協同治理視角下垃圾分類治理困境與對策*
——以南京市X村垃圾分類為例

南京曉莊學院 楊欣雨，杜清

一、引言

近年來，我國經濟不斷發展，人民消費水平也日益提高，城市生活垃圾的數量也越來越多。國家針對這一現象出臺了各種政策，在全國設置了46個城市進行試點管理，各級政府積極響應國家號召，呼吁下屬城鎮區域因地制宜，從推行力度來看取得了一定的成就。但隨著后期推行的不斷深入，許多問題也顯現出來：雖然隨處可見垃圾分類宣傳標語，但是在其旁邊的分類垃圾桶卻雜亂不堪，這就是人們常說的“面子”工程，說明方案的執行只浮于表面。政策無法高效地落于實際，居民垃圾分類觀念薄弱和相關知識的匱乏，都令垃圾分類效果無法進一步提高。

本文通過對南京市X村垃圾分類管理的研究，可以更好地了解垃圾分類的實際情況以及政府、企業、社區、居民等主體協同治理下垃圾分類的進展，并針對現有的問題提出解決方案，為其他社區的垃圾分類提供參考。

二、南京居民生活垃圾分類協同治理困境

（一）政府角度

1.政策不完善，監督不到位

對于國家出臺的政策，雖然有相關法律法規，但其內容缺乏實施性，太過空泛沒有具體的指導措施，下級政府在進行治理時，有關政策不夠全面，試點地區的居民反映對于每天都進行垃圾分類的人并沒有實質性的獎勵，而不垃圾分類的人也沒有強制性處罰，因此不愿意進行垃圾分類，這說明相關政策仍存在不足。且現如今垃圾分類治理的主體主要是政府，由政府發布相關政策協同社區進行管制，這種治理模式存在一個極大的弊端，就是沒有讓居民參與進來，只是一味地進行治理，忽視了居民的參與度問題，導致效率降低。

除此之外，政府下達任務后并沒有及時進行監督，導致各級層工作懈怠，治理不到位。不僅下級部門存在問題，從事垃圾分類的企業也因缺少政府支持而十分消極對待。

2.各部門信息不互通，責權不明確

政府機構眾多，涉及垃圾分類工作的各部門之間不能有效地進行協同管理，他們彼此之間信息共享不及時，存在信息滯后問題，無法了解工作進度。且缺少一個總管部門，無法建立一個自上而下的完整的管理體系，使得各級層協調不佳，職責模糊，劃分不明確。在我們對垃圾分類協同治理的調查中，X村居民中22.58%的人認為政府主體間沒有協調好。

（二）企業角度

1.沒有完整的企業鏈條

現在垃圾分類已成為一個熱門話題，因為經濟的日益發展，人均耗用量不斷增加，導致垃圾大量堆積。但是從事相關環保的企業卻有限，且這些環保企業更側重于對分類后的垃圾進行處理，比如將工業垃圾處理進行循環使用，而對于垃圾分類源頭管理的企業卻少之又少，這主要是因為垃圾管理需要投入大量資金，企業缺少政府資金支持，后期運營也存在困難，所以垃圾分類沒有一個完整的市場體系。

2.企業參與垃圾分類程度低

目前市場上多為處理分類后垃圾的企業，是因為此環節較其他環節獲利更多。這說明我國部分企業缺乏社會責任感，不愿拓展對自身造成不利影響的業務，在垃圾分類中沒有起到積極引導的作用。

（三）社區角度

1.宣傳、監管力度不到位

在相關政策出來后，執行初期各個社區紛紛響應，組織開展垃圾分類宣講，在各處貼上宣傳標語，建立垃圾分類點，并派專人監督。但由于國內從未進行垃圾分類，缺乏自主意識，再加上主要是靠志愿者、社區黨員等基層工作者進行監管，長期工作壓力較大，后期工作懈怠，監管隨意。在走訪南京市X村時，我們發現社區對于垃圾分類的宣傳只停留在路邊貼上相關的宣傳標語，且部分的海報都已經殘破不堪，說明社區只停留在倡導動員階段，沒有持續地跟進。參與調查的居民中，認為社區宣傳力度不夠的人數占51.61%，社會參與渠道匱乏的占58.06%。還有居民反映，雖然社區定期會舉行垃圾分類知識宣講，但是參與對象多是零零散散的老年人，輻射群體不夠廣泛，活動效果甚微。

