老年教育治理能力現代化：內涵、意義及路徑

唐曉明

(寧波開放大學 北侖學院，浙江 寧波 315800)

自黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題，治理能力議題在政治、經濟、教育等領域的理論研討迅速進入蓬勃發展階段，但對老年教育治理能力現代化的研究比較貧乏。我國老年教育自創建于1983 年的山東省紅十字會老年大學(現山東老年大學)開始起步，經歷了探索、成型和繁榮發展等階段。當前，我國老年教育除了成立較早的老年大學，進入新世紀第二個十年，以社區為載體而出現的社區老年大學、社區(村)老年學校、社區(村)老年活動中心紛紛涌現。同時，以國家開放大學為引領、以各級各類開放大學為基地而建立的老年開放大學也在不斷完善。老年教育機構蓬勃發展為老年事業增添了巨大活力，同時也帶來了各種矛盾和挑戰，如老年教育屬性不明、管理職責不清、市場供需矛盾突出等，而化解矛盾和挑戰的關鍵點是推動老年教育治理能力現代化。

一、老年教育治理能力現代化的內涵溯源

(一)治理的原初意蘊

“治理”一詞最早出自于《禮記正義》，認為“以上云‘天子命之教’，是政教治理之事”。《禮記正義》是漢代鄭玄對《禮記》的注釋，原文中說：“天子命之教，然后為學。”天子下令開展教化，根據天子之令開始建造學校。所以，天子有關教化的指令，是屬于政治教化治理領域的事情，這里的“治理”專注于權力運用中的管理，與“統治”表層意思較為接近。英語中“治理”即“governance”,是強調政府層面的權力強制運用中的管理。因此，中外“治理”一詞的本義指統治和管理。

(二)治理能力的內涵探索

目前國內外學術界對“治理”的研究不斷深入，“治理”內涵得以不斷拓展，并從政府層面的單一性管理延伸到社會各個領域，圍繞“治理”概念域的研究也逐漸豐富起來，如治理能力、治理體系、治理結構、治理規律等。就治理能力而言，學術界在治理本義的基礎上對“治理能力”的內涵進行了多層面的論述和界定，其中具有代表性的是美國學者詹姆斯·N·羅西瑙的觀點，他聚焦政治領域研究政府治理的邏輯推進，在他看來，治理是一種被多數人接受而生成的規則體系，包含了政府機制和非政府機制、正式機制和非正式機制。“各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現各自的愿望。……它依賴主體間重要性的程度不亞于對正式頒布的憲法和憲章的依賴。”[1]其他學者根據詹姆斯的論述，對“治理能力”的發生和發展進行了不同視角的分析，認定治理能力是組織管理活動能力、制度和運行體系建制能力、具有共同目標而形成的規則程序執行能力等。綜合各種論述可以發現，“治理能力”是在一種合理和共同認可的機制范圍內建立組織規則和操作體系的總能力，凡涉及導向共同目標的系列活動的管理運行和機制建構的執行力或操作力，都可以指向“治理能力”。

(三)老年教育治理能力現代化的概念闡釋

治理的實踐運行彰顯的是主體間遵循規則和維護體系而產生的各結構要素之間的交際關系和密切聯系，治理能力則是各要素相互作用和影響并有效運行的具體表現，是多元主體肩負責任并履行義務時交互與介入產生結果而形成的運行力和實踐力。老年治理能力現代化是通過制定老年教育實踐需要遵循的制度、原則、執行程序，來約束和規范老年教育運作機構、管理部門行為方式而實現既定目標的常態化表現，是當前深化老年教育發展的重要導向，是推動老年教育治理向現代教育治理邁進的重要手段，是適應人口老齡化、保障老齡事業有序發展的重要推手。

二、建設老年教育治理能力現代化的現實意義

老年教育隨著老齡化社會的快速走近而逐漸受到各國的普遍重視，相對其他教育形式而言，老年教育還處于發展的初級階段，在制度建設、法律法規保障、體系和內容完善等方面比較薄弱，其中老年教育治理無論是理論還是實踐層面都顯得蒼白，因此，加強老年教育治理能力現代化建設，推動老年教育優質、高效發展步伐，彰顯老年教育在促進個體發展和經濟社會發展中的作用，具有非常重要的現實意義。

