檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議探微
——以基層人民檢察院為視角

徐 進(jìn) 陳 湄

1.皖南醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；2.蕪湖市弋江區(qū)人民檢察院，安徽 蕪湖 241000

所謂行政爭(zhēng)議，是指行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，通常是指行政相對(duì)人與行政主體之間的外部行政爭(zhēng)議。［1］開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，全面審查行政行為的合法性、妥當(dāng)性，依法判斷當(dāng)事人訴求的合法性、合理性，解決人民群眾反映強(qiáng)烈的程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題，是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，踐行以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。本文著眼于檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的規(guī)范文件和典型案例，以基層人民檢察院為視角，探討檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的基本內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)困境和優(yōu)化路徑，期望有所裨益。

一、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的基本內(nèi)涵

（一）監(jiān)督性：檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的根本屬性

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦理行政訴訟監(jiān)督案件，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。“當(dāng)前中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)軌期，社會(huì)矛盾凸顯期，行政爭(zhēng)議呈上升趨勢(shì)，涉及農(nóng)村土地權(quán)益、土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、社會(huì)保障、環(huán)境污染、工傷認(rèn)定、安全生產(chǎn)等方面的糾紛大量增加，需要加以公正、及時(shí)地解決。”［2］行政爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人可以訴諸行政復(fù)議、行政訴訟甚至信訪，如未能得到有效解決，當(dāng)事人還可以訴諸檢察機(jī)關(guān)，請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職責(zé)。作為一種監(jiān)督性的行政爭(zhēng)議化解，當(dāng)行政爭(zhēng)議仍然在行政復(fù)議或者行政訴訟階段進(jìn)行處理時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院保持足夠的尊讓，不能非經(jīng)主動(dòng)邀請(qǐng)?zhí)崆敖槿胄姓?zhēng)議的化解。

（二）實(shí)質(zhì)性：檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)辦理行政檢察監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)查清案件事實(shí)、辨明是非。“評(píng)價(jià)行政爭(zhēng)議是否實(shí)質(zhì)性化解，有三個(gè)維度：一是法律維度；二是事實(shí)維度；三是當(dāng)事人維度。”［3］當(dāng)事人請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)履行行政檢察監(jiān)督職責(zé)，可能存在三種情形：一是行政裁判不正確，存在事實(shí)認(rèn)定或者法律適用的錯(cuò)誤；二是行政裁判形式合法，但是未對(duì)行政爭(zhēng)議涉及的實(shí)質(zhì)請(qǐng)求進(jìn)行處理；三是行政裁判合法，但是當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果不認(rèn)可，要求行政機(jī)關(guān)滿足“超越法律”的請(qǐng)求。檢察機(jī)關(guān)在化解行政爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)第一種情形應(yīng)當(dāng)從法律層面解決，糾正錯(cuò)誤的行政裁判；對(duì)第二種情形應(yīng)當(dāng)從事實(shí)層面解決，回應(yīng)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)請(qǐng)求；對(duì)第三種情形應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人層面解決，引導(dǎo)當(dāng)事人回歸理性認(rèn)知。

（三）多元性：檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的具體方式

行政爭(zhēng)議長(zhǎng)期存在，很大程度上是因?yàn)樘幚頇C(jī)關(guān)有答復(fù)但不解決問(wèn)題，有決定但不觸及實(shí)質(zhì)。例如，S某因主張工傷保險(xiǎn)待遇引發(fā)行政爭(zhēng)議，歷時(shí)7年經(jīng)過(guò)23個(gè)法律程序；X某因不服辭退引發(fā)行政爭(zhēng)議，持續(xù)12年經(jīng)過(guò)6個(gè)訴訟程序。這些行政爭(zhēng)議經(jīng)歷了行政復(fù)議、行政訴訟甚至信訪程序，充分反映了事實(shí)之復(fù)雜、時(shí)間之跨度大和矛盾之激烈。“無(wú)論是宏觀上行政訴訟對(duì)于行政爭(zhēng)議的解決中的‘兩高四低’現(xiàn)象，還是行政復(fù)議對(duì)于行政爭(zhēng)議解決的‘程序空轉(zhuǎn)嚴(yán)重’以及信訪總量居高不下、‘信訪不信法’的現(xiàn)象，都表明行政爭(zhēng)議的依法、及時(shí)、實(shí)質(zhì)性化解，是當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中一項(xiàng)重要課題。”［4］因此，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)度資源的優(yōu)勢(shì)，為當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)、人民法院搭建溝通橋梁，促成和解協(xié)議，自愿息訴罷訪。

