高校依法決策機制的構(gòu)建研究

徐少桐 趙 咪

1.西安電子科技大學(xué)法務(wù)辦公室，陜西 西安 710126；2.陜西師范大學(xué)法律事務(wù)辦公室，陜西 西安 710062

一、依法決策機制的概念及發(fā)展

從概念上講，決策是指一件工作或事項如何落地執(zhí)行的策略或辦法，機制是指一種包括結(jié)構(gòu)組合、運行規(guī)律為內(nèi)容的系統(tǒng)；在社會生活中，決策的主體主要分為自然人及非自然人的單位主體。對于自然人主體來說，決策是為一件具體事情做決定的過程。對于政府、高校等單位主體來說，決策是根據(jù)客觀收集的各類信息與經(jīng)驗，借助一定的程序、方法進(jìn)行分析與判斷，在各方討論及充分研判的基礎(chǔ)上，對即將開展或推行的某一項事項或行動作出決定的過程。在法治國家建設(shè)的大背景下，決策行為發(fā)生在管理工作中的時時刻刻與方方面面，并且在一個單位的運行中起著統(tǒng)率的重要作用，具備合法性、科學(xué)性、民主性等諸多特點。依法決策的概念也在此背景下應(yīng)運而生，即在法律法規(guī)的框架與指導(dǎo)下，將合法性要求設(shè)計進(jìn)入決策機制進(jìn)行信息的收集、程序的履行等，最終做出程序與實體均符合法律法規(guī)的相關(guān)決定，合法性是一項具體決策是否具備成功可能性期待的初始要素。

黨中央、國務(wù)院歷來重視依法決策要求，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會、中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會均提出了堅持和健全依法決策機制的要求，2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》在第一章總則的第一條也重點闡述了依法決策的重要性。近年來，政府部門在推行依法決策方面探索了諸多成功的經(jīng)驗與案例，在符合法治化要求的前提下確保了決策的質(zhì)量與效率。對于承擔(dān)著立德樹人任務(wù)、承擔(dān)著培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人任務(wù)的高校來說，是否擁有合理的治理體系，能否做出合法科學(xué)的決策將直接影響到高校的正常運轉(zhuǎn)、發(fā)展方向、師生期盼，也會在長遠(yuǎn)的歷史進(jìn)程中影響到一個國家的發(fā)展及一個民族的未來方向。本文力圖通過探索依法決策制度的確立與有效實施，在當(dāng)前建設(shè)“雙一流”大學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)下，助力提升決策的質(zhì)量與水平，優(yōu)化高校治理體系的建設(shè)。

二、建設(shè)依法決策機制的重要意義

（一）建設(shè)依法決策機制是落實習(xí)近平法治思想的重要體現(xiàn)

習(xí)近平法治思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，深刻回答了為什么要全面依法治國、怎樣全面依法治國這個重大時代課題。習(xí)近平法治思想的“十一個堅持”要求中，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)的要求在全國引起了熱烈的反響和討論。在任重道遠(yuǎn)的法治建設(shè)進(jìn)程中，上行下效的示范作用不容忽視。2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》中已明確“健全黨委與行政議事決策制度”。就高校管理相關(guān)規(guī)定而言，黨委在高校決策體系中處在核心地位，參與決策的成員必然包含了高校的領(lǐng)導(dǎo)者與領(lǐng)導(dǎo)班子，他們對于法治的信念與具體工作行為，對于落實依法治國、依法治教、依法治校要求有著無可取代的示范與引領(lǐng)意義。參與決策的班子成員能否做尊崇法治的模范，將直接決定著高校的發(fā)展改革能否在法治的軌道中健康運行，影響到各二級單位和學(xué)院決策是否也會遵守合法的機制。如果班子成員的決策程序能夠合法合規(guī)，將對高校發(fā)展、改革等重大工作起到關(guān)鍵的推動作用，直接影響了高校教學(xué)科研、發(fā)展辦學(xué)等一系列根本問題；如果班子成員的決策程序出現(xiàn)違法，不僅會導(dǎo)致決策失誤，也可能形成“破窗效應(yīng)”，極大增加了整個高校從上到下的違法可能性。

