省會城市“三舊”改造經(jīng)驗借鑒與探索：中山黃圃視角

黃圃鎮(zhèn)三舊改造辦公室 陳錦章

在廣東，“三舊”改造是國家和廣東省在部省協(xié)作基礎(chǔ)上的一項重大舉措。粵府〔2009〕78號文件明確了“三舊”具體包括“老城鎮(zhèn)、老廠房、舊村莊”，提出了完善土地轉(zhuǎn)用手續(xù)、補全征收續(xù)、補全供地手續(xù)、土地出讓收益分配、農(nóng)村集體建設(shè)用地變更為國有土地等方案。對邊角地、插花地、夾心地的處理政策是惠民措施的一大亮點。粵府〔2009〕78號文件為全省實施“三舊”改造工作提供了有力的政策支持，也對各地市區(qū)的土地征用補償制度制定提供了參考。

一、廣州市三舊改造邏輯與效果

（一）廣州市三舊改造概況

廣州市作為廣東省的省會城市，從廣東省“三舊”改革開始就站在了“排頭兵”的位置。廣州市三舊改造工程的底層邏輯是系統(tǒng)并有規(guī)模地處理無效狀態(tài)的建設(shè)土地，全面從粗放型轉(zhuǎn)向節(jié)約型的土地利用方式，通過對土地資源的進一步優(yōu)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地的合理利用，有效解決用地利用效率低下的問題，帶動社會資本的總投入超過3000億元人民幣，惠及12萬左右居民，盤活存量用地85平方公里。

2019年，廣州市將“三舊”改造升級為城市更新九項重點工作（“三舊”改造、“三園”轉(zhuǎn)型、“三亂”整治），以城市更新成片連片改造為實施路徑，鼓勵開發(fā)主體統(tǒng)籌片區(qū)策劃方案，系統(tǒng)性、規(guī)模化推進城市更新，為探索超大城市有機更新邁出了關(guān)鍵一步。近兩年來，圍繞城市有機更新的新發(fā)展理念，廣州市涌現(xiàn)出如太古倉、聚龍灣、環(huán)市東、南洋電器廠等多個連片改造的重要實踐。

2022年1月，廣州市再次更新了“三舊”改造的《三年規(guī)劃》。該方案結(jié)合了《廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案(2019-2021年)》和廣東省《關(guān)于加快推進“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，總結(jié)了以往取得的成果與不足，提出了新的“三舊”改造目標是將專業(yè)批發(fā)市場、物流園區(qū)、村級工業(yè)園改造、拆除違法建設(shè)、治理黑臭水體、整治“散亂污”等重點工作有機銜接，互相積極推動，形成“三舊”改造工程的新思路、新格局、新安排。

（二）廣州獵德村改造案例

廣州第一個全面的城市村莊改造項目是珠江新城的獵德村。改造前的獵德村是廣州市天河區(qū)最為貧困的一個村，改造方案是按先建房屋，對村民的土地進行臺階式補償，對搬遷群眾進行妥善的安置，然后進行集資和土地建設(shè)。改造經(jīng)費來自獵德村西片的商業(yè)用地，由市政府指派的土地發(fā)展中心進行競標，由市、縣兩級政府財政撥款。改建后，建設(shè)成居民居住地和金融用地，為村集體保留其他衍生的紅利。獵德村改造于2008年1月15日正式完工，搖身一變成為天河區(qū)的新興產(chǎn)業(yè)，改造方案中針對農(nóng)村原住民可獲得持續(xù)的土地紅利、改造的投標及籌資等措施可圈可點，既降低了政府支出，也保障了村民的安置和搬遷，開創(chuàng)了省會城市“三舊”改造發(fā)展的先例。

（三）廣州TIT文化創(chuàng)意園案例

廣州市TIT文化創(chuàng)意園區(qū)是對廣州紡織機械廠舊廠房的更新改造。該案例的改造宗旨是尊重歷史，修舊如舊，園區(qū)隨處可見保留了紡織機械廠的生態(tài)原貌和紡織工業(yè)元素，也結(jié)合新時期發(fā)展特點，把一些歷史建筑進行改造，使舊廠房重新煥發(fā)新機。在空間上，將傳統(tǒng)的歷史情感和當代的文化元素結(jié)合在一起，也為后來的老工廠轉(zhuǎn)型提供了一個樣板。在都市規(guī)劃方面，TIT創(chuàng)意園的投資雖不多，但其效益及利益共享成效顯著。TIT創(chuàng)新園區(qū)在吸引外資方面提升了廣州市的品牌形象和工業(yè)驅(qū)動能力，不但具備時尚設(shè)計的創(chuàng)作功能，還能同時兼?zhèn)淦放普逛N和高端奢侈品定制，經(jīng)過發(fā)展，在當?shù)刂饾u成為引領(lǐng)時尚文化的風向標，為廣州增添了一張靚麗的風景線。

