公共交通服務均等化法治路徑研究

于 婷

（包頭市公交運輸集團有限責任公司，包頭 014030）

法治是實現基本公共服務均等化的堅實基礎，發揮著保障公民享有基本公共服務權利的功能，依法依規不斷提高基本公共服務領域資源投入，使基本公共服務惠及更多的人民群眾，最終實現普惠。公共交通服務均等化的實現，是全面建設社會主義現代化國家的應有之義，能夠充分體現社會的公平正義，提高人民群眾在共享建設發展成果中的獲得感、滿足感，更好地匯聚共圓中華民族偉大復興中國夢的磅礴力量。

1 公共交通服務均等化的現狀

公共交通屬于基礎公共服務領域。目前，我國公共交通服務領域沒有專門的國家立法，大多以規劃、通知、實施意見等政府文件的形式出現。與法律相比，相關政策文件缺乏較強的約束力，其執行效力容易層層弱化，不利于基本公共服務均等化發展。

我國的公共交通服務總體水平還不平衡。伴隨著我國經濟社會發展速度不斷加快，城鄉一體化進程與公共交通供給的矛盾凸顯，受政策影響較大的公共交通行業，政府補貼與亟待同城市化快節奏匹配的公交企業發展資金需求極易產生供給缺口。囿于各地區發展重點有別、財政資金收入不同，其投入公共交通服務的資金差距較大，存在民生性公共服務投入不足問題，公共交通發展規劃未能實現統籌配套資源，所以在公共交通服務供給結構方面出現失衡。公交企業面對政策性虧損，多依靠財政專項資金抑或是轉移支付支撐，但資金的多少通常取決于政府財政情況，政府所支付的資金大多不能完全彌補企業因執行公益性政策而產生的缺口。政府財政針對公交企業補助的項目和金額并無統一的標準及核算方法，導致政策性虧損不能得到合理即時的彌補，另外公交企業自我造血能力有限，在資金不足的情況下易陷入發展困境。

公共交通服務的均等化發展，無論是從保障低收入群體的出行、作為重大事件安全穩定的運力支撐、緩解城市道路擁堵問題還是從節能環保的角度來看，都是關乎社會民生福祉的重點。我國公交企業基本都是在財政撥款的基礎上進行市場化經營，為人民群眾提供低價有償公共交通服務，屬于政策性虧損的公益性企業。公共交通在能耗、載客量上較轎車出行有較大優勢，公共交通服務均等化能在為人民群眾共享建設成果的基礎上，有效緩解城市交通擁堵，降低碳排放量。同時，公共交通服務對于新型城鎮化發展的重要性更是不言而喻，推進公共交通服務均等化以保障農民享受到安全、低價、便捷、質優的公共交通服務，更有利于促進農民在現有脫貧的基礎上實現可持續性增收。

2 公共交通服務均等化存在的問題

我國公共交通服務總體供給水平還偏低，存在覆蓋盲區。首先，公共交通服務供給側沒有通行的國家標準，現有的僅為行業指標。我國幅員遼闊、經濟及人口因素復雜，使得有一些指標僅以數量來衡量，忽略了質量和效果。其次，供給側的需求針對性欠缺。政府對居民公共服務的需求和滿意度等數據不足。雖然人民群眾的參與程度不斷提高，但仍然處于需求表達的被動參與狀態，地方政府難以獲得真正的需求，公共交通規劃多依賴于從業人員的專業素養及經驗，容易以本位需求取代民眾的真實需求，致使供需雙方長期處于結構性失衡狀態。第三，吸引社會資本進入公共交通行業在實際操作中監督體系不健全。針對現階段多主體參與的監督機制不完善，無法從根本上消除尋租行為、裙帶關系的風險。

我國公共交通服務供給不平衡，地域間差距、城鄉間差距仍較大。一是經濟、人口因素致使地方財力多寡不同，在以經濟建設為中心的發展模式下，地方政府能夠投入公共交通服務的財力有局限性。二是財政轉移支付更注重財政資源而不是服務效益。以財政補償為主的金融監管的制度激勵效應有待加強，尤其是對地方政府保障部分的均等化績效考核不夠有力和深入。三是缺乏嚴格有效的財政績效評估，特別是對基本公共服務均等化政策和制度的績效評估，以及對基本公共服務的供給效率和感知效益的評估。

