行政審批局運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化研究*

中共河北省委黨校 關(guān)麗薇

加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策。據(jù)此，各地方政府接力進(jìn)行改革，將深化行政審批體制改革作為重要抓手和突破口，從建立政務(wù)服務(wù)中心（行政許可中心）到“兩集中、兩到位”，再到逐步探索成立相對(duì)集中審批權(quán)的行政審批局。隨著行政審批制度改革步入深水區(qū)，體制性障礙和機(jī)制性瓶頸將表現(xiàn)得愈發(fā)明顯。

成立行政審批局，將有效破解這些問(wèn)題，使政府管理適應(yīng)群眾需求，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。當(dāng)前行政審批局在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中存在著承接能力不足和部門(mén)之間協(xié)調(diào)困難等難題，究其深層次原因在于其在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的流程機(jī)制不完善。因此克服現(xiàn)存的體制機(jī)制問(wèn)題，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的行政審批管理體制，為行政審批局科學(xué)高效運(yùn)行提供制度、人員和組織機(jī)構(gòu)支撐，是“放管服”背景下行政審批制度釋放改革紅利，更好地為人民服務(wù)的必然要求。

一、當(dāng)前我國(guó)行政審批局發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)行政審批局最早是2008年12月24日由成都市武侯區(qū)政府成立的，當(dāng)時(shí)其功能主要是處理全區(qū)行政審批事項(xiàng)，開(kāi)創(chuàng)了“一局一章管審批”的行政審批模式，這也成為行政審批局模式最初的實(shí)踐樣板。截至2020年12月底，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)各類行政審批局共有1025個(gè)，包括2個(gè)副省級(jí)城市、13個(gè)省會(huì)城市、92個(gè)一般地級(jí)市、305個(gè)市轄區(qū)、123個(gè)縣級(jí)市、381個(gè)縣和109個(gè)各級(jí)功能區(qū)成立了行政審批局。行政審批局模式在經(jīng)歷了中央政府認(rèn)可和推薦后，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從“星星之火”（武侯—濱海）發(fā)展到“燎原之勢(shì)”（已擴(kuò)散至30個(gè)省級(jí)地區(qū)）。

二、行政審批局運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

“行政審批局”模式是深化行政審批制度改革、使審批權(quán)相對(duì)集中的有益嘗試，有助于打破“職責(zé)同構(gòu)”壁壘，形成職責(zé)分工合理、事權(quán)相對(duì)獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的新型政府部門(mén)間關(guān)系。但是行政審批局在實(shí)際運(yùn)行中，仍存在以下問(wèn)題：

（一）承接能力不足

為積極響應(yīng)“放管服”改革的號(hào)召，很多職能部門(mén)開(kāi)始向?qū)徟址艡?quán)，一方面，行政審批權(quán)的調(diào)整和集中要依法依規(guī)，因此對(duì)法律明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項(xiàng)，不宜劃分給行政審批局。另一方面，對(duì)具有天然專屬性、專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)，行政審批局的工作人員可能暫時(shí)不具備相應(yīng)的專業(yè)水平或不具備審批資格，無(wú)法為審批行為提供專業(yè)技術(shù)支持。對(duì)這一部分事項(xiàng)也應(yīng)審慎考慮是由行政審批局行使還是由原職能部門(mén)行使更為科學(xué)合理。在放權(quán)過(guò)程中，職能部門(mén)未充分考慮行政審批局承接能力的問(wèn)題，往往把一些高技術(shù)含量、高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)直接扔給行政審批局，職能部門(mén)輕輕松松做“甩手掌柜”，沒(méi)有對(duì)下放的審批事項(xiàng)的后續(xù)落實(shí)情況進(jìn)行追蹤，而在實(shí)際的審批過(guò)程中，由于審批局缺乏技術(shù)人員權(quán)限上的支持，其本身承接能力有限，導(dǎo)致存在下放的權(quán)接不好的問(wèn)題，致使有些部門(mén)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)不出去，或者下放的審批事項(xiàng)要么大量積壓，要么又“反委托”給原部門(mén)代為審批，使行政審批局變成了“二政府”，管理服務(wù)效果還不如原政府部門(mén)。根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，2018年某市向行政審批局下放了220項(xiàng)審批事項(xiàng)，但是由于自身權(quán)限有限和骨干審批人員的缺乏致使其實(shí)際上只承接了160項(xiàng)審批事項(xiàng)，影響了工作開(kāi)展的實(shí)際效果。

