縣級國土空間規劃編制中耕地保護目標確定研究

貴州省自然資源勘測規劃研究院 李宇

以前的農民主要就是忙著抓糧食的生產，可是隨著我國經濟體系不斷地改變，農民開始走出縣級進入城市，兩者相比越來越多的農民覺得后者比較重要一些，生活水平的提高預示著生活成本也在提升，依靠種地難以達到這個水平，所以只能背井離鄉進城去發展。正因為如此，縣級的土地就會無人耕種，大面積土地處于閑置狀態，也不是說農民不再看中土地的價值了，而是打工比種地賺的錢更多一些而已，為了解決土地合理利用問題，這幾年期間出臺了一系列針對土地資源的政策。政策出臺之前，相關部門會對其進行演練，在這個過程中會出現一些問題，然后再進行修改，還會在符合條件的試點地區進行落實，在試點地區落實的過程中總結經驗和教訓再次對政策進行調整，最后才會下達到各地區政府進行落實。比如國土規劃，土地在承包給農民之前也是在一定地區進行小面積的實驗成功之后才在全國范圍內落實的，從此農民成為土地的主人，同時也讓農民的生活條件提高了。

一、縣級國土空間規劃編制中耕的保護現狀

最近有消息傳出，沿用至今已有40年的土地承包機制要取消了，甚至有很多地區已經在開始試點工作了。首先這是個假消息，但是土地承包機制的確有了新的變化，20世紀70、80年代出生的村民普遍認為，出生后村集體會根據實際情況劃分一塊土地給村民使用，而且那個時候農民主要的工作就是種地，外出工作的人少之又少。不過也就是從土地承包制開始落實以后，縣級地區居民才可以算是真正意義上解決了溫飽問題，那時糧食豐收后還要交一部分農業稅，即便如此農業依然能夠接受，并且經過了短暫的緩沖，我們國家糧食的儲備量也急速上升，為我國經濟飛速發展打下了良好的基礎。根據目前的情況來看的確有了明顯改善，一些不按照規定使用土地的問題更是被解決了，土地承包機制已經沿用了40年之久，不能說這項政策被取消了，更貼切的說是對此進行了修改。因為在一些地區30年前的第一輪土地承包機制結束后又進行了續簽，并且承包周期是30年，由此可以看出，即便是想要接觸承包機制也至少要等到2050年以后了。要說這項機制那里發生了變化，有一點最值得我們的關注，就是農民可以有償退出土地承包機制了，還能讓沒地的居民分到土地，補償的金額也會根據不同地區的經濟收入水平有一定的差別，即便是以后有機會把土地打亂重分，這樣的村民家庭也不會再有機會擁有土地了。總之，新政策符合我國縣級地區目前基本的發展情況，能在很大程度上解決土地資源浪費的問題，同時還能讓想要種田卻沒有地的農民家庭分到土地，政策的調整應該如此。

二、縣級國土空間規劃編制工作計劃

（一）重新確權

縣級土地，農民有使用權，但是不能更改土地性質，不能隨便占用土地建房，未經允許，不能占用土地挖湖造林。土地對農民來說是很重要的，是祖祖輩輩傳下來的基業，農民可以在土地上種糧，溫飽自給自足。土地可以源源不斷地生產糧食，農民將土地價值最大化利用，但縣城依然實行“增人不增地”“減人不減地”政策，這關乎農民的切身利益。縣級土地規劃需要符合國家發展方針，也就是不以人口的增減來調整土地，這對農民來說是一件好事。

（二）縣級土地會增值

目前，全球局勢越來越緊張，國際糧價不穩定，國際經濟不景氣，國內經濟相對穩定，隨著物價上漲，土地也會跟著增值，這對農民來說是利好的。鄉村振興到了關鍵時間段，鄉村與城市之間的距離逐漸縮短，無論是縣級承包地還是宅基地，未來可能會增值。雖然縣級土地沒有城市土地值錢，但是如果縣級經濟發展起來后，土地價值也會跟著上升，這是毋庸置疑的。

（三）一戶一宅、一戶一田繼續實施

隨著土地確權完成后，農民就是土地承包經營權的權利人，農民可以將自家的土地承包出去，也可以承包其他農戶的土地，在這一過程中，縣級土地依然實行“一戶一宅、一戶一田”制。所謂一戶一宅指的是：宅基地一戶只能申請一處。說白了就是一戶只能申請一塊地，不能申請多塊地。這樣做的好處是，可以讓新生兒分到地，還可以防止非法買賣。

（四）縣級土地統一耕種是未來趨勢

未來縣級的發展會越來越好，農民推行科學種植，機械化耕作，提高農業生產效率。縣級土地統一耕種是未來的趨勢。傳統的農業種植已經不適合如今的發展，縣級農業朝著現代化轉型，而規模化統一耕種不僅可以提高種植生產效率，還可以解決土地零散問題，所以未來農村可以推行統一耕種，機械化耕種。如果統一耕種可以提高糧食生產效率，那么就可以積極試點，一些地區建立產業示范帶，推動農業生產，增加農民收入，所以縣級土地統一耕種是未來趨勢。