2.獎懲措施不完善且多流于表面

在走訪南京X村時，社區方面表示其對于垃圾分類設定了一些懲罰機制，在社區監督員工作期間，對于不配合垃圾分類的居民采取批評教育，但由于監督員精力有限、不配合的居民過多，且社區工作人員與居民都相識，礙于情面也不會真正地對他們進行批評糾正。長此以往，懲罰機制也就逐漸消失了。這說明社區管理制度不完善，獎懲措施不健全，沒有實質性的處罰和獎勵，居民垃圾分類的熱情不高，同時社區工作人員自身對于上級的指示也沒有堅持貫徹到底。

（四）居民角度

1.人口流動性強，社區歸屬感弱

垃圾分類治理想要取得成效，就需要居民積極主動參與進來，社區是大家的社區，居民要形成保護家園環境的意識，這樣垃圾分類才能長期執行下去。南京市X村總人口約6.5萬人，內含8個社區，其中還有許多外來務工人員，人口流動性強，他們對于社區的歸屬感較弱，對于垃圾分類持有不支持、不配合、無所謂的態度，認為只是暫時住在這里，并不愿意為此費時費力。

2.居民意識缺乏，執行意愿低

中國人潛意識里不存在垃圾分類的概念，在收拾生活中產生的垃圾時一直都是將其混為一體，此時要求人們進行垃圾分類，顯得十分突然，并且人們對于垃圾分類有關知識匱乏，加上垃圾分類耗時耗力，惰性使得人們不愿意去做這件事情。X村問卷調查結果顯示，74.19%的人垃圾分類的意識淡薄，51.61%的人不知道如何對垃圾分類，61.29%的人表示沒有時間進行垃圾分類，還有45.16%的人存在從眾心理，認為身邊的人不分類，自己分類也沒有意義。

三、南京居民生活垃圾分類的協同治理建議

（一）政府角度

1.構建完整的垃圾分類管理體系

垃圾分類現已成為我國需要解決的迫在眉睫的問題，雖然出臺了一定的政策，但實際可操作性太低，且政策性質多為非強制性，導致目前國內各城市執行懈怠，所以完善垃圾分類管理體系勢在必行。完善體系的首要任務是根據相關條例制定具體的操作政策，并且總結之前政策在執行時發現的問題，將其改進方案體現在新政策中，例如明確各垃圾的具體分類、從居民義務進行垃圾分類轉變為強制執行、對于不配合的居民采取懲罰措施，如將垃圾分類行為計入個人檔案或者像闖紅綠燈一樣進行罰款等，并結合大眾的建議，不斷充實完善現有的法律，相應地提高垃圾分類相關法律的地位。

除了法律體系的完善，教育體系也應同步執行。政府相關教育部門需加強青少年教育，從基礎抓起，開設垃圾分類必修課，讓垃圾分類知識走進課堂，深入垃圾分類教育普及。通過樹立青少年垃圾分類意識，自下而上影響家人、朋友，貫徹執行垃圾分類。

2.明確各級層的職責

對于各部門協調不佳、信息閉塞問題，應當建立專門的垃圾分類部門，明確各級層具體的職責，避免職責重疊。對于信息方面做到上傳下達，監督各部門執行進度，將垃圾分類的管理情況納入部門績效考核，統籌完善分類標準，下放部分職權給基層部門，進行靈活治理，促進垃圾分類工作的開展。

（二）企業角度

1.形成完整的企業鏈條

垃圾分類行業前期需要投入大量的資金，且初始資金回攏速度較慢，單靠企業自身是無法支撐起來的，更無法讓垃圾分類市場變得完整，并且僅憑政府和社區的力量也無法長久，所以產業鏈的形成是十分重要的。政府應該采取相關政策扶持企業，給予企業幫助，讓他們在投融資、研發等方面獲得支持。不同企業也需要根據自身的特點和擅長的領域，在垃圾分類的源頭分類、收運轉運、處理回收等不同環節進行探索，助力打通產業鏈形成中的屏障。企業生存需要產生經濟效益，而垃圾分類是公益類活動，想要長期有效地執行，就需要將垃圾分類的整體成本降低，形成完整的產業鏈可以達到這一目標。目前國內的市場仍有很大的上升空間，企業應該跟緊政府政策，積極創新，使國內的垃圾分類效果進一步提高。

2.企業自身主動參與垃圾分類

企業自身需要具有社會責任感，民眾產生的生活垃圾中有些是購買商品后廢棄的包裝物等，說明企業也是垃圾源頭的一部分，因此企業在出廠商品時，應減少包裝物的數量，更換便于處理和易于回收的材質，開發包裝的二次利用價值，減少后期垃圾分類的工作壓力，而不應該為了節約成本，使用一些廉價和污染環境的材質。企業也可以鼓勵民眾主動進行垃圾分類，比如回收包裝可以進行積分商品兌換等。同時企業也應該受到政府和社會的監督，在企業內部建立有關垃圾分類的規章制度，定期接受政府和公眾的考核，承擔起應盡的社會責任。