二、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)困境

（一）檢察建議化解行政爭(zhēng)議的功能未能得到充分發(fā)揮

“檢察建議是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)參與訴源治理的重要體現(xiàn)，是推動(dòng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加強(qiáng)工作合力的有力舉措。”［5］通過(guò)檢察建議，檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政行為、人民法院的行政審判和執(zhí)行提出合法善意的督促改進(jìn)建議。建立“府檢聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，能夠推動(dòng)個(gè)案協(xié)調(diào)、事后化解向前端治理、源頭預(yù)防拓展，行政機(jī)關(guān)、人民法院和檢察機(jī)關(guān)合力預(yù)防行政爭(zhēng)議的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)能夠在行政復(fù)議、行政訴訟開(kāi)始前或過(guò)程中介入行政爭(zhēng)議的化解。但是，“府檢聯(lián)動(dòng)”機(jī)制不能發(fā)展為弱化檢察建議，而應(yīng)當(dāng)是為進(jìn)一步發(fā)揮檢察建議的法律監(jiān)督功能提供制度空間。

（二）司法救助化解行政爭(zhēng)議的功能存在一定泛化甚至異化

“行政檢察部門(mén)在推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作中，部分案件通過(guò)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行司法救助，案結(jié)事了，取得良好效果，值得肯定。”［6］司法救助能夠滿足當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，在一定程度上緩解了當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)或者人民法院的沖突情緒。作為一項(xiàng)民生保障制度，司法救助以行政行為和行政審判、執(zhí)行合法，但是確實(shí)造成了當(dāng)事人一定的經(jīng)濟(jì)損失且生活困難為原則。如果當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求本身是合法、合理的，其遭受的損害是行政機(jī)關(guān)的行政行為違法或者人民法院的行政審判、執(zhí)行錯(cuò)誤所導(dǎo)致，則檢察機(jī)關(guān)不能以司法救助代替行政機(jī)關(guān)或者人民法院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政賠償、司法賠償責(zé)任。

（三）和解協(xié)議化解行政爭(zhēng)議的功能與行政判決既判力發(fā)生沖突

“行政判決的既判力，對(duì)于當(dāng)事人而言，不得就同一訴訟標(biāo)的再行起訴或者在其他訴訟中提出與確定判決相反的主張，不得在行政程序中實(shí)施與確定判決相矛盾的行政行為。”［7］在行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)劝讣校姓袨榭赡芤虿缓戏ā⒉缓侠硇枰鞒鲑r償或者補(bǔ)償。在行政協(xié)議、行政裁決等案件中，行政爭(zhēng)議可能因與民事?tīng)?zhēng)議交織需要一攬子解決。行政檢察監(jiān)督的結(jié)果，可能是行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人雙方達(dá)成和解協(xié)議，當(dāng)事人不再纏訴、累訴，行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。檢察機(jī)關(guān)促成和解協(xié)議的簽訂，盡管涉及因行政爭(zhēng)議導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失等經(jīng)濟(jì)利益的安排，但是不能與生效行政判決已經(jīng)確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相沖突。

（四）息訴承諾化解行政爭(zhēng)議的功能與行政檢察監(jiān)督發(fā)生矛盾

“息訴承諾，概指司法實(shí)踐中存在的‘息訴承諾書(shū)’‘息訴保證’等等具有訴權(quán)處分效果的行為。”［8］息訴承諾可能出現(xiàn)在兩個(gè)階段：一是行政機(jī)關(guān)或者人民法院處理行政爭(zhēng)議階段，作為行政爭(zhēng)議的解決方式，證明當(dāng)事人自愿放棄行政訴權(quán)；二是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議階段，以簽訂和解協(xié)議為前提，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的結(jié)果。當(dāng)事人在出具息訴承諾后又提起行政訴訟的，人民法院一般認(rèn)為行政訴權(quán)是成立的，審理時(shí)主要查明當(dāng)事人是否實(shí)際獲得放棄行政訴權(quán)的對(duì)價(jià)，進(jìn)而判斷是否應(yīng)當(dāng)駁回訴訟請(qǐng)求。當(dāng)事人在作出息訴承諾后又申請(qǐng)檢察監(jiān)督的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)查明當(dāng)事人是否具備新的事實(shí)和理由，不能直接以當(dāng)事人反悔有違誠(chéng)信，拒絕啟動(dòng)檢察監(jiān)督程序。

（五）化解行政爭(zhēng)議未能同時(shí)滿足當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求與實(shí)現(xiàn)既定行政目標(biāo)

“法治不僅是制定和遵循一些具有法律形式的規(guī)則，而是尋求和貫徹良好規(guī)則的治理；司法判決不能滿足于形式的合法性，而要追求實(shí)質(zhì)的合法性。”［9］實(shí)質(zhì)訴求，即當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的主要目的，或者說(shuō)當(dāng)事人在行政爭(zhēng)議處理、行政復(fù)議、行政訴訟過(guò)程中持續(xù)追求的主要目標(biāo)。實(shí)質(zhì)訴求是與形式訴求相對(duì)的，在行政復(fù)議或者行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)程序中，當(dāng)事人的形式訴求可能得到了滿足，但是實(shí)質(zhì)訴求沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。這里可能存在一個(gè)矛盾或曰悖論，即行政機(jī)關(guān)的行為在形式上“合乎法律性”，但是在實(shí)質(zhì)上對(duì)當(dāng)事人而言卻具有“不可接受性”。檢察監(jiān)督滿足的實(shí)質(zhì)訴求，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人合法、至少是合理的訴求，而不能是不合法甚至是無(wú)理的訴求，更不能以影響行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為代價(jià)化解行政爭(zhēng)議。