（五）加強村莊規劃

落實規劃管理制度是今年要推進的工作之一，此前，國家為了推進新縣級建設工作，發布了文件要求各地區做好村莊規劃編制工作，合理布局三大空間，并且也要求各地加強土地管理和宅基地的使用。這些年中，我國幫助縣級地區的發展做出了很多調整，其中對于縣級土地的“有償退出”引起了許多農民的關注。我國試行土地有償退出也是有原因的，過去多年間，大量縣級人員選擇了離開，導致了縣級地區有大量土地被閑置，造成了縣級土地資源的浪費，為此我國提出了有償退出的方式，縣級居民可自愿退出并且按照一定標準領取補貼。從目前來看，我國在不少地區開展了縣級土地有償退出計劃，主要分為兩種：第一種是永久退出，按照每畝幾萬元的標準發放補貼；第二種是長期退出，這樣每畝每年給幾百元、上千元，一般長期時間為20年、30年。

三、落實的管理制度

首先要落實的工作當然是耕地保護制度了，這是個長期有效保護措施，每年的一號文件都有相關的措施，今年也的確要求各地加快落實耕地保護制度，確保18億畝耕地紅線不被突破，同時也要求各地區嚴格把好審批這一關，確保耕地數量不減少，質量不降低。其次要落實的工作就是宅基地管理了，現在我們國家已經在縣級開展規劃工作了，申請宅基地現在也是以戶為單位，建房也需要在宅基地規劃范圍內建設，不得超占、多占，也不得侵占，違者是要處罰的。最后要落實的工作就是土地建設管理工作，現在的縣級，可以利用的宅基地已經很少了，一些村民在建房的時候也會申請其他的土地進行建房，但我們國家已經嚴格落實了保護制度，在土地違法建設和違規行為這兩個方面也開展了整治行動，并且要求各地區加強土地監管力度，只要發現違規行為立刻叫停，該拆除的要拆除。

在我們國家落實的土地管理法中都明確了土地用途管制措施，農用地堅持農用是根本原則，不可改變，也不允許個人和單位在未經批準的情況下建設住房或超占面積建房，這些問題都是國家禁止的，如果個人違規最終吃虧的是自己。當然，也可以監督縣級的土地使用情況，尤其是在縣級生活的村民，如果發現單位和個人出現違規使用土地的情況也可以向當地的自然資源部門舉報。隨著社會的發展，國家的重視，縣級里面是一年比一年好，尤其是這幾年，村里面的基礎設施越來越好了，水電氣網絡等工程也都進入了各個村戶，同時也出了很多惠民政策，像廁所改造、危房改造等，都將各個鄉村建設得越來越好。今年的一號文件，同樣是關于三農方面的，里面的各種規劃，已經下發到了各地，其中重要的一點，就是縣級納入統一規劃了，不再是以前那樣亂建亂造了。

四、“兩違”整治行動

所謂的“兩違”，其實就是“違法用地”和“違法建設行為”。而對于其中的具體整治內容，主要有以下六點：

（一）未經批準占用土地進行建設的

這個情況在以前縣級里面存在很大的問題，很多人蓋房子修魚塘什么的，都是自己就弄了，沒有和村里報備；而現在建房必須要獲得村委會和鄉鎮部門批準，沒有取得批準手續的情況下進行建設行為都是違建，這是要拆除的。

（二）采取欺騙手段騙取批準占用土地進行違法建設的

這個主要是說明有部分村民，為了達到自己的目的，在和村里面報備的時候，以欺騙的手段，得到批準，進行建設活動。這樣的情況在縣級里面也有，只要發現在建設過程中有弄虛作假的行為，那么就屬于違建。

（三）自己改變土地用途

有一些農民，自己不種地了，會私自將土地改成魚塘，或者直接在上面蓋房子，這樣的行為也是屬于違規建設，如果這次“兩違”整治行動查出來，是要拆除的。

（四）沒有鄉村建設規劃許可證進行建設

現在的流程里面，縣級里面的宅基地很值錢，但也有很多壁壘，就是只能修，不能建。如果想要在縣級里面弄宅基地，就要獲得宅基地申請許可證，同時取得鄉村建設規劃許可證。如果證件不齊，那就屬于違建，也是要拆除的。

（五）超過批準量進行建設的

當一個農民，好不容易得到相關的證件許可了，但在建設的過程中，想著占點小便宜，利用這些許可，做出一些超出許可的事情，比如說許可證里面注明了各種長度，如果超出這個長度，那么超出的部分就屬于違建，需要拆除。

