地方政府應急管理的優化對策研究
——基于危機生命周期理論

王義軒，翟雨浩，劉師楠

1.吉林體育學院；2.浙江工業大學管理學院；3.遼寧工業大學馬克思主義學院

一、前言

近年來，我國社會各類突發事件逐漸增多。2015年，中央政治局會議提出“當前國際形勢風云變幻，我國經濟社會發生深刻變化，改革進入攻堅期和深水區，社會矛盾多發疊加，各種可以預見和難以預見的安全風險挑戰前所未有，必須始終增強憂患意識，做到居安思危?！毙聲r代背景下對政府的應急管理工作提出了新的要求。

地方政府是應急管理體系的基礎單位，也是直面危機、直接聯系群眾的一線組織，地方政府應急管理工作決定著整個應急管理體系的成效。許多學者針對近年來的應急管理實踐，提出了相應的問題。張海波（2020）[1]回顧政府應急實踐，發現應急管理的過程中問題主要體現為風險預防、減緩等機制與其他響應機制互通不暢、對網絡媒體的輿情應對不足以及學習機制的缺乏；對于危機應急管理中網絡媒體和公眾參與的作用，魯肖麟，邊燕杰等（2021）[2]發現政策機制和社會機制的應急防控效果是通過相互調節共同實現有效應急的。而對于政府內部應急管理機制中核心要害的問題，劉澤照（2021）[3]提出當前政府應急管理中，官員避責行為對地方應急及風險防控造成嚴重損害，是亟待關注和亟需有效解決的現實問題。

回顧歷程，反躬自省，本研究分析應急管理工作和管理體系中亟待解決的問題，并引入危機生命周期理論，希望為我國地方政府的應急管理措施提出進一步的優化建議，為建立效率更高、效果更好、人民滿意的地方政府應急管理體系提供理論參考。

二、地方政府應急管理現實困境

（一）理論概念有待厘清

“國家應急管理體系”這一概念自正式提出已有數年，但目前實務部門和理論界在相關表述中仍不完全統一，對其內涵的認識和邊界的劃定也不甚一致，在縱向時間歷程上和橫向部門之間對應急管理的內涵認定、表述也有所不一，基礎概念上存在這種模糊空間就給指導實踐工作留下了迷茫，這種迷茫體現在相關的法律法規等理論指導方面和部門設置、權責劃分、執行措施等實踐方面。

根據已有的研究和記載[4]，我國“國家應急管理體系”概念在發展歷程上主要經歷了4個階段：第一階段以分類管理為主，第二階段以應急管理體系為主，第三階段以公共安全體系為主，第四階段則以應急管理體系為統領。

對于應急管理的內涵，黨中央、國務院先后采用過“國家應急管理體系”“公共衛生等應急體系”等表述。在定義范疇上，應急管理對應的事務也時有變化，有時自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件均屬應急管理范疇，有時應急管理責任只認定自然災害、事故災難兩大類突發事件，可見目前應急管理的事權、責任歸屬還存在矛盾之處。

理論概念未完全厘清給法律法規的制定和落實造成了困難。例如我國已頒布、實施的與突發公共衛生事件和應急管理有關的法律法規之間，存在著不協調的現象，影響了突發公共衛生事件應急管理的效率。各個不同類別的法律法規中對應急措施、主體責任等方面的規定存在差異，甚至是規范界定上的模糊，都影響了面對突發事件時的手段選擇、分工協調。并且，當面對兩部甚至兩部以上的法律法規不協調時，缺少最高權威性的明確指導，推諉掣肘、多頭執法等現象便難以避免。

（二）協調機制有待疏通

由應急管理理論內涵的定義不統一導致部門設置和權責劃分出現重疊和掣肘仍是當前制約應急管理工作優化的痛點，健全國家應急管理體系的工作還任重道遠，而應急管理中府際間和各部門間的組織協作又是應急管理工作獲得實效的關鍵。

首先，應急管理介入的事件多是復雜多變的非結構化問題，其難度和嚴重程度往往需要縱向央地關系和橫向地方府際協作來實現應急管理。其次，現代行政體系受韋伯科層制影響，其流程標準化、分工專業化、層級正式化等本質特征雖然能夠較好地適應大部分傳統事務管理，但一定程度上與應急管理中需要的組織彈性、動態靈活等特性相悖。與此同時，問題的復雜程度越高，參與協作的組織部門數量往往越多，而科層制體系中組織異質性和部門專業壁壘等問題可能會進一步阻礙合作的開展。