公共交通服務領域存在數據治理能力低、措施迭代慢的問題。城鄉一體化進程的加快，城市人口呈大幅增加之勢，相應的出行需求也隨之急劇增長，加之機動車保有量逐年遞增，交通擁堵成為大中小城市發展的一個困擾問題。隨著數字化中國建設加快，通過大數據化治理交通擁堵大多在信號燈科學設定層面。要利用互聯網交通大數據進一步分析擁堵情況及時間空間擁堵規律，用法律明確以公共交通為主體，確定其路權優先地位，科學規劃公共交通線路，分時段縮減站點提高通行速度，以其大運量的優勢排解高峰期道路擁堵難題，以優質高效服務人民群眾出行。

3 公共交通服務均等化法治路徑

實現公共交通服務均等化需要立法先行，構建相應的法律系統，強化政策正向激勵，抵消市場的負效應，健全需求、供給、監督機制，形成從需求收集到服務供給再到服務評價的高質量閉環管理，聚力發展公共交通服務均等化，保障基本公共服務均等化系統合理合法運行，大力倡導人民群眾低碳出行，攜手共建美麗中國。

3.1 強化法治保障，推進公共交通服務均等化立法

加強公共交通服務均等化的相關法律法規建設，加快構建國家公共交通法律法規體系、制度保障體系，傾斜、側重保障弱勢群體出行的權利，體現國家對實質公平的追求。堅持以人民為中心思想，以建設適應高質量發展的基本公共服務均等化立法為主線，為推動公共交通高質量發展和交通強國建設提供堅實支撐。全面研究交通強國建設的發展形勢、機遇挑戰，結合我國公共交通的基本狀況和基礎條件，建立相關法律法規，明確供給標準、供給的評估流程和方法、監督制度，建立司法救濟渠道以守護公共交通均等化的法律底線。各級政府要以立法權限為限，制定并完善公共交通的地方性法規、政府規章或規范性文件，將優先發展公共交通戰略具體化，為優先發展、規范發展城市公共交通提供法規保障。

建立城市交通與新型城鎮化背景下的城市協同機制，規劃先行，適度超前，打造交通綜合樞紐和交通走廊，以加快構建與城市功能和形象相匹配的現代城市公共交通運輸體系。立法要明確加強公共交通規劃與城鎮鄉村建設規劃的協同對接，新增建立大型建筑配建公交場站相關條例，以實現公交的首末站與客流的緊密結合，破解日益緊缺土地問題，推進規模較大的公共建筑、商業辦公建筑、居住區（重點是保障性住房項目）、活動中心的公交場站同步配套建設，通過集約、節約用地解決規劃公交場站用地落實難的問題，保障城市公共交通停車場、保養場、公交樞紐、港灣站、公交專用道、充電設施等與城市建設同步規劃、同步設計、同步建設。以法治護航公共交通發展，保障發展供給動力，提升人民獲得感、幸福感、滿意度。

3.2 推進法治財政建設，賦能公共交通服務均等化發展

公共交通服務均等化的重要路徑是地方財政能力的均等化。明確人民政府在發展公交客運事業的責任主體，保障公交客運事業發展的財政投入，將公交客運納入本級國民經濟和社會發展規劃，并將財政補貼資金列入年度財政預算。立法應明確對公共交通服務企業因執行票價低于成本票價，因承擔政府乘車優惠政策和指令性任務所造成的非經營性虧損即政策性虧損，以及因技術改造、節能減排、經營冷僻線路等原因增加的成本，人民政府應當及時、足額給予財政補貼。以成本規制兜底保障公交企業經營，以定額補貼發揮其制度優勢，激勵公交企業提高服務質量、拓展公交線網，實現廣覆蓋、高質量服務。定額補貼以車公里補貼、人次補貼、人次公里補貼為主，以保障冷僻線路的開辟運營，不斷提高城市公共交通吸引力，形成綠色低碳出行生活方式。開展綠色出行創建行動，加快推動交通綠色低碳發展。

