論村委會在環境民事公益訴訟中的原告資格

華南理工大學法學院 趙楠

一、問題的提出

近些年來，我國經濟得到了快速的發展，人們的生產生活方式發生了翻天覆地的變化，但是在發展經濟的同時出現了一些問題，最為重要的是環境污染問題，我國不僅在城市地區出現環境污染問題，農村地區也存在環境污染問題。通常來說，農村環境污染與生態環境損害具有零散性、小型化特征，若不是造成特別嚴重后果的，難以引起人們的關注。但是，在農村集體土地上居住的農民，這些環境污染很有可能會給他們的生命與健康帶來嚴重的危害。與城鎮、工業密集地區相比，農村地區的環境違法問題很難引起環境主管部門的重視。同時，由于我國存在眾多農村地區，但是環境保護執法人員相對較少，導致無法最大力度地解決農村環境污染問題與改善農村環境。農村環境侵權的一般救濟方法有兩種：一是由知情者向環保執法機關或地方政府反映，通過采取行政手段加以救濟，二是采取法律手段予以救濟。我國目前相關立法規定的環境民事公益訴訟適格原告主要有三類主體，即生態環境行政機關、環保社會組織以及檢察院，這雖然擴大了環境民事公益訴訟的主體范圍，但截至目前仍未有法律規定村委會可以作為環境公益訴訟的原告。司法實踐中部分法院僅僅承認村委會享有訴權，但是對村委會是否可以作為此類訴訟的原告并未予以答復，但是筆者認為，作為基層群眾自治組織，村民委員會應盡到保護村莊環境、維護村民權益的責任。而環境公益訴訟又是一種懲罰性、預防性的制度，如果村民委員會能夠充分發揮該制度的功能，那么，環境公益訴訟將是一種治理農村環境問題的行之有效的治理制度。因此，從保護農村環境公共利益的角度出發，將村委會作為環境民事公益訴訟的原告對于完善環境民事公益訴訟主體資格具有重要意義。

二、村委會作為環境民事公益訴訟原告資格之理論證明

（一）原告資格之必要性

環境公益訴訟中原告資格的具體含義與其啟動程序的合法性有關。通俗地說，原告主體資格是指控告人在沒有第三者干預和控制的前提下，以自己的名義獨立地提起訴訟。依據傳統的民事訴訟法理論，起訴者必須與案件存在一定的利害關系才能起訴。利害關系是一種存在于法律關系中的利益關系，也就是說，訴訟中的一項基本條件就是當事人與本案有直接的利害關系。存在利害關系才可能成為本案的當事人，并進行起訴。若不存在利害關系，法院將不予受理或者駁回起訴。而就環境公益訴訟來說，不以存在利害關系為前提條件，即使不存在利害關系，符合條件的社會團體及公民也能起訴。從目前的相關立法來看，環境民事公益訴訟原告主體已經確定，符合條件的環境保護機構、環境行政機關以及檢察院均可提起環境公益訴訟。此外，我國法律對環保組織的要求較為嚴格，盡管這反映出我國立法者的謹慎，但相對于其他一些國家來說，我國的環境民事公益訴訟主體仍然太過狹隘。

由此帶來的問題是，環保組織和檢察機關在農村環境保護方面未能發揮有效作用，并不能及時對污染環境的行為提起公益訴訟。在實踐中，檢察機關提起的環境公益訴訟仍處于摸索階段。截止到2018年9月，全國只有22個環境保護社會團體提出了環保公益訴訟[1]。因此，從當前我國環保組織的發展現狀來看，其存在著資金缺乏、技術受限、專業化程度低、政治依附性強、發展落后等諸多問題，致使環境保護組織不能訴、不敢訴[2]。并且大多數社會組織集中于城市，對于農村環境污染與破壞所導致的環境公共利益受損情況無法第一時間進行保護和救濟，難以發揮其應有的作用。相反的，村委會具有先天優勢，在其鄉村環境受到侵害時，可以第一時間發現并起訴。因此，筆者主張，在我國立法中應當將村委會作為環境公益訴訟原告，使其成為農村環境公益訴訟的主體，從而真正起到及時的保護作用。