（二）權(quán)利劃轉(zhuǎn)不到位

在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，各地開(kāi)始探索設(shè)立行政審批局，將行政審批局實(shí)現(xiàn)從“平臺(tái)集聚”到“實(shí)體承辦”，這種變化勢(shì)必會(huì)引起權(quán)力的重新分配與調(diào)整。主要表現(xiàn)為原職能部門(mén)將手中的行政審批權(quán)全部劃轉(zhuǎn)至行政審批局，不再享有審批權(quán)力，這種權(quán)利的調(diào)整會(huì)對(duì)職能部門(mén)的利益構(gòu)成威脅和沖擊。因此，原行政部門(mén)可能會(huì)在行政審批權(quán)的劃轉(zhuǎn)方面不配合甚至?xí)憙r(jià)還價(jià)不愿放權(quán)。在調(diào)研過(guò)程中，我們向某行政審批局辦公室主任了解到，原職能部門(mén)只是將那些比較麻煩、擔(dān)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)大的事項(xiàng)下放，而將那些有實(shí)權(quán)、獲利大的核心事項(xiàng)仍然保留，導(dǎo)致行政審批局存在“想要的不愿放，下放的不愿接”的問(wèn)題，使審批局無(wú)法順利開(kāi)展工作。這種放權(quán)不到位的情況阻礙了審批職能集中行使的進(jìn)程，致使其在開(kāi)展工作時(shí)力不從心。

（三）部門(mén)之間協(xié)調(diào)困難

行政審批局在一定程度上突破了傳統(tǒng)行政方式的束縛，但同時(shí)也帶來(lái)了部門(mén)之間協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。從橫向上來(lái)看，把監(jiān)管職能分離出來(lái)專門(mén)由原職能部門(mén)行使，在調(diào)研過(guò)程中，我們向行政審批局相關(guān)工作人員了解到，原職能部門(mén)將那些專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干保留不肯下放，導(dǎo)致行政審批局專業(yè)性審批人員缺乏，從而影響審批工作開(kāi)展。行政審批局面臨著審批工作人員不足的問(wèn)題，特別是專業(yè)技術(shù)型人才的缺乏，導(dǎo)致審批人員隊(duì)伍建設(shè)滯后。開(kāi)展相對(duì)集中審批權(quán)后，原職能部門(mén)喪失了行政審批權(quán)，享有監(jiān)管權(quán)，審批局是專門(mén)開(kāi)展審批的行政機(jī)關(guān)，這種審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相互分離的方式為權(quán)力之間既相互平衡又相互制約體制的形成奠定了基礎(chǔ)，但是審批與監(jiān)管的分離，也帶來(lái)了審批與監(jiān)管聯(lián)結(jié)不暢的問(wèn)題。目前監(jiān)管職責(zé)按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、 誰(shuí)監(jiān)管”的原則進(jìn)行界定，但在實(shí)際操作中，容易出現(xiàn)審批部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)之間推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管主體不明確、責(zé)任無(wú)法有效落實(shí)的情況依然普遍存在。比如，就有監(jiān)管部門(mén)的工作人員反映，由于審批局沒(méi)有及時(shí)告知已經(jīng)審批了的事項(xiàng)，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管部門(mén)不知道自己的監(jiān)管范圍。

