我國公民環境權及其保障路徑研究

廣西大學法學院 劉燕明

一、公民環境權概述

（一）公民環境權的概念

由于公民環境權是一項新型的基本權利，我國環境法學界學者對公民環境權的概念有著不同的觀點。這其中，呂忠梅教授認為環境權是公民在良好環境和豐富資源基礎上進行生存和發展的基本人權，其主體是公民，客體是維持人類生存和發展的資源環境[1]。蔡守秋教授認為環境權是指一切法律關系的主體享有良好環境和豐富資源的權利，同時也承擔保護良好環境和合理利用資源的義務，其權利主體包括國家、法人和公民，客體是人類生存與發展所需的環境與資源[2]。陳泉生教授認為公民環境權是指一切環境法律關系的主體享有在良好舒適的、健康的生活環境下對環境資源進行合理利用的權利，其權利主體是廣泛的，客體僅指資源環境[3]。綜合以上三位我國著名的環境法專家的觀點來看，公民環境權是指公民所享有的在良好健康環境下生活并合理利用資源進行生存和發展的基本權利。

（二）公民環境權的屬性

人權是隨著社會不斷發展進步的歷史產物，保障并實現人權是一項法治原則，也是各個國家和地區追求的價值目標。人權從其主體和內容來看，具有普遍性，不因身份地位、人種、財富等的不同而有所區別，是每個個體所享有的基本權利[4]。公民環境權正是人權在新的歷史條件下形成的必然產物和表現形式，它具有人權基礎性和普遍性的特點，不可剝奪，是每個個體所應享有的基本權利。

環境權作為公民享有的基本人權之一，不是主觀臆想出來的，而是確切的事實，得到了國際社會的承認。比如，在《經濟、社會和文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》等國際人權法案確認了公民環境權[5]。又如，一些國家在其法律的制定中，將環境權入憲，使環境權擁有了與公民權利、政治權利、經濟和社會權利同等的地位[6]。由此可見，環境權作為公民享有的基本人權之一在世界范圍內達成了共識，并且通過立法將公民環境權法律化，成為一種趨勢，其目的是保護生態環境，保障公民環境權的實現，維護人類的長遠利益，實現地球可持續發展。

（三）公民環境權的特征

眾所周知，自然環境是人類賴以生存的基礎，普遍地為全人類平等地享有，在一個健康舒適的環境中生存和發展，是人的本能需求。因此，公民環境權也具有人權的特征，具體表現在以下三個方面：

公民環境權是每個公民都應當享有的權利，其特征體現了普遍需求性。在地球上的每個人，都希望生活在健康舒適美好的生態環境下，這是人類最基本的普遍需求。通過各種手段和途徑保障公民的環境權，以便滿足人類對美好環境的愿望，是各個國家和地區的責任和義務。自然環境為人類提供了生存所需的空氣、水源、食物等資源，這是人類生存所需的基本物質。如果出現了嚴重的環境污染危機，輕則影響社會的和諧和穩定，重則會威脅人類生命、健康、財產安全。因此，在全球變暖和環境污染問題頻發的背景之下，保障每個個體的優良生活環境，是全人類的普遍需求，是公民環境權實現的必經途徑。

公民環境權是其他具體權利實現的基礎和前提，其特征體現了不可或缺性。隨著科技不斷進步和人口不斷增加，資源環境承載力達到了極限，人類生存與發展的空間受到了限制，這就需要保護生態環境，實現人與自然和諧發展。如果生態環境不斷惡化的話，那么公民在生命健康、政治經濟、社會保障上的權利就難以實現，這不僅僅是因為公民環境權是實現其他基本權利的基礎，更是因為保障公民環境權與人的生存和發展息息相關，不可或缺，更不能剝奪。

公民環境權是最基礎的權利之一，體現了基礎性。公民環境權包含了十分廣泛的內容，它對其他基礎權利起到保障的作用，是權利系統中的基礎。如果連公民環境權都保障不了，其他基礎權利更是難以實現。在環境保護問題成為全球熱點話題之一的情況下，公民環境權是其他基礎權利實現的前提和基礎，體現出了人權的基礎性特征。

二、我國公民環境權的現狀和難題

自改革開放以來，為了經濟發展，忽視了生態環境的保護，導致環境問題日益惡化。而新時代以來，國家和人民開始重視生態環境的保護，加快社會主義生態文明建設的步伐。保障公民環境權不僅符合人權發展的歷史進程，還體現了人與自然和諧發展的價值觀，同時也是我國法治社會進步的體現。但也必須清醒地認識到我國公民環境權保障存在的現狀和所面臨的理論和法律層面上的難題。

