睦鄰之家
——嵐皋縣黨建引領搬遷后續扶持工作實踐

中共嵐皋縣委黨校 李萍

一、出臺背景及原因

“十二五”以來，嵐皋縣引導扶持14548戶45149人易地搬遷，其中進縣城安置6252戶22304人，共建立易地搬遷安置點122個，其中1000戶以上安置點1個、501戶—1000戶安置點4個、101戶—500戶安置點30個，易地搬遷人數占全縣總人口的26%，進縣城安置的占到縣城常住人口的45.6%。大規模的易地搬遷幫助貧困群眾搬離了交通條件差、自然災害易發、生活環境惡劣的地方，生產生活條件得到明顯改善。但另一方面，這也對城鄉格局變化、基層社會治理也帶來重大影響，搬遷群眾在住進“新家”的喜悅之際，面臨三個方面問題。

（1）就近就業難，“穩得住”有隱憂。嵐皋雖然整縣脫貧，但受資源條件、地理區位限制，縣域經濟實力仍很有限，群眾經濟來源還是以外出務工為主，在家人員多是留守老人、婦女和學齡孩子。這部分人在原籍地，依靠種地能夠解決基本生活問題，生活成本也比較低，加上家中青壯勞力外出務工收入，整體生活質量較高、幸福感較強。一旦搬進集鎮縣城、遠離土地后，短期內難以找到合適就業崗位，居住條件雖然提高了，生活成本反而增加，整體生活水平甚至下降，在不得已的情況下，容易出現平時回家種地、過年進城居住的現象，實際上“穩不住”。

（2）城鄉差別大，“快融入”有挑戰。部分群眾搬進新家后，對城鎮生活習慣和管理要求“水土不服”，不主動融入新的鄰里關系，不積極參加遷入地的公共事務，總覺得“別別扭扭”，成了“身在曹營心在漢”。

部分遷入地與遷出地信息共享機制不健全、權責不明晰，加之一些搬遷群眾不主動與遷入地黨組織聯系銜接，遷入地受人手力量限制，難以廣泛深入地聯系搬遷群眾，極容易造成管理服務上的盲點、漏洞。搬到異地后，部分群眾舍不得老家的林、地，不愿意遷移戶口，雖然實行了“戶籍地管理林和地、遷入地管理人和房”，但跨鎮搬遷群眾辦理證照手續、救濟救助等事項還是需要來回跑，來往交通也增加了花費。

（3）增收壓力大，“能致富”有難度。農村群眾多具有能吃苦、肯奮斗的優良品質，但在易地搬遷群眾中，年齡大、文化差、技能缺也是一種普遍現象。進入城鎮后，面對陌生環境和高要求的勞動力市場，能夠迅速適應變化、找到致富途徑的只有少部分農民；加之，作為剛摘掉帽子的貧困縣，境內缺少大企業支撐，中小企業多以服務業為主，比較成熟的制造業企業很少，員工需求本就有限，還又以青壯勞力為主，造成大部分群眾面臨著求職無手藝、進廠年齡大、致富無門路的窘迫境地，“能致富”的目標只能在長時期內去實現。

二、黨建引領“睦鄰之家”的做法和成效

針對群眾搬遷后面臨的這些問題，嵐皋在各鎮建立黨建引領“睦鄰之家”工作模式，著力破解“穩得住”有隱憂、“快融入”有挑戰、“能致富”有難度的問題，取得了一定成效，為最終解決這些問題積累了可貴經驗。

（1）堅持黨建“紅色”引領，把搬遷群眾組織起來。在8個居住500戶以上的安置小區單獨成立黨支部，其所在8個村（社區）黨組織由黨支部升格為黨總支部，安置小區支部書記由所在村（社區）總支委員兼任，確保享有一定補助待遇；6個居住300-500戶的安置小區，采取聯合組建方式，與鄰近村（社區）共同成立黨支部；其余安置點建立黨小組，掛靠鄰近村（社區）黨組織管理，1182名搬遷到安置點的黨員及時找到了“新家”；同時，同步成立群團組織，143名搬遷群眾當選遷入村（社區）“兩委”委員和群團執委成員，確保“最后一公里”堅固暢通。