（四）“信息孤島”問(wèn)題

行政審批局的設(shè)立雖然突破了傳統(tǒng)“條塊式”的行政管理方式，但是由于各部門(mén)都設(shè)立了自己的專網(wǎng)，只有部門(mén)內(nèi)部才可以通過(guò)內(nèi)網(wǎng)傳遞信息，實(shí)行信息互聯(lián)共享，即使是同一個(gè)部門(mén)的不同科室之間也無(wú)法進(jìn)行信息交流，信息壁壘嚴(yán)重。行政審批局又被各部門(mén)的專網(wǎng)所阻隔，使得各部門(mén)之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)審批信息的共享共通，使得申請(qǐng)人需要將同一份審批材料分別交至不同的審批窗口，浪費(fèi)了大量的資源，拉長(zhǎng)了審批時(shí)限，降低了審批效率，加大了行政相對(duì)人的辦事難度和復(fù)雜度。由于行政審批局缺乏一個(gè)統(tǒng)一的審批信息交換平臺(tái)，使各部門(mén)之間處于一種相互隔離、相互封閉的狀態(tài)，尤其是審批部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)之間存在“信息孤島”，不利于向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致行政審批局所具有的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)無(wú)法充分發(fā)揮出來(lái)。某行政審批局工作人員反映，行政審批局已經(jīng)建設(shè)了網(wǎng)上審批辦事大廳，但是，在平臺(tái)系統(tǒng)互通方面，僅打通了4個(gè)條塊部門(mén)，工商、稅務(wù)、建設(shè)、民政等仍然使用本部門(mén)專線辦公，且專線具有加密性，無(wú)法與網(wǎng)上審批大廳并網(wǎng)，不利于信息數(shù)據(jù)共享，影響了行政審批制度改革進(jìn)程。由于“信息孤島”的存在，各部門(mén)之間的數(shù)據(jù)信息是相互隔絕的狀態(tài)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，把各部門(mén)又分成了相互隔離的塊塊。

三、行政審批局運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的建議

（一）健全行政審批管理體制

1.完善清單制度

一方面，完善“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”制度，規(guī)范審批部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)之間的權(quán)力范圍。通過(guò)實(shí)施嚴(yán)格的權(quán)力清單制度，將各部門(mén)所屬的權(quán)力通過(guò)清單的形式進(jìn)行梳理并統(tǒng)一“曬”出來(lái)。通過(guò)職權(quán)法定的原則，行政審批局擁有行政審批權(quán)，原職能部門(mén)享有監(jiān)管職能，對(duì)于一些專業(yè)性要求較高的審批事項(xiàng)可暫時(shí)由原職能部門(mén)管理，同時(shí)告知社會(huì)。按照整體性政府的要求，探索集中審批模式，實(shí)現(xiàn)審批程序和審批權(quán)限的集中。通過(guò)將相同、相似審批事項(xiàng)的清理和整合，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)行關(guān)聯(lián)事項(xiàng)的閉環(huán)審批，優(yōu)化政府流程。另一方面，厘清審批部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)之間的權(quán)責(zé)邊界。同時(shí)按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，明確監(jiān)管主體，細(xì)化職責(zé)分工，制定部門(mén)監(jiān)管責(zé)任清單，以清單的形式將監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任具體的一一羅列出來(lái)，嚴(yán)格按照清單上規(guī)定的內(nèi)容來(lái)執(zhí)行。堅(jiān)持有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)受監(jiān)督的原則，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”，把責(zé)任落實(shí)到具體的部門(mén)和個(gè)人。同時(shí)，建立行政審批重大事項(xiàng)的責(zé)任追究制度，對(duì)不按照清單上規(guī)定的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)楸O(jiān)管不到位而導(dǎo)致出現(xiàn)不良后果的，應(yīng)追究責(zé)任。

2.提高審批人員素質(zhì)