（二）原告資格之正當性

1.公共信托理論

該理論最初起源于羅馬法，其認為與人的生活息息相關的空氣、水、土壤等環境要素是全體人民共有的，全體公民為了保護公共利益采取信托的方式交由國家或者代表國家的政府進行監管，所有公民都與國家和政府建立了一種信托關系，作為受托人的國家和政府，應該合理地管理全體公民的共同財產，在共有財產受到損害時，受托人有權利為保護共有財產而提起訴訟[3]。由于國家或者政府通常無法親自行使訴訟權利，就將訴訟權利分配給經授權的其他行政機關或者環保社會組織。因此，公益性社會組織、檢察機關可以依據公共信托的原理啟動公益訴訟，這就是環境公共信托理論在公益領域的適用[4]。同理，村委會作為基層群眾性自治組織，它自身承擔著維護本村村民集體利益和社會公益的職責，根據環境公共信托理論，全體村民依據法定程序，即通過村民會議（或村民代表大會）擇選出的本村自治組織——村委會，自然成為本村環境公共利益的最佳代表者。因此，村委會可在本村環境公共利益受損時，啟動環境民事公益訴訟，保護本村生態環境。

2.環境權理論

“權利”一詞起源于羅馬法的私法，至今仍被沿用。《法哲學范疇研究》在對權利進行界定時，側重于對法律權利的界定，認為在法律條文中，當事人有權自行決定是否采取行動的準許和保障方式[5]。換言之，張文顯教授指出，“權利”實質上是一種手段，其目的在于保證權利人在法律上享有合法權益。環境權是指隨著工業發展而引起的環境污染和人民對生態環境保護的訴求，是一種法定權利。有學者指出，環境權是一種法律上的權利，也是一項基本的人權[6]。當某項權利的分類更為具體時，那么學者對環境權的討論與爭議就會不斷[7]。但是不管學界如何定義環境權的屬性，環境權作為一項基本權利，應當在法律中獲得認可。作為環境權之一的農村環境權，村民同樣有權在一個干凈、衛生、健康的鄉村環境中居住，當然，這樣的權利不能只是一句空話，而應當通過法律、司法來體現。因此，在農村環境權利受到損害的情況下，應當通過環境民事公益訴訟來解決。從法理學視角來看，它既是對我國公民權利內涵的補充，也是村民委員會提起公益訴訟的主要根據。

（三）原告資格之可行性

1.村委會具有保護環境的職責，具備民事主體資格

村民委員會具有維護本村生態環境和保障村民共同利益的職責。生態環境與每一個村民息息相關，但是如果村民個人作為環境的管理者往往效率不高，且具有分散性，導致出現“公地悲劇”的現狀[8]。《村民委員會組織法》規定，村委會負責本村一切社會事務、社會公益事業，并通過法律程序將環境管理權授予村委會，使村民與村委會之間變成決策者與執行者的關系[9]。在一些案件中，因被告損害的土地屬于全體村民共同所有，村委會作為該村的自治組織，是村民集體土地和財產的管理者，有義務維護本村村民的集體利益。同時，針對因環境污染造成的經濟損失，依據法定程序召開村民會議（村民代表大會），并經討論通過后，村委會享有相應的訴權基礎。此外，雖然村委會的部分訴訟請求旨在保護環境公共利益，但本質上仍為私益訴訟。作為村民集體權益的管理者，村委會無權提起公益訴訟，既損害了環境保護，也損害了社會公眾的利益，同時也制約了我國環境民事公益訴訟的發展。