(一)有助于推動老齡事業的快速發展

人口老齡化是世界各國面臨的共性問題，也是老齡事業發展不可回避的問題。《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》明確了積極應對人口老齡化的戰略目標，中共中央、國務院頒布的《關于加強新時代老齡工作的意見》從健全養老服務體系、完善老年人健康支撐體系、促進老年人社會參與等多個方面提出老齡事業發展的舉措，并強調將老年教育納入終身教育體系，擴大老年教育資源供給，健全老年教育機構的組織體系建設，完善老年教育制度管理。可以說，老年教育優質發展、高效發展不僅為老年人的有所學、有所樂、有所為、有所養提供了重要平臺，也為促進老齡事業發展步入穩定、健康軌道增加了重要砝碼，而優質發展、高效發展與科學完善的治理具有高度的正相關，實現老年教育治理主體異質化、治理權責均衡化、治理方式創新化、治理依據多樣化、治理內容體系化[2]，促進各類老年學校從無序辦學走向規范發展，對于老齡事業邁入現代化發展道路無疑有重要的推動作用。

(二)有助于推動老年教育納入國民教育體系

國民教育體系是由學前段教育、基礎段教育、高中段教育(含職業教育)、大學教育等構成的教育系統。我國老年教育的源頭是滿足離退休老干部的業余生活而創辦的老干部大學，因而，老年教育最初的社會印記就是老年人在學校參加琴棋書畫的活動，以娛樂、休閑為主體內容。從嚴格意義上看，老年教育不是系統性、連貫性教育形式，學習結果的評價也可有可無，學員的學習注重的是參與和過程，并在參與和過程中獲得思想的影響、精神的愉悅、身體的鍛煉，因而老年教育屬于非正規教育，也即在校外教育機構、日常生活和環境中進行的教育活動，教育目的是對學習者進行知識傳授、技能培養、態度和價值觀的養成等，不是國民教育體系的重要組成部分。但隨著終身教育思潮的興起，建設學習型社會、構建終身教育體系已經成為各國培養人才、蓄積智能、儲備知識及應對人口老齡化的共同行動，終身教育體系可以說是國民教育體系的重要延伸，老年教育作為終身教育體系的主要組成部分，正處于納入國民教育體系的契機。當前的老年教育發展中，我們在追求“老有所樂”的同時，也積極倡導“老有所學”“老有所為”。《國務院關于印發“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知》指出，“引導老年人樹立主動健康和終身發展理念，鼓勵老年人積極面對老年生活，在經濟社會發展中充分發揮作用。”顯而易見的是，老年教育不再局限于休閑教育活動，無論是社會還是教育機構，都需要直面老年教育的新時代發展勢態，運用科學管理方式推動老年教育的健康、有序發展。

(三)有助于推動學習型社會建設

隨著終身教育思潮的全球推進，完善終身教育體系、建設學習型社會就成為世界各國努力的方向。聯合國教科文組織《學會生存——教育世界的今天和明天》報告指出：“教育已不再是某些杰出人才的特權或某一特定年齡的規定活動：教育正在日益向著包括整個社會和個人終身的方向發展。”[3]超越學校教育范圍，把教育的功能和教育活動延伸到社會的各個層面、各個角落、各類人群，是學習型社會建設努力的方向，且已經成為當前全球的學習行動。這項行動中包含的人口結構、組織架構、行政框架、文化特性等既是巨大的教育潛力，也是龐大的學習型社會體系運行的必不可少的要素，而其中的老年教育運行和管理隨著老齡化趨勢的增強，也就越來越顯示其在學校型社會建設中的重要地位和推動作用。第七次全國人口普查結果顯示，我國60歲及以上人口已達2.64億人。預計“十四五”時期這一數字將突破3億，老齡人口占比也將接近22%。相對而言，目前我國各類老年大學(含遠程教育)在校學員僅占老齡人口的5%[4]，老年大學“一位難求”成為各地老年教育的普遍現象。不僅如此，在龐大的老年人群中，每個人的學習愿景、學習內容也存在差異，每個人會根據自身學習特點、學習愛好、學習目標期盼符合心中愿景和內容的教育活動，然而，這種期盼和目前的老年教育市場的供給狀況存在一定的矛盾。緩解老年教育市場供需矛盾的途徑之一就是加大老年學校建設，增加老年教育的覆蓋面,滿足不同年齡、不同層次、不同學習愛好的老年人的教育需求，而達成這樣需求的重要保障是老年教育治理現代化的與時俱進，畢竟多樣化的老年教育市場、多類型的老年教育機構如果缺少系統而有效的管理，老年教育活動的運行和老年教育的發展會存在一定的障礙。因此，老年教育治理質量的高低，治理現代化的步伐快慢，會直接對學習型社會建設產生重要影響。