當(dāng)辦事群眾和企業(yè)進(jìn)入行政審批局后，與其直接接觸的是審批工作人員，其業(yè)務(wù)能力的強(qiáng)弱，審批業(yè)務(wù)的專業(yè)與否，會(huì)影響行政審批的服務(wù)效率，從而影響群眾對(duì)行政審批制度改革的感知度和滿意度。由于行政審批局實(shí)行的是一窗式綜合審批，這種審批方式對(duì)行政審批人員的素質(zhì)和能力提出了更高的要求。因此，行政審批局可以組建審批服務(wù)培訓(xùn)班，對(duì)審批工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)及素質(zhì)培訓(xùn)，通過(guò)組織審批人員實(shí)地參觀實(shí)踐，邀請(qǐng)行業(yè)專家統(tǒng)一授課等，開(kāi)展一系列具有實(shí)操性和專業(yè)性的培訓(xùn)，提高審批窗口人員的實(shí)踐技能、操作水平、業(yè)務(wù)能力以及服務(wù)群眾的能力，確保審批工作高效運(yùn)行。同時(shí)，需要建立一套績(jī)效考核機(jī)制，提高審批人員工作主動(dòng)性和積極性。推行“好差評(píng)制度”，將考核結(jié)果向辦事群眾公開(kāi)，接受群眾的監(jiān)督。

3.培育審批中介機(jī)構(gòu)

隨著行政審批體制改革的發(fā)展，各級(jí)政府會(huì)持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，大力削減和取消一些不必要的審批事項(xiàng)，加大放權(quán)力度，給社會(huì)和市場(chǎng)更多的自主權(quán)和更大的發(fā)展空間。上級(jí)部門(mén)向下放權(quán)對(duì)于重塑政府職能具有重要作用，但是地方在承接權(quán)力的過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，在承接原職能部門(mén)下放權(quán)力時(shí)就存在承接能力不足的問(wèn)題，導(dǎo)致很多審批事項(xiàng)沒(méi)有真正下放到位。那么，在這種情況下，培育審批中介機(jī)構(gòu)，把一些行政審批事項(xiàng)交給審批中介機(jī)構(gòu)直接承接就顯得至關(guān)重要。在“放管服”改革背景下，為更好地完成審批職能和審批事項(xiàng)的下放，要善于借用審批中介機(jī)構(gòu)的資源來(lái)承接一些審批事項(xiàng)。為了充分發(fā)揮其作用也要重視中介組織承接能力的培養(yǎng)，可以采取以下兩種方式：一是政府應(yīng)該出臺(tái)一些扶持性和鼓勵(lì)性政策，加大資金、技術(shù)、人員及各種資源的投入力度，為審批中介機(jī)構(gòu)的健康有序發(fā)展提供保障。同時(shí)成立行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)審批中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，促進(jìn)開(kāi)展良性競(jìng)爭(zhēng)；二是加強(qiáng)對(duì)審批中介機(jī)構(gòu)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化管理。在政府部門(mén)的引導(dǎo)和扶持下，待審批中介機(jī)構(gòu)發(fā)展稍微成熟，允許其進(jìn)入行政審批局，接受其統(tǒng)一的管理，幫助審批局承擔(dān)一定的審批職能，由此，可在一定程度上彌補(bǔ)地方行政審批局承接能力不足的問(wèn)題。

（二）完善網(wǎng)上審批流程

1.推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”

“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”將逐漸代替人工審批窗口，成為未來(lái)行政審批的主要形式。因此，必須要花大力氣打通各部門(mén)之間的信息壁壘，突破各種瓶頸和困境，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在政務(wù)服務(wù)方面的運(yùn)用，借助互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)信息平臺(tái)最大限度簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)間，減少行政相對(duì)人跑路次數(shù)，推進(jìn)網(wǎng)上審批事項(xiàng)全覆蓋，打破審批時(shí)空和地域限制，為企業(yè)和群眾辦事帶來(lái)方便。著力營(yíng)造一個(gè)高效氣正的網(wǎng)上審批環(huán)境，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)“不見(jiàn)面審批”。

2.構(gòu)建統(tǒng)一的行政審批信息系統(tǒng)

