執紀執法指導性案例的功能定位與制度完善*

章志遠

與較早建立的促進國家法律統一適用的司法指導性案例制度相比，促進黨內法規統一適用的執紀執法指導性案例制度則是在建黨百年之際才正式建立起來的。為深入貫徹落實中央紀委辦公廳《關于加強和改進案件審理工作的意見》，精準有效開展對下業務指導，中央紀委國家監委案件審理室建立了執紀執法指導性案例制度，分別于2021年8月4日和12月29日發布了兩批共計7個執紀執法指導性案例，明確要求今后各級紀檢監察機關在辦理同類案件、處理同類問題時，“應當參照”指導性案例。①參見《中央紀委國家監委執紀執法指導性案例》（第一批），北京：中國方正出版社2021年，“編者按”第1頁。2022年6月29日，中央紀委國家監委案件審理室發布第三批4個執紀執法指導性案例。三批共計11個執紀執法指導性案例的發布，標志著黨和國家紀檢監察體制改革的日漸成熟和反腐敗斗爭常態化規范化發展的良好態勢，應當引起我國法學界法律界的高度重視。②法學界已有學者從“參照適用”的技術角度對執紀執法指導性案例制度進行了初步研究，參見屠凱、張天擇：《論執紀執法指導性案例的參照適用問題——與最高人民法院指導性案例比較的視角》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2022年第2期。

作為一項嶄新的黨的制度建設成果，執紀執法指導性案例制度的建立，為中國特色社會主義法治體系的理論解讀和實踐發展提供了鮮活素材。本文立足維護中國特色社會主義法治體系的統一性、強化中央紀委國家監委對下監督領導的職能、創新黨內法規的社會普及方式以及促進黨內法規與國家法律的銜接協調等四個維度，結合11個正式發布的中央紀委國家監委執紀執法指導性案例，系統闡釋執紀執法指導性案例制度的功能定位，并提出相應的制度完善方向，以期推動習近平法治思想研究和中國特色社會主義法治理論研究向縱深邁進，助力黨內法規釋義學的形成和發展。

一、維護中國特色社會主義法治體系的統一性

維護中國特色社會主義法治體系的統一性，既是中國共產黨作為長期執政的政黨屬性使然，也是我國實行單一制國家結構形式的必然要求。習近平總書記指出：“維護國家法治統一，是一個嚴肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統一至關重要。”①習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。在實踐中不斷探索維護法治體系統一性的方式，是法治國家建設的一項重要任務。在我們黨治國理政的全新實踐中，中央紀委國家監委執紀執法指導性案例制度的推出，代表著守護黨和國家法治統一適用機制的最新探索，其首要功能就在于維護中國特色社會主義法治體系的統一性。

（一）維護法治體系統一性的內涵

首先，維護法治體系的統一性蘊含著維護黨內法治統一性的基本要求。基于黨內法規和國家法律“具有本質和價值的一致性”，“同屬于國家治理體系”，“統一于中國特色社會主義‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰略布局”②宋功德、張文顯主編：《黨內法規學》，北京：高等教育出版社2020年，第59—62頁。等共同特性，習近平總書記有關“維護國家法治統一，是一個嚴肅的政治問題”的論斷自然也同樣適用于黨內法規體系。 2018年2月黨的十九屆三中全會通過《關于深化黨和國家機構改革的決定》，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察的有機統一。此后，紀檢監察機關“促進執紀執法貫通”，“實現依紀監督和依法監察、適用紀律和適用法律有機融合”成為新時代黨和國家法治建設的重大命題。作為以案釋紀、以案說法、以案論理的制度載體，執紀執法指導性案例來源的真實性、遴選的嚴肅性、發布的規范性和參照適用的強制性，可以為黨內法治統一性的維護提供堅實保障。