目前省、市、縣各級應對突發事件，常以臨時性機構形式開展工作，其成員往往來自不同部門，橫跨多個領域，涉及多方主體，而這些部門和主體目前的協調整合程度不高，沒有形成確定的體系機制，在短時間內的協調配合效果不盡如人意，存在多頭管理、各自為政的現象，一定程度上影響了應急管理工作的效率。另外，應急管理體系中分段管理、屬地管理的問題也比較突出，出于責任劃分和政績考核等各方面原因，各地方應急管理部門對本屬地發生的突發應急事件更為上心，而忽視了就突發事件可能造成的擴散影響與其他行政轄區進行及時的溝通協調，信息的橫向傳遞過程共享、互通水平較低，影響突發事件的準確預警。

（三）避責行為亟待遏制

社會風險領域的德國專家烏爾里希·貝克從社會發展的視角，提出隨著風險形式的突變和危機地來源于影響的不確定性逐漸超出人們的傳統預期和理解，當代世界的管理者和普通人更傾向于回避風險減緩責任，社會上正頻繁發生“有組織地不負責任”現象[5]。

危機事件本身的巨大影響力持續吸引著各方關切，在內外監督的壓力下，“滅火”不力可能意味著職位不保。另外，新時代網絡媒體的輿論傳播會進一步放大危機事件的負面影響，相比危機帶來的直接損失，危機的輿論擴散造成的損害更持久深入[6]。

突發性公共危機的出現，可能有損地方主政官員的政績，受到上級問責，影響前途命運。在這種壓力下產生了趨利避害的動機，醞釀了避責行為。衍生出了一系列的隱瞞行動、極端保守、形式主義等避責行為。這些避責行為的動機實質是個體在危機情境下，其內生利益偏好和選擇的外在體現。諸如瞞報信息、重復檢查、強制攤派等具體的避責行為，總體上或以替換性執行、過度性執行、象征性執行等形式表現在應急管理實踐當中[7]。

一方面危機事件處理不力所帶來的高損失的顯性預期，顯著拉高了個體的風險感知水平，加劇了消極心理暗示，進而醞釀出行政個體的避責動機和避責行為。通過許多已有實例，反映出一些地方政府領導，對于安全、應急相關工作避之不及的隱性避險心理[8]。另一方面，個體在上級考核壓力下，或個人能力不足的情況下，往往產生消極保守心理，傾向采取推諉甩鍋、轉嫁責任，攤派任務、層層加碼，逐級施壓等策略性的躲避責任行為。

三、基于危機生命周期理論的地方政府應急管理優化

危機生命周期理論，是研究危機因子從誕生到消亡的過程中不同階段生命特點的理論，該理論普遍被認為源自1986年美國學者芬克提出的“生命周期”四階段模型。本研究基于危機生命周期理論，從危機因子生命演化過程視角，對地方政府應急管理措施和管理體系提出參考性的優化建議，將危機因子演化過程劃定為醞釀期、爆發期、擴散期和后遺期。并根據問題分析需要，將危機分為長期積累的產生的質變結果，以及突然誕生的外部不可控危機。

（一）危機醞釀期

首先，在危機未成形前發揮自我革命精神，常態化篩查內部問題，繼續強化中央和地方巡視組機制，并將巡視制度常態化、精細化。通過內部自上而下的自檢自查，及時發現并排除系統內的弊病和外部問題，對于錯誤長期積累導致的危機具有較好預防效果。其次，建立健全基于大數據的危機感知體系。危機感知的信息工作貫穿應急管理全過程。危機尚在醞釀而未發生時的感知和預警難度較大，需要快速且精準的信息分析；后續在危機爆發期和擴散期，危機演化的趨勢具有較強的離散性，影響的深度和廣度難以預測，環境變化快速且劇烈。

健全完善危機感知體系能夠在應急管理前期提高與危機相關信息的收集處理和分析能力。要健全完善的危機感知體系，首先要強化地方政府的信息工作能力，以大數據技術為重要抓手，通過與公有企業和私有企業的合作，在地方建立大數據平臺和分析中心，以優惠政策吸納信息科技人才。其次要提高對信息工作的重視程度，搜集網絡社交媒體的輿情信息加以甄別，將其納入危機感知體系，借助網絡社交媒體貼近一線的群眾屬性來感知基層動態。