通過完善以轉移支付為主的調節機制，從而加大對民生領域基本公共服務的投入比例，提高財政轉移支付透明度和財政資金配置效率，建立針對公共服務領域均等化績效考核，實施動態監督資金具體用途和評估資金使用成效，以達到改善民生之實效。建立轉移支付相關事宜立法，明確轉移支付原則、方式、評估、分配等實質性內容，保障轉移支付的規范性，抑制腐敗滋生。健全城鄉發展一體化財政統籌體制機制，拓寬資金來源，穩定基本投入保障。省級政府統籌規劃，根據新型城鎮化的總體發展部署和本地城鎮化進程，促進城鄉資源均衡配置，推動城市公共交通服務向農村延伸。

3.3 TOD 模式引導推動公共交通服務均等化的實現

以TOD（公共交通引導開發）模式為先導，使土地資源的發展依靠公共交通的發展來驅動、引導，形成與公共交通配置協調的布局形態、產業結構，把交通需求分布和強度的主導影響因素轉變為交通資源的供給，化被動為主動，由供給帶動需求，從根本上由公共交通服務化解自然發展形成并無規劃的交通供給壓力。建立健全城鄉公共交通服務融合發展體制機制，在財政資金投入、規劃用地、設施建設、場站維護、道路通行等方面優先保障公交客運事業發展，完善公共交通服務市場的準入及退出制度，破除隱性壁壘。加大運行監測，建立交通運輸領域的反壟斷機制。

消除跨區域性制度障礙，融入鄉村振興戰略總體布局，有條件的地區實現常住人口公共交通服務均衡發展全覆蓋。要在持續鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果的基礎上，持續完善農村客運基礎設施，積極開展農村客運班線的公交化改造，切實強化信息化服務，著力加強安全監管，不斷改善市場環境，更好服務鄉村振興。明確地方政府實施公共交通優先發展戰略，并根據經濟發展情況按城鄉一體化的要求，支持公交運營線路向鎮、學校、旅游景點、工業園區等人口密集區域延伸。要引導各地以城鄉交通運輸一體化示范縣為載體，積極探索形成符合實際、各具特色的農村客運高質量發展模式，促進農村客運從“通得了”向“通得好”發展。

3.4 建立健全政府和社會資本合作法律制度體系

規范PPP（政府與社會資本合作）模式，建立政府和社會資本合作法律制度體系，吸引社會資本參與實現多元化供給，恪守誠信，履行合約，強化供給能力，保障惠民工程。通過適度的市場化競爭，選擇質優價廉的公共交通服務方，開展合作前期明確對政府履約能力及財政可負擔、承受能力進行評估，確保公共交通在城市交通中的主導地位，增強社會資本的合作信心。明確PPP 合作的法定程序，經法定程序選擇確定社會資本方，按規定納入全國PPP 綜合信息平臺庫，及時充分披露項目信息，防范地方政府隱性債務風險，預算安排國有資本經營運營補貼支出。外部與內部紀檢監察部門共同發揮監督作用，明確權責相一致，構建動態化基本公共服務監管格局，制約權力濫用和遏制腐敗。

3.5 構建MaaS 大數據平臺，建立數據保護相關立法

借助大數據思維技術構建大數據平臺，推進數據保護的相關立法，實現法治化的數據治理。構建MaaS（出行即服務）大數據平臺，通過電子（移動端、電腦端）交互界面實現交通相關服務獲取和管理，為人民群眾提供門對門的公共交通服務，一鍵化實現不同出行交通工具的規劃，通過一鍵化支付真正實現一票通的便捷出行，以便捷多元、安全舒適的高效公共交通服務滿足人民群眾的出行要求。實現政府和人民群眾間實時互動，暢通人民群眾自下而上的表達渠道，確保人民群眾能夠真實、自由、完整的表達需求，使人民群眾的多元化需求得到不同程度的滿足。廣泛吸納人民群眾的智慧和建議，利用MaaS 大數據實時監控科學預判，改善供需不對等局面。通過綠色出行換乘優惠提高低碳出行，減少資源浪費，從而最大化提高公共服務效益，實現數字化治理閉環。同時建立數據保護相關立法，有效保護MaaS 的海量個人出行數據，讓人民群眾安享“出行即服務”的公共交通服務。