(四)有助于推動老年人退休期空間和時間的延伸

如果以知識作為評判標準，可以將人生劃分為四個前后銜接的階段：一是知識儲備期，屬于學習生涯期；二是知識釋放期，屬于職業生涯期；三是知識歸隱期，屬于退休期；四是知識消亡期，屬于生命依賴期。其中退休期也被稱為第三年齡。國內學者把第三年齡劃定為“老年人60～85歲這一年齡段”，“這是相對健康、有自理能力和活躍性的老年群體”[5]。這個年齡段與老年教育的年齡段同步。當然，從老年人活動的范圍、時間、精力等方面考察，目前對退休期的年齡階段只能模糊劃分，因為老年人進入生命依賴期沒有絕對的時間界限，身體機能衰退并依賴護理和照顧時期也因人而異。加強老年教育的治理，提高老年教育辦學質量，豐富老年人的文化生活、精神生活，讓老年人在退休期既能享受學習快樂，也能發揮余熱，盡可能延伸老年人退休期的空間和時間，對老年人群體自身和社會發展而言，都具有非常重要的意義。

三、建設老年教育治理能力現代化的基本路徑

綜合考量各個領域現代化建設的基本經驗，老年教育治理能力現代化建設的實踐需要從制度上確認老年教育的地位、從職能上豐富老年教育的治理行為、從關系上完善老年教育的服務網絡、從環境上凸顯政府和社會對老年教育的關懷，確保老年教育治理能力現代化建設邁出堅定且穩固的步伐。

(一)建立制度，規范老年教育辦學行為

健全而完善的制度建設是良好的管理體系的基石，制度不健全或不完善，管理體系會不牢固、不穩定。制度的建立離不開法律法規的保障，一些發達國家在實踐中都頒布了相關法律，如法國的《終身教育法》、美國的《蒙代爾議案》、挪威的《成人教育法》、日本《終身學習振興法》等，這些法律法規為老年教育的發展和現代化建設注入了活力，也推動了老年教育發展的步伐。我國老年大學建立之初，沒有準確的定位，權責關系也不清晰，而隨后誕生的老年學校，也屬于自發式、分散式，未能按照老年教育市場需求和運行特點接受對應部門的管理和監督。作為終身教育體系的重要組成部分，老年教育和其他教育類型一樣，也有自身的發展規律，也需要關照和愛護。所謂無規矩不成方圓，我們需要遵循老年人的學習特色和老年學校的辦學特點，通過制定完善的管理制度，來引領和規范老年教育教學行為從誕生到產生效果的發展全過程，使各類老年教育機構能執行管理體系、遵循管理制度、規范教育行為，從而能更好地為老年人提供科學而周到的學習服務。具體地說，就是在老年教育現代化的辦學中，在管理部門和老年學校之間以及學校系統之間，制定可以產生聯系的發生作用的基本框架，這種框架可以對部門管理和學校辦學發揮必要的推動和激勵作用。

(二)職能賦權，形成多元化主體參與的老年教育治理框架

老年教育治理框架是界定老年教育地位、管理老年教育行為、規范老年教育辦學的制度架構。當前我國老年教育發展處于前現代化階段，體現出運轉和推進的封閉性特征，無論是政府部門還是社會組織，都屬于散裝的老年管理狀態，導致老年教育活動的開展缺乏系統性和科學性，而處于散裝管理之外的老年人，大多缺失參與各類學習活動的權利和機會。老年教育的現代化發展不應僅僅是表象上的教育條件的現代化跟進，而應該是每個老年人受教育權的獲得和運用，促進每個老年人在自我學習需求、學習目標、學習風格、學習個性等方面具有個性化的標簽，“教育幫助個人自由地成為他自己，而非強求一律”[6]，只有這樣才能真正形成具有濃厚社會氛圍的終身學習環境、終身教育體系，達成這樣目的的重要手段之一就是老年教育管理職能的放開和授予，建立多元化主體參與的老年教育治理架構。多元化主體參與是促進老年教育發展效益最大化的必要手段，也是促進老年教育由面對單一群體轉向全面群體的重要推手，這種參與有賴于老年教育管理機構的合作和對管理權責的賦予及認可，缺失了管理權責的賦予及認可就談不上老年教育治理的現代化建設。在多元主體參與的老年教育治理過程中，每個主體需要依據自身的職能屬性厘清權力和責任的關系，并在互動和對話中建立共生治理單元，共同服務于老年教育發展的需要。