（三）社區角度

1.增強宣傳力度，擴大監督人員范圍

社區是政府與居民進行垃圾分類的紐帶，而現在參與宣傳以及監督的主體主要是社區基層黨員工作者，由于人員有限，許多工作會變得力不從心，所以應該充分利用社會組織在社會治理中的作用，協同各地方社區、居委會、各行各業的民眾組建各自的志愿者團隊，且組織成員具有固定的職責崗位，不是一時熱血而是真正熱愛垃圾分類事業的人。同時可以招募在校大學生協助宣傳垃圾分類知識，注入新鮮血液，通過線上網絡普及垃圾的具體分類標準，也可以通過編寫小品，在各地區巡回表演，逐步提高居民垃圾分類能力。

2.完善獎懲措施

社區是一個集體，所以對于垃圾分類可以建立積分兌換制，每正確投放一次垃圾，就可以獲得一積分，月底結算，而居民每月可以憑借積分到社區兌換日常生活用品。同時在公告欄制定社區公約，每日將未進行垃圾分類的居民名單告示于眾，由于居民之間有許多相識的人，久而久之不進行垃圾分類的人也會覺得羞愧，且一旦有居民出現消極態度，社區應立刻給予警告和罰款。

（四）居民角度

1.養成主動分類的意識

民眾是產生垃圾的主要源頭，也是垃圾分類的主體，作為新時代的中國人，需要承擔自己的責任與義務，對社會的進步作出貢獻，這就需要大眾自身養成主動進行垃圾分類的習慣和意識，明白垃圾分類的重要程度，在平日里積極學習有關知識和分類要求，并據此對自己產生的垃圾作出分類，對身邊的人也進行科普指導，互相影響、互相監督，為自己所在地區的垃圾分類工作減輕負擔。

2.參與垃圾分類的管理

在調查中發現，部分居民對于垃圾分類還是支持的，并且對自己所在社區和當下的垃圾分類有一定的想法，大眾可以通過政府網絡平臺、熱線電話等方式給予社區、政府建議，將自身對于政府政策執行效果的體會及時反饋給上層組織，這樣可以幫助政府針對不足的垃圾分類政策補充、修正，提高相關政策的可執行度和有效度。同時居民也應該對所處地區的企業、社區、政府的相關工作進行監督，主動參與到垃圾分類的管理中來，協助政府進行垃圾分類的治理。

四、結束語

“十四五”規劃中提到我國的生活垃圾是以提高生態環境為核心，努力實現生活垃圾減量化、資源化、無害化，共建文明城市，創建美好家園。南京作為試點城市之一，出臺了《南京市生活垃圾分類管理辦法》，在各居民小區、機關單位、公共場所投放按照可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾為基本分類標準的分類垃圾桶，從而減少垃圾的堆積。本文以南京市X村為案例進行實地考察，通過發放調查問卷和采訪社區工作人員等方式，尋找當下垃圾分類管理存在的問題以及面臨的困境。從政府、企業、社區、居民等主體的協同治理角度對結果進行分析，試圖提出一些改進建議。單靠政府是無法高效的引導民眾進行垃圾分類的，需要政府、企業、社區、居民共同加入進來協同治理，形成適合我國國情的垃圾分類運轉體系。

由于筆者對于協同治理理論基礎實際運用的研究有限，對于本市生活垃圾分類考察尚不夠全面，因此，原因分析和對策研究還存在些許不足，對后續措施可實施性也無法做到準確判斷，望各位專家學者們諒解!

相關鏈接

垃圾分類，一般是指按一定規定或標準將垃圾分類儲存、投放和搬運，從而轉變成公共資源的一系列活動的總稱。

垃圾分類的目的是提高垃圾的資源價值和經濟價值，減少垃圾處理量和處理設備的使用，降低處理成本，減少土地資源的消耗，具有社會、經濟、生態等幾方面的效益。

垃圾在分類儲存階段屬于公眾的私有品，垃圾經公眾分類投放后成為公眾所在小區或社區的區域性公共資源，垃圾分類搬運到垃圾集中點或轉運站后成為沒有排除性的公共資源。從國內外各城市對生活垃圾分類的方法來看，大多都是根據垃圾的成分、產生量，結合本地垃圾的資源利用和處理方式等來進行分類的。