其次，維護法治體系的統一性意味著在執紀執法領域實現黨內法規適用標準和尺度的統一。以第5號指導性案例“某區紀委監委環保問責簡單泛化案”為例，盡管《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等黨內法規對問責的主體、對象、程序、情形等都作了明確規定，且黨中央關于印發《中國共產黨問責條例》的通知也強調“針對實踐中出現的問責不力、泛化簡單化等問題，著力提高黨的問責工作的政治性、精準性、實效性”，但由于理解認知能力的局限，執紀執法實踐中還存在“泛化問責”和“怠惰問責”現象，影響到黨規國法實施的嚴肅性和權威性。在該案中，B區紀委監委對A市生態環境局B分局干部張某、王某、鄭某、李某、鄧某等人的問責就存在“工作程序不規范”“責任劃分不精準”“問責簡單泛化”等突出問題，省委巡視組在有關專項巡視發現后及時移交A市紀委監委處理，最終依規依紀依法糾正了這些問題，通過個案明確了黨的問責工作“依規依紀、實事求是”和“權責一致、錯責相當”的基本要求，推動了“精準問責”模式的形成。③參見《中央紀委國家監委執紀執法指導性案例》（第二批），北京：中國方正出版社2021年，第1—6頁。該案堅持過程與結果兼顧的辦案導向，通過對違紀行為責任人員的區分和問責處理程序的細化，統一了執紀執法尺度。在第7號指導性案例“沈某公車私用、私車公養案”中，實事求是、精準處置就是執紀執法的要點所在。隨著“公車私用”問題得到有效遏制，“私車公養”問題開始抬頭。“私車公養”問題通常涉案金額不大，但本質是化公為私、貪污侵占的腐敗問題，與“公車私用”不同，已經由“風”變“腐”。雖然“私車公養”行為構成違紀違法甚至涉嫌職務犯罪，但實踐中存在邊遠地區、交通不便地區使用私車執行公務按標準用公務加油卡加油，以及縣鄉基層工作人員下村入戶超出保障范圍適度調整公務交通補貼標準等行為，對此就不宜按違紀違法行為認定。④參見《中央紀委國家監委執紀執法指導性案例》（第二批），第26—27頁。該案堅持原則與例外相結合的基本理念，對“私車公養”的具體形態和例外情形進行了精準甄別，通過統一執紀執法標準順應了反腐敗斗爭的現實需要。在第10號指導性案例“徐某對抗組織審查案”中，要注意嚴格區分“對抗組織審查”與“在組織談話、函詢時不如實說明問題”兩類性質不同的問題，既要善于從政治上加以甄別判斷，又要注意避免簡單泛化認定，從“違規”和“有責”兩個要素出發，做到實事求是、不枉不縱、精準認定。①《中央紀委國家監委發布第三批執紀執法指導性案例》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202206/t20220629_202041.html, 2022-07-01。這些執紀執法指導性案例的公布及參照執行，對《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》的正確理解適用，對中國特色社會主義法治體系統一性的維護具有重要意義。

（二）以法治統一觀為基礎的制度完善

法治統一觀以維護國家法治秩序的統一性和安定性為根本要求，具體體現在立法、執法、司法和守法等各個不同的法治建設環節。在我國當下的法治建設實踐中，破壞法治統一的現象尚未絕跡。尤其是在司法領域，“一些地方運動式、‘一刀切’執法問題仍時有發生，執法不作為問題突出”。②習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。近年來，人民法院裁判標準不統一、同案不同判現象受到社會各界普遍詬病。為有效維護國家法治體系的統一性，以突出最高人民法院確保法律正確統一適用職責為核心的四級法院審級職能定位改革正在積極推進，以統一法律適用為宗旨的案例指導制度在司法審判和檢察監督領域茁壯成長。可以說，維護國家法治體系統一性的體制機制建設已經成為當代中國社會主義法治建設的重中之重。

為了充分彰顯執紀執法指導性案例維護法治體系統一性的功能，中央紀委國家監委應當在總結歷次執紀執法指導性案例發布經驗的基礎上，及時制定專門的黨內法規，正式確立執紀執法指導性案例在社會主義法治體系制度譜系中的應有地位，充分發揮指導性案例在統一執紀執法標準上的引領示范和實踐指導作用。其中，最重要的內容是明確“應當參照”的“同類案件”和“同類問題”的具體判斷識別標準與參照適用的具體方式。最高人民法院指導性案例制度已經運行十多年，相關成熟經驗可資借鑒。在案件和問題同類性的歸類上，要堅持超越現象探究本質的法治統一觀，順應腐敗形式不斷花樣翻新、隱蔽性日益增加的趨勢；在參照的具體方式上，可以將指導性案例的精神要義輻射到行為性質認定和結果處理兩個方面，實現執紀執法的和諧統一。鑒于中央紀委國家監委和地方各級紀檢監察機關目前還同時不定期地向全社會公開曝光違紀違法典型案例，應當將其與正式的執紀執法指導性案例區分開來，凸顯后者享有的維護法治體系統一性的專屬功能。