推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)“不見(jiàn)面審批”的前提是互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)在行政部門(mén)中的廣泛運(yùn)用，如果政府部門(mén)間依舊信息不公開(kāi)、數(shù)據(jù)信息不共享，那么各部門(mén)之間相互封閉相互隔絕的局面很難被打破。因此，要借助行政審批局這一模式，建立一個(gè)統(tǒng)一的審批信息共享平臺(tái)，再把各部門(mén)的審批信息與行政相對(duì)人的申請(qǐng)材料信息都錄入平臺(tái)內(nèi)，使所有的行政信息可以在這個(gè)平臺(tái)內(nèi)部橫向流通，通過(guò)設(shè)立接口實(shí)現(xiàn)與上級(jí)部門(mén)和垂直部門(mén)的信息流通，方便各部門(mén)的信息傳遞，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和交換，打通數(shù)據(jù)壁壘，消除“信息孤島”，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)信息數(shù)據(jù)一網(wǎng)通，從根本上提升行政審批的整體效率。

（三）強(qiáng)化權(quán)力的監(jiān)督和約束機(jī)制

1.建立健全審管銜接機(jī)制

要構(gòu)建審批與監(jiān)管之間的信息銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審管信息一體化交流，加強(qiáng)審批部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合程度。很多地方試點(diǎn)都探索了加強(qiáng)審管銜接的方法。比如，天津市濱海新區(qū)行政審批局為了加強(qiáng)審批部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)之間的無(wú)縫銜接，創(chuàng)建了統(tǒng)一的信息交換平臺(tái)，形成了審管聯(lián)動(dòng)對(duì)接體系，使審批部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)之間能夠及時(shí)傳遞信息，為促進(jìn)后續(xù)監(jiān)管的有效開(kāi)展提供了保障。徐州經(jīng)開(kāi)區(qū)行政審批局印發(fā)了《徐州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)關(guān)于建立相對(duì)集中行政許可權(quán)事項(xiàng)行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制》等制度文件，并實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，在網(wǎng)上審批大廳開(kāi)發(fā)建設(shè)“雙推送、雙監(jiān)管”系統(tǒng)，即行政審批局將審批辦理的市場(chǎng)主體信息及時(shí)推送給事中事后監(jiān)管部門(mén)，監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)將影響審批決定的信息及時(shí)推送給行政審批局，形成審批部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合的審管聯(lián)動(dòng)體系，實(shí)現(xiàn)審批監(jiān)管信息共享互通。

2.加強(qiáng)體內(nèi)和體外監(jiān)督

要強(qiáng)化權(quán)力的監(jiān)督與制約，加強(qiáng)體內(nèi)和體外監(jiān)督十分有必要。那么，加強(qiáng)體內(nèi)監(jiān)督主要有以下兩條途徑：一是在審批局內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察部門(mén)，專門(mén)負(fù)責(zé)審批申請(qǐng)人對(duì)行政審批服務(wù)投訴的處理工作；二是發(fā)揮原職能部門(mén)的監(jiān)督職能，他們非常熟悉審批的流程和細(xì)節(jié)，因此是最專業(yè)的監(jiān)督者。

僅僅依靠部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要引入權(quán)力外部監(jiān)督，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用。當(dāng)然，有效實(shí)施體外監(jiān)督的前提是各行政審批局主動(dòng)向社會(huì)公布權(quán)力清單，公開(kāi)所有審批事項(xiàng)清單，守住各部門(mén)行政審批項(xiàng)目“底數(shù)”，在審批前主動(dòng)向行政申請(qǐng)人公開(kāi)審批標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行審批時(shí)保證審批程序的公開(kāi)透明，審批后及時(shí)公開(kāi)審批結(jié)果，以便接受企業(yè)和群眾以及新聞媒體的監(jiān)督。同時(shí)，要拓寬監(jiān)督和投訴渠道，提高公民的參與意識(shí)，完善監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。此外，還要發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，賦予其充分的監(jiān)督主體權(quán)力，讓他們敢于曝光那些濫用審批權(quán)力進(jìn)行不規(guī)范審批的情況，進(jìn)行新聞?shì)浾撈毓猓嬲龑?shí)現(xiàn)“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。