二、黃圃鎮(zhèn)對廣州市三舊改造經(jīng)驗的反思與借鑒

（一）中山市黃圃鎮(zhèn)概述

中山市黃圃鎮(zhèn)位于中山市的最北部，地處“珠三角”西岸都市圈發(fā)展核心板塊，是中山市唯一的中國歷史文化名鎮(zhèn)，曾多次入選全國綜合實力千強鎮(zhèn)，素有“中國家電制造基地”“中國臘味食品名鎮(zhèn)”“中國飄色之鄉(xiāng)”之稱。

當前，中山市黃圃鎮(zhèn)人民政府公示了《中山市城市更新（“三舊”改造）專項規(guī)劃（2020-2035）黃圃鎮(zhèn)需求報告》，文件披露了黃圃鎮(zhèn)未來5年的計劃實施更新項目，展示了2020-2035年黃圃鎮(zhèn)關(guān)于改造后的用地規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌、綜合交通統(tǒng)籌規(guī)劃等情況。更新方式包含全面改造、微改造、微改造與全面改造并舉、增量開發(fā)等；更新分區(qū)共30個，其中包含2個舊城鎮(zhèn)更新，剩余全為舊廠房更新。

（二）獵德村改造的反思與借鑒

獵德村的村莊改造可圈可點，雖然存在一定的缺陷，如在農(nóng)村改革中涉及巨額資金，小部分村干部存在利用體制漏洞謀取私利的現(xiàn)象，個別被征地農(nóng)民的個人用地權(quán)益受到侵害等，但仍舊為中山黃圃鎮(zhèn)的“三舊”改造提供了許多可供借鑒的經(jīng)驗。結(jié)合黃圃鎮(zhèn)的實際情況，可考慮將舊村改造的村民管理方式由以前的完全以政府為主改變?yōu)橐悦癖姙橹鳎褭?quán)力還給人民，讓群眾實際參與到改造建設(shè)的管理中來，改造過程要結(jié)合群眾的實際需求而進行。

（三）TIT文化創(chuàng)意園的反思與借鑒

TIT文化創(chuàng)意園項目建成后存在若干問題，例如在配套方面，缺乏娛樂和溝通的平臺，對功能的適用性強烈，結(jié)構(gòu)形式過于單一，室外場地與公共性服務(wù)設(shè)施（座椅，遮陽板，戶外設(shè)施）等缺少；與周圍城鎮(zhèn)居住地的契合程度較低，對未來的整體發(fā)展也缺少討論。周邊的住戶和旅游者都沒有享受這項工程所產(chǎn)生的社會福利。結(jié)合黃圃鎮(zhèn)的實際情況，在往后的“三舊”改造工程中要重點加強對人民群眾對美好幸福生活追求的深度思考，避免改造后園區(qū)的經(jīng)營只屬于房地產(chǎn)經(jīng)營范圍，缺少公開的經(jīng)營手段；要注重在園區(qū)建成后與毗鄰合作場所進行深層次的合作交流。

三、黃圃鎮(zhèn)三舊改造現(xiàn)存問題分析

（一）宣傳不到位

鎮(zhèn)區(qū)的“三舊”改造工作重點在宣傳，相關(guān)部門在“三舊”改造計劃實施初期，若沒有及時對改造項目相關(guān)的優(yōu)勢與未來發(fā)展趨勢進行廣泛宣傳，沒有及時改變當?shù)鼐用駥θf改造的刻板觀點，會使群眾容易形成是政府要拆、開發(fā)商要拆等被動拆遷的抵觸情緒，沒有深刻認知到“三舊”改造利好優(yōu)勢，導致進行征地拆遷初期產(chǎn)生了部分社會矛盾，導致改建項目熱情不高、進度緩慢。