二、強化中央紀委國家監委對下監督領導的職能

在中國特色黨政體制③參見景躍進、陳明明、肖濱主編：《當代中國政府與政治》，北京：中國人民大學出版社2016年，第6頁。之下，作為黨和國家監督專責機關的紀檢監察機關，與作為國家審判機關的人民法院一樣，同為法治體系的堅定維護者。鑒于黨和國家機關兼具政治屬性與法律屬性的雙重特質，妥善處理好不同機關之間的外部關系和同一機關上下級之間的內部關系，是我國國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。紀檢監察機關自身所具有的強烈政治屬性，決定了其更需要妥善處理好系統內部的關系。中央紀委國家監委在黨和國家權力結構中具有十分重要的地位，通過執紀執法指導性案例強化其對下監督領導職能是加強黨中央對紀檢監察工作集中統一領導的制度體現。

（一）強化中央紀委國家監委對下監督領導職能的內涵

為強化中央紀委國家監委對下監督領導的職能，除了在機構設置、人員組成方面完善頂層設計外，還需要聚焦中心任務積極探索相應的工作機制。作為一種有益嘗試，執紀執法指導性案例制度的推行，可以增強中央紀委國家監委對下監督領導的精準性，進而強化中央紀委國家監委對下監督領導的職能。從中央紀委國家監委發布的11個執紀執法指導性案例來看，首批4個案例聚焦違反中央八項規定精神問題，第二批3個案例聚焦地方反映突出、群眾反映強烈的典型問題，第三批4個案例聚焦人民群眾反映強烈的公務接待中的“吃公函”、損害群眾利益的“亂攤派”以及對抗組織審查等問題，其共性在于違紀違規違法者級別不高但都發生在人民群眾身邊，且社會影響很大。通過指導性案例的遴選發布，可以傳遞出作風建設永遠在路上、反腐敗斗爭越往后越嚴的強烈信號。

在第1號指導性案例“賀某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主義、官僚主義問題案”中，國有農場主要負責人賀某僅召開會議傳達防疫要求，派人領取防疫物資，制作進出登記表，安排人員在門崗值守，之后就不再過問具體落實情況，也未對疫情防控工作實際開展情況進行檢查，且在縣紀委監委疫情防控監督檢查組實地檢查發現各種問題之后未認真核實整改情況，未進行集體研究就直接簽批報送整改報告，對賀某的行為存在是認定為“違反工作紀律”還是“形式主義官僚主義”的定案爭論，即面臨在《中國共產黨紀律處分條例》第121條和第122條之間如何正確選擇適用的問題。本案的意義在于，通過個案直接展示形式主義、官僚主義“虛”“浮”和“不實事求是”的特點。“從本案所表現出來的現象看，賀某確實存在不正確履行職責的問題；但究其問題本質，則是不擔當不作為，工作作風漂浮、不嚴不實，暴露出賀某政績觀錯位、責任心缺失、滿足于做表面文章等突出問題，是形式主義、官僚主義問題的典型表現。”①《中央紀委國家監委執紀執法指導性案例》（第一批），第5頁。該案對形式主義、官僚主義的精準認定，強化了作風問題處理上鮮明的政治導向，詮釋了作風建設永遠在路上的時代主題。“形式主義背后是功利主義、實用主義作祟，政績觀錯位、責任心缺失，只想當官不想干事，只想出彩不想擔責，滿足于做表面文章，重顯績不重潛績，重包裝不重實效。官僚主義背后是官本位思想，價值觀走偏、權力觀扭曲，盲目依賴個人經驗和主觀判斷，嚴重脫離實際、脫離群眾。”②中共中央黨史和文獻研究室編：《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社2021年，第346頁。在疫情防控常態化的大背景之下，如何處理好經濟社會發展與人民群眾生命健康保障、精準防疫和依法防疫之間的關系，考驗著各級黨政機關的施政能力。該案的發布，反映了中央紀委國家監委精準整治疫情防控形式主義頑瘴痼疾的決心，對各級紀委監委執紀辦案具有鮮明的導向作用。在第9號案例“吳某違規攤派案”中，吳某作為鄉政府主要負責人，以支持鄉政府開展工作為由，要求轄區內多家私營企業、個體工商戶“捐贈”辦公用品。這一行為本質上是將服務群眾的義務當作管理群眾的特權，打著自愿捐贈的幌子將本應由單位承擔的費用轉移到群眾身上，增加了群眾負擔。吳某的違規攤派行為損害了群眾利益，敗壞了黨和政府的形象，侵蝕了黨的執政基礎，屬于違反群眾紀律的行為，應當受到嚴肅處理。③《中央紀委國家監委發布第三批執紀執法指導性案例》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202206/t20220629_202041.html, 2022-07-01。在優化營商環境、建設服務型政府成為行政改革主旋律的大背景之下，如何通過深化放管服改革為市場主體創造良好的發展環境，考驗著各級黨政機關的依法行政能力。該案的發布，體現出中央紀委國家監委堅持群眾利益無小事的人民立場和堅決鏟除滋生“微腐敗”土壤的決心，對遏制“亂攤派”具有示范效應，有助于強化中央紀委國家監委對下監督指導的靶向性和精準性。