（2）堅持兩業“金色”增收，讓群眾盡量有事干。發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，引導群眾就近進工廠、到園區，做到有事干、有錢賺。一是進社區工廠就近就業，每百戶安置點附近引進一家社區工廠，駐地村社區黨支部主動參與土地協調、房屋征遷，安置小區黨支部著力宣傳就業信息、點對點推薦就業，全縣累計引進新社區工廠60家，建成標準化廠房10萬平方米，提供就業崗位3400個。二是到產業園區就近務工，134個村社區黨支部分別牽頭組建集體經濟組織，扶持建立專業合作社603家，在各安置點培育建成魔芋、茶葉、獼猴桃等產業園區159個11萬畝，其中流轉搬遷群眾耕地2萬余畝，吸引其到園區務工3620人，實現搬遷戶每戶至少有一人就業。

（3）堅持三方協同“橙色”管理，幫搬遷群眾快速融進來。立足基層黨組織的政治優勢，在安置小區建立黨支部為核心、業委會和物業公司各司其職的三方協同管理機制。同時，在安置小區設立片區長、樓棟長，采取“雙向進入、交叉任職”方式，安排業委會成員兼任片區長或樓棟長。安置小區日常管理中，黨支部主動在業委會、物業公司之間搭橋梁、建紐帶，幫助業委會依法維權出謀劃策、提供協調服務；依法監督物業公司經營行為，向其傳遞群眾正當意見；常態宣傳正常物業管理要求，疏導居民不合理訴求，每月召開聯席會議，年初以來累計協調解決各類矛盾糾紛1800余件。

（4）堅持推行4+X“綠色”服務，讓搬遷群眾好辦事。聚焦“兩頭管、兩難管”問題，在大型安置小區整合建立集黨群服務、社區活動、就業促進、留守人員關愛于一體的服務綜合體，著重為黨員學習、便民服務、困難救助、志愿互助等事項提供活動場所和幫辦代辦，引進市場主體開辦兒童活動中心和老年日間照料中心。各服務綜合體由所在村（社區）黨組織牽頭管理，年初以來累計幫辦代辦便民事項2500余件，推薦就近就業800余人，為650戶困難群眾異地申請民政救助，協助省外有組織返崗2342人。

黨建引領“睦鄰之家”工作模式推行后，榮獲2020年陜西省脫貧攻堅組織創新獎，相關經驗做法在省市易地搬遷后續扶持發展工作推進會議上交流。被評為2021年國家社會治理創新“最佳案例”。

三、目前還存在的問題

經過近兩年實踐探索，黨建引領“睦鄰之家”工作模式雖然獲得到了較好的效果，在省市得到高度關注，幫助搬遷群眾解決了實際困難，但在運行中還存在四個方面的不足。

（1）黨建引領力度還不強。一是工作力量不足。雖然在大型安置小區設立了黨組織，采取所在社區總支委員兼任支部書記辦法解決了工作補助，根據安置群眾數量預算了工作經費，但相較于搬遷人口數量和工作任務，待遇仍然較低，干部的工作積極性受到影響。同時，按照政策要求，片區長是公益性崗位，必須由貧困戶擔任，限制了人選范圍，導致選的人作用發揮不夠，能發揮作用的又不符合條件。二是支部作用不夠強。受待遇因素影響，小區黨支部作用發揮還不夠，在協調業委會、物業公司的過程中主導作用不充分、話語權不夠有力，在聯系小區黨員和群眾時不夠深入廣泛。三是小區黨員身份意識不強。部分搬遷黨員擔憂組織關系轉出遷出地后，自身利益會受損，不愿意轉入組織關系；同時，由于搬遷群眾多是貧困戶，其中的黨員人數有限，且以50歲以上的居多，能夠發揮的先鋒模范作用有限。