（一）我國公民環境權的現狀

目前，我國生態環境系統處于比較脆弱的狀況，建設美麗新中國的道路依然是任重而道遠的。在保障公民環境權方面上，其現狀不容樂觀，受到政治、經濟、文化等因素影響，在理論研究、立法落實、嚴格執法、司法保障等方面上還有研究和發展的空間。

在公民環境權的理論研究方面上，蔡守秋教授在20世紀80年代初發表的《環境權初探》提出了公民環境權是環境法的核心問題，是一項基本權利，我國在法律上應進一步突出和充實環境權[7]。此后，環境權理論研究逐漸成為環境法學界的熱門方向，研究的廣度和深度不斷拓寬，同時，公民環境權的基本概念、主客體構成、主要性質和特征等方面的觀點和認識逐漸系統化，圍繞公民環境權形成了一套比較成熟的理論體系。

在立法落實方面上，我國環境立法以《環境保護法》為核心，初步形成了環境保護立法體系，取得了一定的成果，但是在憲法中并沒有將環境權規定為公民的一項基本權利。雖然，在我國法律體系中并未明確公民環境權，但是也取得一定的突破性進展，比如初步建立起檢察機關提起環境公益訴訟制度，這對于保障公民環境權的實現起到了積極的作用。

在嚴格執法方面上，由于經濟發展與環境保護之間的矛盾日益突出，以至于公民環境權執法方面的問題一一暴露。比如，地方政府與環保部門之間的權責不清，存在分工不清、互相推諉的情況；在環境保護執法方面上的資金不充足、執法設備落后、執法人員素質不足等；在環境執法監督體制上，公眾參與的監督力度不夠、信息公開不透明等。這些問題的存在，造成環境行政執法部門難以對破壞生態環境的行為進行嚴格執法，導致公民環境權難以實現。

在司法保障方面上，于2013年發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了對環境污染的定罪標準，2014年最高人民法院成立了全國第一個環境資源審判庭，各級地方人民法院也在不斷探索和實踐，涉及公民環境權的民事訴訟大部分能夠得到法院的承認和支持，但在具體審判中公民環境權益的表達尚不明晰。同時，在環境行政公益訴訟中，自然人和社會組織被排除在外。由此可見，全面充分保障公民環境權的道路依然任重道遠。

（二）我國公民環境權保障存在的難題

1.理論方面

一是公民環境權理論存在權利沖突。公民環境權的目的是保護公眾利益，有時會與民法上的私權利或其他權利有所沖突。在我國，公民環境權體系的沖突主要體現在內部權利沖突和外部權利沖突兩方面，具體體現在：“良好環境享受權和環境資源利用權的沖突、法人權利與個人權利的沖突、國家權力和公民權利的沖突、經濟性權利與生態性權利的沖突以及良好環境權和排污權的沖突和外部的環境權與生存權的沖突、環境權與發展權的沖突、環境權與知識產權的沖突、環境權與財產權的沖突等。[8]”在這些權利沖突之下，需要判斷哪方面是正當權利和確定權利位階以及考慮對立法的影響。這些在環境權利理論研究中存在的問題需要得到明晰。

二是環境法是一門綜合性的法律學科，與憲法、民法、行政法多有交叉關聯，如何將公民環境權融入這些法律部門中的理論稍顯不足。特別是將公民環境權入憲的理論不足，因此，要加強公民環境權的理論研究，注重與其他實體權利的聯系，推動公民環境權轉化為憲法權利，豐富和完善公民環境權的內涵。

三是在立法與司法實踐方面，我國公民環境權缺乏系統的實證研究，以及對公民環境權的研究狀況和司法實踐方面缺乏梳理和總結。在立法上，我國對公民環境權入憲的研究還有待深入。在司法實踐上，一些觀點認為如果環境權不可訴，那么這種權利就不存在，而實際上大部分環境權入憲的國家地區都有基于健康環境權的司法判決[9]，因此，在公民環境權的研究方法上，需要更深入的比較研究和實證研究。

2.現行法律方面

雖然我國對于公民環境權的理論研究取得了不少的進展，但是公民環境權保障在立法、執法和司法實踐中依然存在難題，主要體現在以下幾個方面：

一是關于公民環境權的相關配套法律體系建設有待加強，法律規定還不夠具體。比如，在現有的《環境保護法》中，多數法律條款規定的是國家機關和公民履行保護環境的職責和義務，但這些相關條款并沒直接明確公民環境權，導致其他部門法與環境保護的法律法規難以在立法層面上對公民環境權作出細化的規定，無法有效保障公民環境權。當環境污染問題威脅到了公民的生命、健康、財產安全時，公民只能通過民事、刑事、行政等部門法來救濟自己的權利。