（二）強化中央紀委國家監委對下監督領導職能取向的制度完善

在我國社會大眾的一般認知中，紀委監委特別是中央紀委國家監委肩負正風肅紀的特殊任務，具有相當程度的神秘色彩。隨著紀檢監察體制改革的穩步推進和全面從嚴治黨的不斷深入，中央紀委國家監委通過及時更新網站發布各類信息，制作一系列反腐專題片，定期舉行開放日活動邀請社會人士實地參觀等多種方式，不斷向世人揭開曾經神秘的面紗，全方位展示其公開透明的全新形象。這些舉措有助于外界了解中央紀委國家監委的日常工作，也能夠充分宣傳中央紀委國家監委查辦大案要案的反腐成績。如果說這些展示中央紀委國家監委權威性和親和力的形式較為感性、直觀，那么定期發布執紀執法指導性案例制度則是一種常態化、規范化方式，使中央紀委國家監委對下監督領導職能不斷得到強化。

相較于前兩批執紀執法指導性案例發布而言，中央紀委國家監委在發布第三批執紀執法指導性案例時，特意在“編者按”中指出，這是在“對內蒙古、河南、湖北、海南、云南等省（自治區）和廣州市紀委監委案件審理室提供的指導性案例素材稿進行認真審核”①《中央紀委國家監委發布第三批執紀執法指導性案例》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202206/t20220629_202041.html, 2022-07-01。的基礎上，經審慎研究、反復論證組織編寫而成的。為了充分彰顯執紀執法指導性案例制度強化中央紀委國家監委對下監督領導職能的現實功能，應當從三個方面作出進一步的具體規定：一是加強執紀執法指導性案例制度的頂層設計，明確設立中央紀委國家監委案例指導工作辦公室，由中央紀委國家監委案件審理室作為具體負責執紀執法指導性案例遴選、審查和報審事務的工作機構；二是明確有權推薦執紀執法指導性案例的機關和具體報審要求，體現執紀執法指導性案例制度的嚴肅性和專業性；三是明確規定執紀執法指導性案例的遴選標準和審查程序。通過這些程序性規定，可以進一步鞏固中央紀委國家監委對下監督領導職能實現的方式。

三、創新黨內法規的社會普及方式

如同“法律的生命在于實施，法律的權威來源于實施”一樣，黨內法規的生命力和權威也源于實施。作為社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規的制定、實施、保障和監督等諸環節之間同樣需要實現無縫對接。如果說黨內法規制定解決的是“有規可依”的問題，那么黨內法規實施解決的則是“有規必依、執規必嚴、違規必究”的問題，是將“紙面上”的黨內法規轉變為“行動中”的黨內法規的過程。只有當廣大黨員特別是黨員領導干部心中的黨內法規意識明顯增強，黨內法規得到嚴格遵守和執行并真正成為黨員干部的硬約束時，才能稱得上黨內法規實施到位。面對當下黨內法規實施效果不理想的現狀，必須進一步加強黨內法規的社會普及工作。“遵守黨內法規成效好壞，既與黨員干部政治意識、規矩意識、道德觀念、文化教育程度等主觀條件有關，也與黨內環境、社會環境等客觀條件有關。”②宋功德、張文顯主編：《黨內法規學》，第332頁。只有不斷創新黨內法規的社會普及方式，才能夯實尊規學規懂規知規的社會基礎，切實提升黨內法規的實施效果。