（二）建設(shè)依法決策機制是決策民主化、科學(xué)化的重要保障

決策作為一種策略辦法的實施，必然要對決策的結(jié)果進(jìn)行評價，評價的要素包含了復(fù)雜的各項要素，除了該決策是否正當(dāng)、可行、平穩(wěn)外，還包含了科學(xué)、民主等更高要求。高校黨委能否始終堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，對于滿足師生關(guān)切有著根本性的意義。就高校管理而言，科學(xué)決策是在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，從學(xué)校發(fā)展改革實際出發(fā)，運用科學(xué)的思維與方法開展決策。民主決策是要堅持民主集中制，貫徹群眾路線，保證決策不偏離為師生服務(wù)的宗旨，真正體現(xiàn)師生意志，確保科研教學(xué)活動有序運轉(zhuǎn)。依法決策的價值在于為科學(xué)決策和民主決策提供合法性根本基礎(chǔ)，最大化排除決策內(nèi)各種不良因素，確保決策機制不會隨著領(lǐng)導(dǎo)者的調(diào)整而變化，而是通過嚴(yán)格遵守法定權(quán)限，嚴(yán)格依法履行決策涉及的各項制度，對學(xué)校重大決策、重大行政行為、重要民事行為展開決策；對于涉及學(xué)校重大事項要進(jìn)行全環(huán)節(jié)的把控，從議題提出、議題論證、征求意見、公眾參與、審議討論、決定執(zhí)行、實施監(jiān)督、反饋評價等各個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格依法進(jìn)行，確保決策程序從啟動到結(jié)束都能經(jīng)得起推敲，以法治手段方式為進(jìn)一步實現(xiàn)決策民主性、科學(xué)性提供充分保障。［1］

（三）建設(shè)依法決策機制是落實依法治校要求的重要路徑

依法治校工作是貫徹落實習(xí)近平法治思想和黨中央全面推進(jìn)依法治國的必然要求；是推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化、規(guī)范化的內(nèi)在要求。在依法治校的要求下，學(xué)校黨政主要負(fù)責(zé)人是依法治校工作第一責(zé)任人，學(xué)校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校依法治校工作，全面統(tǒng)籌推進(jìn)學(xué)校總體法治建設(shè)工作。決策是學(xué)校各項行政管理工作的起點，依法決策是法治高校建設(shè)的必然要求，即從決策行為的起點處就開始予以規(guī)范，將決策放在法治化的框架內(nèi)予以運行，不僅能夠提高決策質(zhì)量，避免決策失誤，也能夠敦促高校管理者樹立法治觀念，在決策過程中發(fā)揮依法決策制度的黏合作用，堅持把完善依法決策機制擺在學(xué)校自身建設(shè)的突出位置，通過依法決策的方式建立健全學(xué)校依法治校體制機制，貫徹教育部《關(guān)于進(jìn)一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》《高等學(xué)校法治工作測評指標(biāo)》等文件精神和要求，使高校改革發(fā)展進(jìn)程與法治建設(shè)進(jìn)程協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相輔相成，實現(xiàn)高校治理能力法治化要求，用法治的手段方式為高校發(fā)展保駕護(hù)航。

