的。無論是公共服務(wù)“空間中的生產(chǎn)”，還是關(guān)于公共服務(wù)“空間的生產(chǎn)”，都是政治社會各方面因素，如國家、社會組織、企業(yè)、社會群體等等，相互作用的結(jié)果。

可及性源自公民公平享受公共服務(wù)產(chǎn)品的權(quán)利訴求，是空間權(quán)力運作的價值導(dǎo)向，是公共服務(wù)供給與需求適配的空間結(jié)構(gòu)。可及化是為了使公民“用得上”“用得起”“用得到”“知道用”公共服務(wù)產(chǎn)品，在建構(gòu)理性與進(jìn)化理性、政府規(guī)劃與公眾參與、政治勢能與社會動能相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，發(fā)揮激活、整合、鏈接三種機(jī)制功能作用的實踐過程。公共服務(wù)空間的可及度，是衡量空間可及性的主體性尺度，具體包括節(jié)點利用率、連線密切度、曲面平滑度三個方面。

提升公共服務(wù)能力是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。人民群眾對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育等公共服務(wù)領(lǐng)域的“急難愁盼”問題，就是可及性不足的具體表現(xiàn)。時間是空間的歷史。對美好生活的向往、對公共服務(wù)的可及需求，是一個在時間的綿延中不斷演進(jìn)的歷史過程。在任何一個時間刻度上，公共服務(wù)空間的可及性建設(shè)，政治社會共同體“只提出自己能夠解決的任務(wù)”，①《馬克思恩格斯選集》第二卷，北京：人民出版社1995年，第33頁。既不能畫餅充饑，口惠而實不至，也不能寅吃卯糧、竭澤而漁，應(yīng)當(dāng)在充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財政負(fù)擔(dān)能力的基礎(chǔ)上，盡力而為、量力而行。這樣，推動公共服務(wù)可及化的實踐行動才能在國家治理現(xiàn)代化的歷程中，經(jīng)由不斷的改進(jìn)、反思、迭代，綿延為不斷轉(zhuǎn)換與建構(gòu)的“行動流”。②安東尼·吉登斯：《社會學(xué)方法的新規(guī)則》，田佑中、劉江濤譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年，第161頁。