（一）創新黨內法規社會普及方式的內涵

黨內法規知識的普及除了依靠黨員和領導干部自身加強日常學習和參與培訓之外，還有賴紀檢監察機關以案釋規，通過對執紀執法典型個案的深度解析，使黨內法規的精神要義扎根于黨員和領導干部的心中并轉化為日常的政治自覺和行動自覺。面對海量的黨內法規，各級黨政機關干部無法像專業人士一樣在短時間內對其迅速理解掌握并將其作為日常行為的指南。為此，作為監督專責機關的紀檢監察機關就應當借助執紀執法指導性案例這個制度平臺，不斷創新黨內法規的普及方式，提升黨內法規普及的實際效果。

第2號指導性案例“夏某違規操辦其子婚慶事宜案”，涉及傳統婚喪嫁娶中的正常人際交往和違規操辦的界限認定問題。夏某作為副鄉長，邀請與其沒有禮尚往來的5名下屬參加其子婚宴并收受禮金2.5萬元，應當認定為“利用職權或者職務上的影響”操辦婚慶事宜。夏某還邀請了部分親屬參加婚宴，這些人和夏某之間不存在職務上的隸屬、制約關系，不是其管理服務對象，所送禮金數額也沒有明顯超出正常的禮尚往來水平，對于這部分情節就不宜認定為違紀違法。③《中央紀委國家監委執紀執法指導性案例》（第一批），第10—11頁。第3號指導性案例“王某組織公款吃喝并違規接受宴請案”，涉及公款吃喝不同參加人之間的責任認定問題。王某是單位領導和公款吃喝組織者，對其處理力度應當從嚴從重，其他5名普通黨員干部參加違規吃喝，處理則相對較輕，這種區分對象的處理方式兼顧了執紀工作的精準性和教育警示作用，取得了較好的執紀效果。④《中央紀委國家監委執紀執法指導性案例》（第一批），第19頁。第4號指導性案例“張某退休后違規接受宴請案”，則涉及退休黨員領導干部是否構成違規接受宴請對象的認定問題。張某雖已退休，但仍具有黨員身份，特別是曾經擔任過領導職務，在當地仍具有一定的影響力，更應帶頭嚴格遵守黨的紀律和中央八項規定精神。張某的退休時間在黨的十九大之后，中央對于嚴格落實中央八項規定精神、毫不松懈糾治“四風”的要求非常明確，但張某仍然多次接受退休前管理服務對象的宴請。為嚴肅黨的紀律，應將其上述行為認定為違反中央八項規定精神。鑒于其已經退休，不再具有公職人員身份，可適用《中國共產黨紀律處分條例》第111條廉潔紀律兜底條款的規定予以定性處理。①《中央紀委國家監委執紀執法指導性案例》（第一批），第25頁。這三個案例發生在基層，發生在人民群眾身邊，都與傳統社會的人際交往聯系密切，具有很強的現實針對性。對請客送禮、朋友聚會等看似是社會習俗和人之常情的生活小事進行準確定性和靶向追責，目的就在于抓早抓小、防微杜漸，通過普及黨內法規知識筑牢黨員領導干部潔身自好、遵規守規的思想防線，真正實現黨內法規普及的務實管用。

（二）增強黨內法規社會普及成效取向的制度完善

《法治中國建設規劃（2020—2025年）》明確提出，把重要黨內法規列為黨委（黨組）理論學習中心組學習的重要內容，列為黨校（行政學院）、干部學院重要教學內容，列入法治宣傳教育規劃重要任務。應當抓住這一重要契機，將執紀執法指導性案例作為黨內法規制度的有機組成部分一并納入普規規劃范圍，通過以案釋規，增強一體推進“三不腐”的治理成效。可以參考旁聽法院庭審、組織模擬法庭、舉辦庭審公開課、公開發布典型案例、制作情景劇等國家法律社會普及的有益經驗，以廣大黨員、領導干部和人民群眾喜聞樂見的方式，不斷提高黨內法規社會普及的可接受性。