（2）“兩業”增收帶動力不夠。受縣域整體經濟環境和山區地理條件制約，目前各村產業園區多是農業園區，且近年初建園區占比較大，存在小而全的問題，規模有限，效益還不強，尤其是需要靠天吃飯，抵御自然災害和市場風險能力很弱，雖然能夠創造較大規范的務工機會，但務工受農時節令影響大，時間不穩定，收入不固定。另一方面，脫貧攻堅戰以來引進的新社區工廠，在今年新冠肺炎疫情影響的大環境下，經營效益均出現下滑，工資待遇對搬遷群眾吸引力不足，廠內上工率不高，靠外出務工仍是搬遷家庭的重要收入來源。

（3）“三方”協同不夠緊密。安置小區以黨支部為核心，業委會、物業公司各司其職的協同體系建立后，初步形成了有主導、有分工、有協調的穩定管理機制，在保證安置小區正常生活秩序、解決鄰里矛盾糾紛方面起了很大作用，但由于安置小區自身能夠擁有的資源有限、資金非常薄弱，對小區群眾提出的基礎設施改善要求無能為力，加之業委會工作人員都是義務服務，在搬遷群眾不體諒、不理解的情況，個別業委會成立一年后陷入癱瘓或半癱瘓狀態；同時，在小區管理中，業委會依法依規自治的意識不夠強，在內部管理中有不愿意出頭、不愿紅臉的現象，在與開發商出現矛盾沖突時，不善于借助法律渠道，也不愿意卷入矛盾。

（4）“4+X”服務不夠細。一是遷入地、遷出地聯系不緊密，由于群眾多是跨鎮搬遷，遷出與遷入地分屬不同行政管轄，相互間平時聯系少、溝通少，存在不愿意聯系或者溝通效率不高的問題，導致在服務搬遷群眾時，遷入地不能及時、準確掌握真實情況。二是市場力量進入不足，空巢老人、留守兒童關愛工作需要有專人負責，基層黨組織人員、財力都有限，不可能投入公共資源，必須由社會力量承擔。但搬遷家庭都是貧困戶，經濟實力很有限，投資這類項目事情多、安全隱患大、收益卻有限，目前各安置小區缺少有意愿、有實力的經營實體進入。三是服務菜單還不夠精細，群眾搬遷到安置點后，其原有的農用工具、壽枋、舊家具等器物沒有合適存放地點，集中居住后，紅白喜事辦理需要統一地點，以及部分搬遷群眾希望有小塊菜地等愿望。目前這些個性化的需求還沒有得到很好的解決，需要用力補強。

四、提升黨建引領“睦鄰之家”成效的建議措施

（1）建強基層黨組織。基層黨組織是加快易地搬遷后續扶持發展的靈魂，是凝聚搬遷群眾的核心，要按照活動有陣地、管理人員有報酬、日常工作有經費、黨員作用有體現的要求，切實加強安置小區黨支部建設。一要配強支部班子。在易地搬遷安置小區黨員中選取有信仰、有責任心、有群眾工作能力的黨員擔任支部書記，選取愿意為群眾服務、有時間和精力的黨員成為支委委員。要放寬視野，動員在小區居住的退休干部、教師發揮作用，扛起支部工作擔子。二要保障工作待遇。大型安置小區居住人口眾多，工作量相當大甚至超過行政村，由于安置小區業委會往往不能長期正常運行，黨支部的作用尤為關鍵，應當按照行政村的標準解決支部書記的待遇，保證支委成員的工作補貼，確保小區事務有人牽頭、有人管。三是加大交叉任職力度。社區黨組織在牽頭轄內小區業委會成立時，可有意識地將小區支委成員推薦為業委會成員，形成全員交叉任職，既保證業委會穩定運行，也進一步加大黨支部對物業公司的協調力度。四是增加、調整經費保障。根據搬遷人口比例，適當減少遷出村的公用經費，將其調整增加到搬遷小區，加強小區黨支部的工作經費，提高辦事能力。