三、建設(shè)依法決策機制面臨的問題

（一）決策事項范圍存在模糊

高校決策的出發(fā)點在于學(xué)校的健康發(fā)展，決策的落腳點是為教學(xué)、科研等活動創(chuàng)造有利條件，提供內(nèi)部保障機制［2］，因此決策的范圍應(yīng)相對明確固定。教育部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，對重大決策事項的范圍予以闡述，包括了學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定安全、廣大師生員工切身利益等依據(jù)有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。在意見頒布后，切實給了高校決策有力的指導(dǎo)和明確的指引。但在實踐中，對“重大”含義目前并無統(tǒng)一的認(rèn)識，存在相關(guān)爭論。一部分高等學(xué)校教育研究的學(xué)者認(rèn)為，重大決策事項應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定，如路線方針、規(guī)章制度等，另一部分研究學(xué)者則認(rèn)為隨著新情況、新問題的出現(xiàn)，原本的重大決策事項范圍應(yīng)作擴(kuò)大化。對于“重大”的模糊描述在不同領(lǐng)導(dǎo)者的眼中可能會出現(xiàn)側(cè)重點偏差，容易導(dǎo)致對實踐工作的指導(dǎo)性不足，在操作起來也存在模糊地帶。例如在實踐中，除了必要決策的事項之外，一些部門對于拿捏不準(zhǔn)的科研項目合作、非學(xué)歷教育、設(shè)備采購、職稱評審等相對細(xì)化的業(yè)務(wù)性事項也都提交決策審議，客觀上直接導(dǎo)致決策事項總體數(shù)量激增，消耗了決策者大量的時間與精力，增加了時間成本，大量積壓的“需決策事項”甚至影響了真正需要決策的項目。

（二）決策程序有待豐富完善

決策不僅是起點，也是一套完整的閉環(huán)系統(tǒng)，在不同的階段有實現(xiàn)決策的方式方法。在決策開始之前，首先要進(jìn)行充分的調(diào)研工作，即在明確問題目標(biāo)的前提下，通過形式多樣而樣本豐富的調(diào)研工作進(jìn)行信息的收集；決策的討論過程是在收集的基礎(chǔ)上依法進(jìn)行研判，在研判的過程中，還需要有法律專家、行業(yè)專家、師生參與等；在決策完成之后，還應(yīng)建立評估反饋機制，通過對決策實施執(zhí)行后所產(chǎn)生的結(jié)果如實記錄，獲得豐富真實的樣本，從而倒推決策的流程，檢查在流程中是否存在瑕疵，并從側(cè)面印證調(diào)研論證工作開展情況。［3］但在實際工作中，部分高校的調(diào)研手段較為單一，多為簡單的部門間征求意見、兄弟高校中簡要調(diào)研，并沒有嚴(yán)格依照決策設(shè)計的要求開展工作而導(dǎo)致調(diào)研、決策、追蹤工作沒有取得預(yù)期成效。在形式化調(diào)研基礎(chǔ)上做出的決策會受到很大影響，決策質(zhì)量會大打折扣。此外也存在部分決策者認(rèn)為決策事項時間緊、任務(wù)急，而導(dǎo)致部分決策存在“走過場”的問題，不僅影響了具體決策的程序合法性，也會影響高校整個決策系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

（三）問責(zé)程序存在模糊盲點

上級部門的各項文件中均涉及了責(zé)任追究制度，在高校工作的指導(dǎo)方面，也明確了建立“三重一大”決策責(zé)任追究制度，即當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員沒有嚴(yán)格依據(jù)要求履行程序或當(dāng)發(fā)現(xiàn)失誤可能性后沒有及時糾正并造成了重大損失與嚴(yán)重后果等情形下的追責(zé)規(guī)定。但在實際管理工作中，鮮有直接違反上述規(guī)定的決策者，往往是因為程序瑕疵而出現(xiàn)決策失誤，但此種失誤的程度往往夠不上追責(zé)制度中的相關(guān)情節(jié)要求，存在無法進(jìn)行問責(zé)的盲點情況，既容易導(dǎo)致追責(zé)力度弱化，也會讓部分決策者滋生出“只要沒有明顯失誤就不會被問責(zé)”的懶政思想，放松自身法治思維和觀念的建設(shè)，導(dǎo)致決策質(zhì)量嚴(yán)重下降。