(三)關系構筑，建設適應現代化治理需求的老年教育服務網絡

老年教育服務網絡是為老年人提供全方位學習的各要素有機結合和關聯的運行系統，包括規章制度、管理體制、教育機構、教育資源、學習網絡、人才隊伍等。傳統的老年教育服務網絡存在三個欠缺：一是網絡運行沒有整體性，老年教育不在國民教育體系之列，運行系統中很多要素或者缺失或者單薄，無法形成整體效益；二是網絡服務沒有相關性，各地老年教育發展自成一體，在課程建設、資源建設、發展規劃等方面具有自身的特色，彼此沒有聯系；三是教育內容缺少動態性，服務網絡內的子系統成型后即固定不變，未能結合老年教育發展現狀和社會教育需求進行及時改進。老年教育的現代化建設離不開推陳出新且科學有效的服務保障網絡，而剖析保障網絡中各關聯要素間的交互和影響，合理配置各要素在老年教育運作中承擔的角色，激發各要素在教育實踐中的功能，從而構筑起較強時代性的老年教育服務系統，促進個體學習的內在主體結構和外在客觀結構協調一致，對推動老年教育的現代化發展無疑有重要的現實意義。“成功的學習應該與人們自身需求和發展密切聯系，應該與自身所處環境相協調，應該明顯適應目標以及既定的高標準。”[7]為此，我們需要落實三個舉措來建設良好的老年教育服務網絡。一是補充和修繕老年教育運行要素的不足和欠缺，建立起較為規范和完整的教育服務系統，為老年個體和群體提供觸手可及的學習活動；二是規劃和貫穿老年教育服務的愿景和邊界，建構具有區域聯系、線上線下同步的教育服務網絡，使老年人的學習突破區域、時間、條件等限制；三是追蹤和更新老年教育活動的現狀和內容，結合社會背景、教育發展形勢、各類老年群體的教育層次，構筑適應社會和個體需求的教育服務支持系統，確保老年教育發展做到與時俱進。

(四)遵循規律，營造政府主導下的老年教育辦學環境

辦教育需要遵循教育規律。教育發展受社會生產力的制約，不同社會發展階段生產力水平不同，相應的教育內容和手段也存在差異；教育發展由社會制度決定，不同的歷史階段因為社會性質不同，教育活動的開展也需要與同時代的社會政治經濟相適應；教育發展還受制于受教育對象的年齡特征，不同的教育對象有不同的教育教學依據。教育如果違背這些規律，教育發展勢必會止步不前，人的成長和人才培養也會受到極大影響。老年教育作為教育事業的重要組成部分，也要遵循老年教育規律，要結合老年人的身心發展特點開展教育教學活動，各類老年學校在辦學過程中不能隨心所欲、信手拈來，應該有完善的管理制度和運行體系，要有學制、有教學計劃、有課程建設、有健全的管理隊伍和師資隊伍、有固定的辦學場所、有穩定的經費保障。同時要建立完善的、具有實效性的老年教育成果評價機制，如課堂教學效果、社會活動參與效果、學員評價、社會評價、各類成果評獎活動等，并將這種評價機制與教師考核制度、教育教學成果評價制度、相關獎懲制度有機結合在一起，逐漸形成具有老年教育特點的規范性和系統性的發展模式，畢竟老年教育是非營利性事業，是提供給老年人的社會福利，需要辦學主體無償投入。而從世界老年教育發展現狀考察，政府為主導籌措老年教育辦學經費是確保老年教育機構各類活動正常運行的重要保障。我國各地最早成立的老年大學由黨委組織部或老干部局投資建設，隨著社區教育的蓬勃發展而涌現的社區老年大學、社區(村)老年學校由各地教育部門和街道(鄉鎮)黨委籌措經費。因而，政府主導、公辦教育機構承擔的辦學形式是當前我國老年教育的主要運作機制。根據《國務院辦公廳關于印發老年教育發展規劃(2016—2020年)的通知》，老年教育今后發展要擴大供給、創新體制機制，除了政府主導，還要積極整合社會資源，激發社會活力，鼓勵有條件的社會組織和團體、各類企業通過資助或承擔的形式為老年教育發展做出貢獻，從而形成“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”的老年教育良好的發展環境，開創具有中國特色的老年教育發展新格局。

人口老齡化是經濟社會發展的必然趨勢，而大力發展老年教育,推動老年教育治理現代化，為老年人提供多樣化的、適合需要的教育項目，使老年人在老有所學、老有所獲、老有所為、老有所樂中愉悅身心、實現價值，是應對人口老齡化、發展老齡事業、完善養老服務體系的重要推手。加快老年教育治理能力現代化建設，緩解老年教育市場的供需矛盾，擴大老年教育的覆蓋面，保障老年教育的優質、高效、快速發展，讓眾多老年人共同享受社會發展成果，共同感受社會服務溫暖將任重道遠。