習近平總書記強調指出，“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推動更多法治力量向引導和疏導端用力”。②習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。為了增強黨內法規社會普及的成效，應當著眼于執紀執法指導性案例的典型性、普遍性和可接受性，將違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律行為的具體案例分類分期遴選發布出來，通過有組織、有計劃的指導性案例發布方式向全社會普及黨員和領導干部的行為邊界。同時，應當聚焦紀律處分從輕、減輕、從重和加重等紀檢監察裁量規則的具體運用，通過指導性案例的發布傳遞紀檢監察機關辦案的裁量依據，增強黨內法規的社會普及成效。

四、促進黨內法規與國家法律的銜接協調

在中國特色社會主義法治體系不斷健全的當下，觀察、處理好黨內法規同國家法律之間的關系，是講好中國法治故事的關鍵。在中國共產黨的領導之下，國家法律與黨內法規如同車之兩輪、鳥之兩翼，共同發揮著保障國家長治久安和維護社會長期繁榮穩定的作用。為維護中國特色社會主義法治體系內在的統一性，必須注重黨內法規同國家法律之間的銜接和協調。

（一）促進黨內法規與國家法律銜接協調的內涵

通過執紀執法指導性案例制度促進黨內法規與國家法律的銜接協調，意味著應當在案例中注重實現黨內法規同國家法律關系多維度的妥善處理。需要指出的是，縱使黨內法規和國家法律制定程序再完備、備案審查質量再高，也無法完全避免二者之間在具體適用過程中的張力，③例如，《中國共產黨農村工作條例》第19條規定：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職。”這一規定旨在堅持和加強黨對農村工作的全面領導，但“通過法定程序”的表述與村民自治相關法律規定之間仍然存在理解適用上的差異與分歧。為此必須通過權威機關的解釋加以消解。作為專門規定黨內法規解釋工作的黨內法規，《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》確立了“誰制定誰解釋”和“授權解釋”相并行的黨內法規解釋模式。基于履行黨的最高紀律檢查機關職責的職能定位，中央紀委是最重要的黨內法規授權解釋主體。在反腐敗斗爭的實踐中，違紀違法者大多同時具有黨員和國家機關、事業單位、基層群眾性自治組織管理者的身份，其行為既涉嫌違反黨的紀律又涉嫌職務違法，如何在精準認定行為性質的基礎上實現黨紀處分和政務處分程序面和實體面的匹配，關系到“紀法貫通、法法銜接”精神的落實，這對中央紀委國家監委解釋適用黨內法規提出了較高的要求。

以第6號指導性案例“崔某騙領財政惠民惠農補貼資金案”為例，該案就涉及對崔某行為如何定性以及如何實現黨紀政務處分相匹配的問題。本案中擔任村支部書記和村民委員會主任的崔某，以其女兒的名義，弄虛作假，編造退耕還林還草畝數，騙領財政補貼資金8000元并據為己有。對于這一行為的定性存在爭論，即究竟適用《中國共產黨紀律處分條例》第114條“優親厚友”規定還是適用《中華人民共和國監察法》第11條“涉嫌貪污”規定，前者屬于違反群眾紀律性質，后者屬于職務違法性質。崔某的行為本質上是利用職務上的便利，非法占有公共財物，雖沒有達到刑事追訴標準，但屬于刑法規定的貪污行為，應當追究其紀律責任和監察責任，按照《中國共產黨紀律處分條例》第28條和《中華人民共和國公職人員政務處分法》第33條第1款第1項規定予以嚴肅處理。為充分體現執紀執法工作效果，在給予崔某撤銷黨內職務處分的同時，依照《中華人民共和國村民委員會組織法》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》等規定，建議鄉人民政府責令其辭去該村村民委員會主任職務，拒不辭職的，依法予以罷免；同時，由鄉人民政府明確其不再享受補貼、獎金，以增強懲戒效果。①參見《中央紀委國家監委執紀執法指導性案例》（第二批），第13—19頁。本案對不同處理意見的詳盡分析和最終取舍，是中央紀委國家監委立足個案適用解釋黨內法規和國家法律銜接協調關系的典范樣本。