（二）危機爆發期

危機爆發期階段的當務之急在于快速反應控制危機，盡可能地阻止其進入危機擴散期。因此保證應急工作的效率和效果就成為重中之重。此階段的關鍵是要優化地方政府間的協作機制。應急管理最重要的主體是政府，完善的地方政府間協作機制是地方應急管理提質增效的關鍵優勢。合理的組織間協作能夠緩解單個組織的壓力、有效降低應急管理的管理成本、提高應急資源利用的效率、避免無序的重復工作、加快應急反應的速度。

首先，以明確權責的協作制度為統領，以科學化的地方應急預案為指導，減少地方之間重復工作、推諉扯皮的情況；以相關法律法規的出臺作為協作制度的法理基礎；統籌參考現有的各部門應急預案，在此基礎上細化權責和行為原則，同時根據經驗、現狀分析和未來預測，充分參考基層工作人員的經驗建議，因地制宜制定區域化應急預案；要暢通地方之間應急管理部門的互聯互通機制，彌補擴散期信息大爆發時的信息劣勢，并及時溝通各地，做到規定和舉措上協同并進，避免矛盾和重復工作；要暢通行政系統內部的意見發聲通道。組織應急協作中每個部分作用都不可忽視，避免個別部門因為行政級別、權力屬性等因素導致意見更難獲得重視的可能，通過常規演練等形式探索科學協作機制，暢通上下級意見溝通渠道。

（三）危機擴散期

危機發展到擴散期時，危機事態不斷擴大，涉及跨行業、跨區域的各個社會主體，對人民群眾造成的負面影響不斷加深，各類社會群體的需求不斷增加，此時需要動員社會中多元主體參與應急管理，同時積極響應人民群眾的必須要求，暢通民情反映渠道。社會組織協同參與在理論上部分彌補市場和政府在資源配置方面的不足，在實踐中發揮其專業性、中介性和自治性作用，優化社會動員效果和溝通效率[9]，合理合法反映民間訴求，緩解危機擴散期造成的社會心理沖擊，兼顧群眾人性化需要和特殊群體需要。

首先，建議在現有的黨委領導和基層單位聯動機制下，支持并規范非政府組織、企業、媒體在應急管理過程中的參與路徑，進一步優化基層社區志愿服務，支持專業的社會支援組織的建立和發展，推行社會志愿組織應急標準的“行業化”，在獎懲制度、財務制度等方面進一步正規化、精細化。其次，構建正式的社會組織與政府的應急聯動平臺，以定期或不定期的聯席會議形式，構建志愿服務與政府應急合作聯動的協調機制、信息共享行為互通機制。

（四）危機后遺期

危機后遺期是危機生命周期理論的最后階段。此時危機已漸消亡，顯性矛盾得到解決，但隱性矛盾仍然潛藏，深層次的危機亟待清除并充分復盤事件，否則隱性矛盾在發展中很可能催生新的危機進入醞釀期。因此，研究認為在危機后遺期，應當落實科學有效的監督問責機制，以現代化的輿情響應機制化解危機演化的前幾個階段造成的深層次社會影響。

首先，重視輿論作用，網絡輿情的處理直接關乎黨和政府的公信力和應急管理實效對于謠言和惡意引導輿論的情況及時透明公開正本清源，同時爭取“意見領袖”的發聲，充分發揮社交媒體態勢感知、輿論引導、動員資源作用，提高群眾配合工作的積極性和應對危機的信心。

其次，要探索現代化的輿情響應機制，應對較大地理跨度上的應急管理工作。利用網絡社交媒體實時溝通的特點提高溝通群眾的效率，化解矛盾意見，疏通政府與群眾的雙向交流。

再次，加強避責行為的遏制。設立科學合理的地方政府應急工作評價體系，通過全方位科學的視角構建應急管理評價體系，有效限制地方政府行為失范。

最后，提高事后評價考核的透明度，接受社會監督問責，提升監督問責效力的同時也能提高地方政府公信力；要賦予容錯糾錯空間，消除個體怕“犯錯誤”的心理負擔，從而減少畏首畏尾的消極保守行為。

四、結語

應急管理是國家行政工作的重要內容和國家治理體系的重要構成，應急管理的成效與治理能力和行政隊伍風貌息息相關。為不斷完善國家應急管理體系、精進應急管理能力，還要持續發揮中國共產黨領導和我國社會主義制度的顯著優勢，同時地方政府還需在上級黨委和政府的指導下持續提高應急管理能力，優化組織間合作效能、暢通民情反映反饋渠道、杜絕行政避責行為、加強常態化的自省自查、打造現代化輿情響應機制，建立健全一套人民滿意、效率更高、效果更好的政府應急管理體系。