（2）加快“兩業”發展。始終把到園區務工、進社區工廠就業作為解決就近就業問題的關鍵，通過多種途徑保證群眾就業的基本民生，逐步實現致富。一要發展壯大集體經濟。進一步引導村集體通過自主經營、引進實體、投資入股等方式，圍繞農村產業、三產服務、置辦固定資產等途徑發展壯大，把閑置土地、林地、勞動力資源充分利用起來，讓搬遷群眾獲得集體分紅、土地流轉費用、勞務增收等多重收入，使其即使離開了原籍土地，還能從其中獲得穩定收入。二要抓好招商引資。借助蘇陜扶貧協作和即將到來的“雙高時代”機遇，精心編制“十四五”規劃，大力優化營商環境，積極向外推薦“巴山畫廊、硒有嵐皋”品牌，吸引優質客商到嵐投資興業，提升縣域就業承載能力。三要提升社區工廠效益。深入調研社區工廠建設中遇到的困難問題，持續用力扶持，幫助企業盡快提升效益；要引導群眾綜合考慮經濟收入、家人照顧、子女教育等因素，盡可能地選擇就近就業。

（3）加強共駐共建。把駐社區機關企事業單位到安置小區共駐共建作為彌補小區工作力量不足、管理資源缺乏的重要途徑。一要引導機關單位到小區認領共建項目。著重圍繞小區在基礎設施、日常辦公和群眾就醫就業、子女上學、健康健身等方面的需求，結合單位自身優勢，認領共建項目，幫助找資金、找信息、幫服務、幫協調。二要邀請社會組織到小區開展活動。針對搬遷群眾在融入上存在的問題，積極發揮社會組織作用，邀請各類文體社團、衛生醫療志愿組織，到小區舉行活動、吸收成員、開展服務，幫助群眾進一步融入。三要督促機關黨員到小區志愿服務。動員機關單位黨員，圍繞政策講解、矛盾糾紛調處、困難群眾幫扶、法律援助等需求，到小區認領服務崗位，盡量利用工作間隙和業余時間發揮作用。四是引導小區黨員積極亮明身份。采取懸掛“共產黨員戶”、黨務公開欄公布等方式，引導黨員根據實際承諾踐諾，組建黨員服務隊，開展探望空巢老人、關心留守兒童、鄰里糾紛調解、防火防盜巡邏等服務，讓黨員真正發揮出作用。

（4）激發主體意識。要發揮搬遷群眾主人翁作用，動員其自我服務、自我發展。一要大力弘揚新民風，在大型安置小區健全村規民約、道德評議等規章制度和組織，激勵自強奮斗精神，弘揚好人好事，表彰獎勵一批正面典型，用身邊事教育身邊人，引導群眾移風易俗。二要加強技能培訓，針對搬遷群眾的年齡知識結構，有針對性地開展家政、安保、餐飲等方面的技能培訓，廣泛宣傳就近就業信息，扶持年輕有能力的搬遷群眾創辦網店、參與快遞物流，通過多種方式就近就業。三要強化兩地聯系，要對“原籍管理地和林、安置地負責房和人”的辦法充分明確、細化，制定管理服務清單，保證遷出地負責搬遷群眾原有承包地（耕地、林地等）依法享有的承包權益不變，確保集體收益分配權和其他政策權益不變，協調解決農用器具、壽枋存放問題；安置地負責做好搬遷群眾基本醫療保險、大病保險、養老保險、農村低保、特困人員救助等工作，幫助解決紅白喜事辦理事宜。要建立遷出地、遷入地常態聯系機制和信息共享平臺，把空巢老人、留守兒童作為重點關注對象，確保每名群眾的困難、問題能夠得到及時了解和掌握，切實維護搬遷群眾的基本權益。

五、結語

睦鄰之家是以搬遷安置點所在社區為基本單元開展后續幫扶的一種工作模式。其中黨建引領是核心，貫穿所有工作的始終，加強黨建引領，才能聚沙成塔，凝聚起開展搬遷后續扶持工作的磅礴力量。而就業增收是根本，就業是社會穩定發展的基礎、是人民幸福生活的先決條件；融入安居是目的，實行“三方協同”管理、全方位提供“4+X”便民服務，最終都是為了讓搬遷群眾更好地融入進來、幸福地生活下去。