（二）強化中央紀委國家監委解釋地位取向的制度完善

中央紀委國家監委對黨內法規的解釋，既可以基于黨的機關或黨組（黨委）的書面請示、請求作出，也可以根據工作需要主動作出。無論是從中央紀委國家監委合署辦公的體制要求還是《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國監察法實施條例》的立法精神來看，中央紀委國家監委定期發布執紀執法指導性案例都是對黨內法規解釋形式的重要創新。雖然紀檢監察機關每年查辦案件的數量不及法院系統和檢察院系統，但基于全面從嚴治黨的現實急迫性和長遠重要性，中央紀委國家監委應當加快執紀執法指導性案例發布的步伐，充分借助指導性案例發布的制度平臺，向全社會釋放黨內法規與國家法律解釋適用的理念和技術，不斷強化中央紀委國家監委在黨內法規與國家法律銜接協調解釋中的權威地位。

此外，為了充分發揮執紀執法指導性案例制度在協調黨內法規與國家法律關系中的作用，中央紀委國家監委還可以借此制度平臺扮演好雙重角色。一方面，中央紀委國家監委可以立足具體執紀執法指導性案例的審查和發布，成為黨內法規同國家法律銜接協調問題直接的規則確立者；另一方面，中央紀委國家監委可以立足執紀執法指導性案例的類案整理，成為黨內法規同國家法律銜接協調問題間接的處理建言者。根據《中華人民共和國立法法》第99條的規定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等中央國家機關認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求或者建議；根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第19條的規定，審查機關對違反憲法和法律的黨內法規和規范性文件應當不予備案通過，并要求報備機關進行糾正。根據法治體系統一性原理以及國家法律與黨內法規銜接協調的要求，今后在《中華人民共和國立法法》《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》的修訂中，應當注重發揮中央紀委國家監委作為監督專責機關的解釋作用，吸收執紀執法指導性案例的制度功能，使之成為構建新型黨內法規國家法律關系的重要載體。

結 語

中央紀委國家監委三批執紀執法指導性案例的發布，標志著指導性案例制度已經跨越國家法律領域進入黨內法規領域，這是中國特色社會主義法治體系建設又一新的制度成果，也是黨內法規和國家法律相輔相成、相互促進、相互保障關系的又一有力佐證。執紀執法指導性案例制度的推出，表明黨內法規實施的時代已經來臨，預示著黨內法規學研究范式從立規論向釋規論的悄然轉向。本文對執紀執法指導性案例功能定位和制度完善的解析，還只是一種初步的概略性思考，針對每一具體指導性案例更為詳盡的解釋論研究亟待展開。“黨內法規解釋論就是對現行有效的黨內法規的規范內容所進行的概念性、體系性的解釋和說明，促進黨內法規自身的精準適用和話語體系的科學建構。”①章志遠：《黨內法規研究方法論探析》，《法學論壇》2019年第4期。從黨內法規理論體系、學科體系和話語體系的形成來看，聚焦解釋論、構建黨內法規釋義學迫在眉睫。只有堅持這一研究進路，中國特色社會主義法治體系才能不斷完善，我國法學界法律界才能對作為法學新范疇的黨內法規達成基本共識。

作為一種研究展望，執紀執法指導性案例研究今后可以從如下三個維度深度展開：一是聚焦制度要素構建研究，通過跟蹤觀察執紀執法指導性案例的實際效果以及與最高人民法院、最高人民檢察院指導性案例和省部級行政機關行政執法指導性案例的比較研究，進一步完善執紀執法指導性案例的體例、遴選、發布和效力；二是聚焦思維方式提煉研究，對已經發布的11個執紀執法指導性案例中所蘊涵的透過現象看本質觀、參酌情理綜合判斷觀、責任大小分擔觀、兜底條款適用觀、整體主義追責觀、黨規國法無縫銜接觀、原則性與靈活性相結合觀進行深度理論提煉和歸納，助力黨內法規制度建設“良規善治”局面的形成；三是聚焦條款適用技術研究，通過對每一具體指導性案例涉及條款的解釋適用技術和方法進行解剖麻雀式的分析，展示文義解釋、體系解釋、歷史解釋、社會解釋等不同方法的具體運用，形成更多部門法意義上的黨內法規釋義學。執紀執法指導性案例多維度研究的展開，能夠進一步提升黨內法規制度執行力，充分發揮黨內法規作為全面從嚴治黨根本之策、長遠之策的引領作用，助力我們黨依靠自我革命跳出歷史周期率、帶領人民實現中華民族偉大復興的宏偉事業。