四、建設(shè)依法決策機制的實現(xiàn)路徑

（一）明確事項范圍，確保決策有的放矢

若想發(fā)揮一項機制的作用，首先要對機制所要解決的問題予以精準(zhǔn)定位，在精準(zhǔn)定位的基礎(chǔ)上提出解決問題的辦法，才能做到有的放矢。針對部分高校因過分依賴決策程序，擴(kuò)大決策事項范圍的現(xiàn)狀，應(yīng)對決策事項進(jìn)行明確劃定。即在劃定需決策的事項與范圍時，避免因大包大攬的“全面照顧”思想產(chǎn)生的拖沓，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)及上級部門要求，綜合事項的價值性及重要性，劃定可操作的范圍標(biāo)準(zhǔn)，提高決策的合法性、效率和科學(xué)性，使任何參與到?jīng)Q策中的決策者都能做到有法可依、有指導(dǎo)可借鑒。［4］此外，鑒于決策工作的重要影響性，相較于一般的管理工作而言，在劃定決策事項的范圍時，更應(yīng)注重具備一定的頂層性與全局性，使決策者能夠在與高校發(fā)展緊密相關(guān)的人、財、物等重要領(lǐng)域，真正發(fā)揮決策作用。

（二）全程閉環(huán)設(shè)計，加強外部力量參與

在實現(xiàn)建設(shè)依法決策機制的路徑上，能否把法治思維貫穿到?jīng)Q策的全方位是重要保障，要在不違反上位法及規(guī)章制度的前提下，開展決策程序，并確保在決策形成前的調(diào)研論證階段、決策形成階段、已經(jīng)決策做出后的階段均嚴(yán)格依法執(zhí)行，形成決策機制的閉環(huán)管理。在依法決策機制的實現(xiàn)路徑上，應(yīng)充分重視師生員工、法律顧問、行業(yè)專家等第三方的參與，其中師生員工參與能夠有效保障廣大師生員工在學(xué)校決策有關(guān)事項時的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)；法律顧問參與能夠有效保障決策機制的合法合規(guī)；專家參與能夠保障決策所涉及到的專業(yè)知識及科學(xué)技術(shù)符合科學(xué)性和客觀性，通過多方的廣泛參與，既提供了全面信息與集體智慧，又能確保決策本身的合法性、客觀性與科學(xué)性。

（三）注重實效建設(shè)，引入問責(zé)監(jiān)督機制

針對問責(zé)程序因存在模糊導(dǎo)致可能缺位的情況，各高校應(yīng)根據(jù)自身辦學(xué)情況，在嚴(yán)格落實上級要求的基礎(chǔ)上，更加細(xì)化對“失誤”的描述，增強可操作性，嚴(yán)格依法框定范圍，既不做無限擴(kuò)大解釋，避免因追責(zé)過重影響依法決策程序的效率，也不衰減上級要求縮小范圍，而將問責(zé)程序植入決策合法性審查的全過程。并嚴(yán)格區(qū)分績效評價與決策程序考評，避免出現(xiàn)因“功過相抵”的觀念導(dǎo)致問責(zé)缺位。值得注意的是，大型企事業(yè)單位、外企等都有著成熟和完備的評估與獎懲機制，高校的紀(jì)委部門可結(jié)合自身特點，適時借鑒學(xué)習(xí)第三方評估機構(gòu)的決策考評程序，加強外部監(jiān)督視角的協(xié)助。此外，在“大數(shù)據(jù)”概念高速發(fā)展的情況下，借助大數(shù)據(jù)海量信息的樣本優(yōu)勢和開放、共享的特點，也能進(jìn)一步增強對決策的內(nèi)外部監(jiān)督力度，減少決策的不確定性。

在依法治校的背景下，高校的決策程序必須以法治思維設(shè)計，以法治方式執(zhí)行，以法治手段監(jiān)督，以章程為核心，健全決策程序，在程序的頂層設(shè)計中就嚴(yán)格依照合法性要求予以規(guī)劃謀劃，才能保證執(zhí)行與監(jiān)督的合法性，對決策的全過程的民主性與科學(xué)性產(chǎn)生合理的期待，并通過創(chuàng)新依法決策制度的建設(shè)健全議事決策體系，凸顯法治在高校的價值位階，助力提升學(xué)校整體治理能力的提升，建設(shè)并爭創(chuàng)與“雙一流”相匹配的治理體系。