（二）銜接不順暢

黃圃鎮(zhèn)在“三舊”改造過程中，出現(xiàn)了相關(guān)部門之間規(guī)劃布局不相適應(yīng)、銜接不順暢的問題。作為參與“三舊”改造中的各級部門各有計劃，在銜接不順暢的情況下常常造成計劃與計劃之間的不協(xié)調(diào)和“規(guī)劃打架”，大大影響了工作效率。基于“三舊”改造任務(wù)的效率要求和復雜性，銜接不順暢容易出現(xiàn)從立項到實施過程的隨意性，科學化和可實施性程度較低，導致改建工程進展效率低下。

（三）制度不健全

三舊改造涉及土地征收、補償安置等諸多方面，其中必然存在大量的經(jīng)濟利益。在實施“三舊”改造過程中，制度不健全、公示過程不透明、審批手續(xù)過簡、權(quán)利過度集中等問題都容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，對“三舊”改造工作的公正性和公平性造成了極大影響，必然會對“三舊”的改造工作造成不利影響。“三舊”整治工程腐敗問題頻發(fā)究其原因是主要監(jiān)管制度相對不健全。

（四）整體不協(xié)調(diào)

黃圃鎮(zhèn)部分“三舊”改造工程實施后，鎮(zhèn)區(qū)形象明顯得到了改善，但在提高居住條件、提高行政服務(wù)等方面仍存在不足。“縱觀全鎮(zhèn)，總體上“老城鎮(zhèn)、老廠房、老村莊”的整治區(qū)域分布較多，區(qū)域性土地整治缺少考慮整個區(qū)域的綜合功能，“點”“塊”的“散點化”變化，在微觀上表現(xiàn)出了一種“局部”的完善，但宏觀上缺少了某種程度的協(xié)調(diào)性，沒有從多層次、多層次、系統(tǒng)性的角度來考慮鎮(zhèn)區(qū)的總體功能和環(huán)境質(zhì)量，較多項目呈現(xiàn)空間無序、良莠不齊的情況。

（五）目標不明確

當前土地資源緊張，政府、開發(fā)商和土地持有者都存在土地利用的需要，迫切需要利用“三舊”改造來吸納土地。在實踐中，“三舊”的改建容易演變成盲目追求土地的增量提高目標的方法。某些指標工程的大拆大建，完全是為了改建而進行的。某些地塊在政策支持下選擇過于倉促，利用了政策支持的優(yōu)點，又過度注重對現(xiàn)有用地的盤活，導致在規(guī)劃實施、產(chǎn)權(quán)界定、收益劃分等方面的問題比較多，沒有很好地提高開發(fā)土地的節(jié)約和集中程度。

四、黃圃鎮(zhèn)舊村莊改造對策建議

（一）加強宣傳教育，提高透明度

一是在“三舊”改建初期，要安排相關(guān)工作人員進行政策、業(yè)務(wù)知識的學習和法制宣傳，讓市民深刻了解“三舊”改造政策及自身的合法權(quán)利，為推進“三舊”的全面更新打下了堅實的基礎(chǔ)。

二是要加強對“三舊”的宣傳和動員，利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多媒體形式，向全社會進行全面推廣，培育“三舊”的科學化、理性化的環(huán)境，通過群眾的廣泛宣傳和動員，來調(diào)動全社會的積極性和對改革的認識。公布相應(yīng)的新聞媒介、新聞熱線、市長郵箱等信息，讓民眾有通達的途徑，提升項目的施政透明度。

（二）加強布局及管控，統(tǒng)籌利益平衡

首先，要做到各相關(guān)部門通力協(xié)作，加強布局及管控。建立區(qū)域規(guī)劃（包括控制規(guī)劃編制）的聯(lián)合審核制度，利用“多規(guī)合一”、多個單位共同審核的優(yōu)點，使規(guī)劃的合理性和科學性得到進一步提升。

其次，遵循局部服從整體、整體服務(wù)局部的科學發(fā)展理念，在“三舊”改造過程中通過制度規(guī)則對各相關(guān)部門形成有限銜接，通過網(wǎng)格化的手段形成從上至下的發(fā)展合力，共同實現(xiàn)項目落地運營，統(tǒng)籌平衡各方利益。

（三）加強組織領(lǐng)導，項目從嚴監(jiān)管

其一，凡是涉及“三舊”改建中涉及的土地購置、征用、土地征收補償金、轉(zhuǎn)讓等方面的問題，要嚴格遵守有關(guān)財政紀律和經(jīng)費運用的有關(guān)規(guī)定。保障廣大群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，預防有關(guān)工作人員利用自己的權(quán)力違規(guī)征收土地，對補償進行法律處置，避免民眾的合法權(quán)利受到侵害。做好“三舊”改建項目規(guī)劃編制、實施方案公開、應(yīng)用法例等工作，為“三舊”改造的整修方案提供合法的法律位置和責任，保護和強化人民群眾的權(quán)利和義務(wù)，為群眾平等參與清理工程提供法律保障。