（六）自行改變批準位置的

這個一般出現的比較少，簡單地說，就是許可證規定了你只能在這個地方建宅基地，但自行改變位置到其他地方進行建設，同樣屬于違建，也是在本次的情理之中。其實縣級宅基地確權工作已經開展很久了，其主要的目的，就是補充相關資料，因為在之前，縣級里面都是想怎么蓋房子就怎么蓋房子，只要不吵到鄰居就行，也很少有做相關審批的工作。而在確權工作完成之后，同樣也會有些農民，為了自己的一些想法，進行各種違建，這些都在本次清理的范圍內。只有當相關規劃部門摸清了縣級的情況之后，才能進行相關的規劃工作，所以相關的規定，也是村民必須遵守的。不想吃虧就要早點了解，建房也要按照各地的標準和要求去建設，這樣就可以避免違規。

五、縣級國土空間規劃編制中耕地保護目標確定后的具體實施

（一）鄉村全面土地整治是時勢國策

從國家多年來土地整理到今天鄉村振興下的全面土地整治，已經實現了鄉村土地利用的系統工程思維，此系統性土地整治已經成為傳統土地整理、土地復墾、土地開發、城市建設用地增減掛鉤的統稱。就土地整理而言，是將零碎的土地歸并成大塊耕地，將不平整的土地進行平整，并建設農業灌溉設施，修建排水渠，鋪設生產道路修建農田護坡等措施，通過整理農田和縣級零星的建設用地以及荒地，不僅可以提高耕地的質量，還可以有效地增加耕地面積，可以實現農田的集約化管理，促進農業規模化經營，也能改善縣級農業生產條件和縣級生態環境。就土地復墾而言，就是對已經被破壞的土地進行恢復利用，一般包括工程模式和生物模式，像合并與騰退的宅基地復墾、采礦面的復墾、工業污染土地的復墾、自然災害而損毀或被破壞的耕地進行復墾、土地沙化和洪澇災害造成的耕地破壞進行復墾等。

就縣級建設用地整理而言，是指因為歷史原因很多閑置的宅基地和三無用地，縣級建設用地的整理就是對那些空心化嚴重、人口基數少的縣級居民點和一些廢棄的學校用地、集體用地和工礦用地等進行拆除重建。不僅如此，通過對縣級建設用地的復墾，還可以有效地增加耕地面積。隨著生活水平的不斷提高，中國的城市化建設已經取得了不錯的成績，城鎮化戶籍人口覆蓋率高達44.38%，其中在常住人口中，城鎮化率達到了60.6%。不過在當下國家發展“新縣級”的趨勢下，很多人有了不同的考慮——傳統的思想認為，城市比縣級更加有發展前景，但是現在很多縣級生活條件甚至超越了城市，新鮮的空氣、干凈的綠色蔬菜、安逸的生活環境都是城市人群可遇不可求的。

（二）鄉村全面土地整治是系統工程

在這樣的大環境下，很多當初從縣級“走出”在城里買房的人，在人到中年或者老年之后，反倒是希望重新回到縣級，有一個屬于自己的小院子，養養雞種種菜，安心養老。值得注意的是，今年國家最新修訂了《土地管理法》，針對縣級土地問題提出了很多的要求，也新增了很多的規劃。要知道現在縣級地區可謂是“地大物博”，但是因為人口比較少，所以勢必會出現土地荒廢的情況，所以在發展“新縣級”的政策下，肯定要針對這些土地進行整改規劃，而這些規劃往往都是有利于農民的。

（三）試點地區的集體土地

現在大部分地區的農民收入還是很少的，在縣級群體中，低收入群體就有6億多，宅基地、房產權抵押都是縣級土地經濟收入。如今國家已經在很多地區進行試點了，在這些地區即將實行集體土地租賃建設制度，這樣做有兩個好處：第一是土地合理利用，第二就是減輕想要租賃的人的經濟壓力，可以實現雙贏的目的。只要是進行試點的土地，土地的價值自然就會水漲船高，而且在國家的大力扶持下，這些土地將會創造更高的利潤。專家指出，我國在2020年提出了有償自愿退出這一政策，之后幾年時間不斷完善和試行，這樣做的目的是將縣級土地資金利用起來，也能讓縣級居民獲得一定的補償。2021年第三批試點地區公布了，其中包括了104個縣市區和三個地級市的試點。整體上來看的話，縣級土地補償退出補貼的具體金額為：每畝4萬元左右。

六、總結

現在國家合理利用集體土地，自然也會帶動周邊土地的價值增長了，因為土地其實是沒有界限的，一塊地發展起來了，周邊土地的價值也會水漲船高。同時，長江和珠江三角區的土地價值就會被帶動，越是靠近一二線城市的土地，未來的價值會越高。現在國家提倡按集體土地租賃，可以有效地提高農民的收入，之后在土地上創造的價值，在一定程度上也會"反哺"給農民。這些城郊結合處的土地未來很大程度上會發展成共有產權住房，個人和政府共有。今年國家針對《土地管理法》進行了下相應的修訂升級，其實總體的政策導向是偏向于農民的，以上這3種土地未來有望增值，所以農民們有福了。