二是環境行政執法體制有待深入改革。主要體現在兩個方面：一是沒有明確劃分執法權限。比如，在實踐中，經常出現下級越權行事和相互交叉執法的情況，使得破壞生態環境行為所帶來的危害加大。二是執法監督力度不夠。由于公眾監督和輿論監督的力度不夠以及信息公開不透明，使得環境執法部門在執法過程容易出現任意性和盲目操縱性，對環境執法工作和公民環境權的實現帶來相當不利的影響。

三是由于缺乏具體的法律條款和訴訟主體資格，公民無法引援相關的法律條款來救濟自己的權利。在司法實踐中，公民面臨缺乏環境公益訴訟主體資格和具體法律條款的難題，無法以公民環境權為訴訟理由實現自己的權利。其中，不僅僅因為審判人員對公民環境權理論的理解不夠和實務經驗缺乏，更是因為缺乏細化公民環境權的法律條款，導致公民環境權難以得到保障。

三、我國公民環境權的具體保障路徑

雖然我國在保障公民環境權的道路上穩步前行，但是在理論研究、法律保障、體系建設上稍顯落后。只有不斷完善保障公民環境權的制度，才能更好建設美麗的新中國。為此，提出以下四點具體保障路徑：

一是加強公民環境權的理論研究。雖然國內學者對于公民環境權的研究越來越深入，但是或多或少地忽視了公民環境權的人權屬性，沒有給予足夠的重視。因此，加強公民環境權的理論研究，首先應當從公民環境權的人權屬性出發，吸收和借鑒其他學科的知識，加強與其他學科的理論聯系。除此之外，還可以從宏觀角度比較和分析公民環境權與其他實體權利的內容，豐富和完善公民環境權的內涵，以便取得更好的實踐效果。

二是推動公民環境權的法律體系建設。憲法是我國的根本大法，完善公民環境權的法律體系，需先讓公民環境權在憲法中有確切的表述。具體來說，就是憲法要確認公民享有環境權。其次，通過其他具體法律部門將環境權具體化，完善環境權的救濟路徑和程序，建立健全公民環境權的訴訟制度，確保公民環境權的真正實現和有效救濟。最后，在《環境保護法》中對公民環境權予以明確。《環境保護法》作為環境保護法律體系的核心，理應將公民環境權的具體內容予以說明和細化。

三是改革公民環境權的環境行政執法體制。在公民環境權的行政執法方面，我國所要做的工作可謂任重道遠。為此，應當實行環境行政執法部門垂直領導體制，提高行政執法效率，明確分工職責；加強環境行政執法的信息公開制度，接受公眾監督和輿論監督；除此之外，還應在環境執法方面加大資金投入，培養高素質執法人才。

四是建立公民環境權的救濟法律制度。目前，我國對于公民環境權的救濟主要依靠民事和行政訴訟。但是在這兩種訴訟中，普通公民無法成為環境公益訴訟的主體。因此，需要建立一套更加符合新時代公民環境權保護的救濟制度。一方面，在設計公民環境權救濟制度的時候，應當以預防優先為原則，建立行政復議與行政訴訟互相配合的糾紛解決模式；另一方面，以訴訟主體多樣化為原則，除了法律規定的國家機關外，給予有資格的社會組織、公民個人提起環境訴訟的資格，形成多樣化的環境訴訟救濟，克服不同主體在環境訴訟中的優劣勢，從而更好保障公民環境權的實現。

四、結語

目前，我國公民環境權的研究存在著理論和實證研究方面的問題，同時，在法律上出現公民環境權與其他實體權利沖突、部門法之間難以協調的問題，以及現實中政治、經濟、文化等因素影響，導致了公民環境權難以得到充分保障。因此，為了國家和人民的長遠利益，在生態環境保護的新時代中，必須加強公民環境權的理論研究和制度建設，做好公民環境權入憲的理論準備和實證研究。同時，對于公民環境權法律化存在的難題，可以從實體法、程序法的角度完善相關法律制度，使公民環境權得到充分保障。此外，在環境保護制度設計方面，強調國家機關在環境保護方面職責的同時，也應適當給予普通公民充分監督環境行政執法部門依法履行職責的權利。

只有充分保障公民的環境權，建設美麗中國的偉大目標才能更進一步。這不僅僅關系到我們的家園和后代，也關系著國家的可持續發展和國家偉大復興的戰略，所以，在未來的一段時間里，必須深入開展公民環境權理論研究和實務研究的課題，將公民環境權具體法律化。