其二，完善“三舊”改造工作機制，強化對領(lǐng)導干部的監(jiān)管。在“三舊”改革進程中，對土地行政領(lǐng)域內(nèi)所有違法違規(guī)行為進行打擊。在本地區(qū)建立國土資源行政執(zhí)法部門的工作領(lǐng)導機構(gòu)，專門處理“三舊”整治期間的職務(wù)違法行為。按時召開專題會議，定期向上級單位匯報“三舊”改革期間國土資源行政執(zhí)法部門的工作情況。

（四）創(chuàng)新改造模式，注重實事求是

黃圃鎮(zhèn)的“三舊”更新要與區(qū)域的工業(yè)轉(zhuǎn)型和升級同步進行，一方面要重視城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要把城鄉(xiāng)居民的生活問題和新農(nóng)村的要求有機結(jié)合起來，要根據(jù)不同區(qū)域的具體情況，進行“三舊”更新。中央城區(qū)的重點改造工程，涉及工程基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、歷史文物保護和經(jīng)濟適用房等，要重視政府主導、市場運作的方式。對規(guī)劃分散、無法列入改造范圍的區(qū)域，可以采取“自行改造，政府引導”的方式，以原來的業(yè)主提出改造要求為主，地方政府給予適當?shù)恼叻龀帧?/p>

另一方面，“三舊”改造要充分反映差別化的特征，遵循“以點帶點、突出重點”的原則。考慮到區(qū)域差異和經(jīng)濟社會發(fā)展的不同，在處理歷史土地問題、供地方式選擇、出讓金分配機制、城中村改造、棚戶區(qū)改造、集中改造等問題上，要有針對性地進行改革。對于原有的土地擁有者，可以優(yōu)先購買收儲；對于已經(jīng)列入了整合區(qū)內(nèi)的土地，因原有的土地擁有者無法將其收回，則采取“市場運作，政府引導”的方式，由地方政府先行征地，然后通過“招、拍、掛”等方式來決定改造主體。

（五）尊重發(fā)展規(guī)律，提升改造質(zhì)量

目前，廣東省“三舊”改革的理論和做法尚處在初級水平，某些地方運作流程還不夠健全，尚未建立一個較為合理的利益均衡體系。黃圃鎮(zhèn)“三舊”的改建首先要依法依規(guī)按照自然法則順應(yīng)民意按部就班地進行，在廣東省現(xiàn)有法制框架下逐步健全黃圃鎮(zhèn)特有的土地利用方式和城鎮(zhèn)的布局。

其次，在重建的同時，應(yīng)根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要，進行相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)劃，不能一味地追求效率和規(guī)模，也不能“照搬照抄”和“模仿”，明確發(fā)展的主要目標，充分利用各方面的優(yōu)勢，多層面地進行專業(yè)的座談和采訪。從多方面思考，對黃圃鎮(zhèn)與周邊地區(qū)的功能配置、道路交通、市政設(shè)施、公共空間等進行適當?shù)呐渲茫员ＷC整個鎮(zhèn)區(qū)的協(xié)調(diào)與高效，全面提高改建的經(jīng)濟效益。

五、結(jié)論

省會城市的“三舊”改造項目對提高城市的土地利用效率、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善居住環(huán)境等方面有其特有的先進性，符合城市的可持續(xù)發(fā)展需求。廣州市“三舊”改建項目，從最初的個體規(guī)劃發(fā)展到現(xiàn)在的百花齊放，“琶洲模式”“冼村模式”等經(jīng)典案例無不反映出廣東在改革中的務(wù)實精神。中山市黃圃鎮(zhèn)應(yīng)當深入學習省會城市“三舊”改造的先進經(jīng)驗，在政策依據(jù)不足、實施路徑不清晰、成本與收益難以測算等方面實現(xiàn)新突破，注重因地制宜地規(guī)劃、建設(shè)及運營，通過項目間的不同組合，令片區(qū)整體規(guī)劃更具特色。特別是對于歷史人文景觀的保護，融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代元素，搭建出完整的中山黃埔舊城混合改造新體系。