三、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的優(yōu)化路徑

（一）堅(jiān)持法治思維方式，運(yùn)用辯證工作方法，以檢察監(jiān)督促進(jìn)依法行政

在辦理檢察監(jiān)督案件中，人民檢察院既要恪守檢察權(quán)的職權(quán)范圍，又不能僭越行政權(quán)、審判權(quán)的權(quán)力邊界。“檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政檢察監(jiān)督工作，保有一定的主動(dòng)性但不能越俎代庖、替位包辦，必須尊重行政審判權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，不得代替法院作出裁判，不得代替行政機(jī)關(guān)作出決定。”［10］對(duì)于通過(guò)再審程序能夠?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提出抗訴或者再審檢察建議，由人民法院作出新的正確的裁判。對(duì)于通過(guò)自我糾錯(cuò)程序能夠?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，由行政機(jī)關(guān)改變錯(cuò)誤的行政行為，重新作出正確的行政行為。對(duì)于通過(guò)抗訴、檢察建議等程序，不能解決當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極促成當(dāng)事人達(dá)成和解，適當(dāng)滿足當(dāng)事人的合理訴求，引導(dǎo)當(dāng)事人放棄不合理的訴求。

（二）堅(jiān)持全面審查原則，貫徹穿透式監(jiān)督理念，以個(gè)案辦理實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理

在辦理檢察監(jiān)督案件中，人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極與當(dāng)事人溝通，查明當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，甄別實(shí)質(zhì)訴求的合法性與合理性，認(rèn)真聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)、人民法院等相關(guān)各方的意見(jiàn)，圍繞案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有針對(duì)性地采取一項(xiàng)或多項(xiàng)化解措施。堅(jiān)持全面審查原則，應(yīng)當(dāng)關(guān)注當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，重點(diǎn)調(diào)查行政爭(zhēng)議形成的原因及過(guò)程，分析當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求的合法性與正當(dāng)性，尋求行政爭(zhēng)議化解的突破口和具體措施。“穿透式”檢察監(jiān)督可分為四個(gè)層次：第一層是行政訴訟監(jiān)督，第二層是促進(jìn)依法行政，第三層是化解行政爭(zhēng)議，第四層是參與社會(huì)治理。［11］貫徹穿透式監(jiān)督理念，就是要以行政訴訟監(jiān)督為起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的監(jiān)督，并在監(jiān)督中化解社會(huì)矛盾，達(dá)到參與社會(huì)治理的效果。

（三）發(fā)揮“檢察一體”優(yōu)勢(shì)，借力“府檢聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，推進(jìn)行政爭(zhēng)議溯源治理

在辦理檢察監(jiān)督案件時(shí)，基層人民檢察院應(yīng)當(dāng)與上級(jí)人民檢察院聯(lián)動(dòng)，上級(jí)人民檢察院可以督導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指揮下級(jí)人民檢察院開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作。“‘檢察一體’包含兩個(gè)基本要素，一是根據(jù)指令權(quán)，即檢察首長(zhǎng)的指揮監(jiān)督權(quán)，建立上命下從的組織關(guān)系和金字塔型檢察構(gòu)造；二是基于指令權(quán)及檢察機(jī)關(guān)的整體性，賦予檢察首長(zhǎng)職務(wù)收取權(quán)及職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)。”［12］在Y某行政補(bǔ)償檢察監(jiān)督一案中，省、市和縣三級(jí)檢察院一體化辦案，先后與當(dāng)事人溝通、協(xié)商11次，最終化解了持續(xù)6年的行政爭(zhēng)議。人民檢察院還應(yīng)當(dāng)借力“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與人民法院、行政機(jī)關(guān)跨部門(mén)協(xié)同辦案，深化“個(gè)案辦理—類(lèi)案監(jiān)督—系統(tǒng)治理”法律監(jiān)督路徑，實(shí)現(xiàn)從“治已病”到“治未病”的轉(zhuǎn)變，從“案內(nèi)”審查向“案外”治理延伸，探索新的溯源治理工作機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政檢察監(jiān)督，開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，能夠從根本上解決當(dāng)事人的實(shí)際訴求，保障人民群眾的合法權(quán)益，增強(qiáng)人民群眾的獲得感。在堅(jiān)持法律底線的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政治智慧、法律智慧和監(jiān)督智慧，實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了，能夠進(jìn)一步完善多元化糾紛解決機(jī)制，推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)。