2.村委會與農村環境公共利益具有更為密切的利害關系

公益訴訟可劃分為狹義公益訴訟與廣義公益訴訟兩大類。狹義上的公益訴訟，是指原告對民事糾紛沒有直接的利害關系，以維護不特定多數人的利益為主要目標。廣義（一般意義）上的公益訴訟，只要能達到公益訴訟的目的，其并不要求原告與民事糾紛沒有直接的利益關系，也不排除當事人為維護自身利益而提出訴訟。[10]雖然私益主體提出的公益訴訟請求能夠在一定程度達到公益訴訟的目的，但是直接將公益性訴訟實施權配置給私益主體更加合理[11]。自然人作為環境利益的直接利害關系人，理論上有權提起環境公益訴訟，但是基于自然人的代表性不足、訴訟能力有限等缺陷，因此自然人作為公益訴訟的原告并非最佳選擇。面對農村環境污染問題，通常基于地理上的關聯、利益上的一致和思想上的相近使得一定地域范圍內（以農村為例）的人群更易形成團體，不僅可以凝聚個人力量，還可以充分利用集體力量保護公共利益[12]。目前的原告主體由于不是直接的利益相關者，因此缺乏訴訟動力。但是村委會作為村民財產具有內在的驅動力，使其具備保護生態環境的主動性和積極性。同時，村委會距離環境污染行為更近，能夠及時發現并做出反應，取證方便，因此大大提高了保護生態環境和公益訴訟的效率。

三、對完善村委會提起環境民事公益訴訟的建議

（一）立法上明確村委會提起此類訴訟的原告資格

村民委員會是我國環境民事公益訴訟的主體，其法律依據是合法的，但我國現行法律法規及司法解釋均沒有對其進行規定。這將使村委會在進行環境民事公益訴訟時，存在著是否具有原告資格的爭論。因此，在立法中明確規定其原告資格具有現實意義礎。一方面，村委會可以依法更好地履行職責，維護本村村民集體利益，并積極引導村民保護生態環境；另一方面，村委會能夠最直觀、最直接地了解本村的生態環境，賦予其原告資格，在保證環境保護的前提下，可以有效地解決環境問題，減少訴訟費用[13]。在我國的司法實務中，某些地方已經率先在立法上確立了村委會環境民事公益訴訟的原告資格，例如海南省高級人民法院頒布的《關于開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》，其中第6條和第10條明確賦予村民委員會環境公益訴訟原告的主體地位。此種立法實踐是有必要借鑒的。在我國法律沒有明文規定村委會具備原告資格時，還應充分發揮法官的自由裁量權，并鼓勵法官通過判例的方式，在司法實踐中對村民委員會的原告資格予以確認。作為司法權的行使主體，法官必須處于中立地位，以保證平等主體訴訟權利的行使，而立法機關則應注重制定具體的法律規范，以防裁判者濫用自由裁量權，并保證司法的謙抑性。

（二）堅持貫徹支持起訴制度

村委會雖然具有優于公民個人的訴訟能力與訴訟資源，但仍具有一定的劣勢。由于村委會自身也存在訴訟能力不足等缺陷，且公益訴訟耗時、耗力，也可能會導致村委會缺乏訴訟動力，因此支持起訴制度可以解決村委會在環境民事公益訴訟中缺乏制度保障的問題。在村委會啟動環境民事公益訴訟時，環保組織可以作為支持起訴者，其不僅可以依據《民事訴訟法》的規定支持村委會起訴，還可以為村委會在訴訟的過程中提供專業技術、證據收集、訴訟資金等方面的幫助[14]。檢察機關是國家司法監督機構，是社會公眾利益的代言人，盡管其作為環境民事公益訴訟主體資格并非具有優先性，但是檢察機關也可在村委會提起環境民事公益訴訟時為其提供技術支持。

（三）解決訴訟經費問題

作為一項訴訟制度，村委會的環境民事公益訴訟原告資格在很大程度上依賴其訴訟能力的保障程度。在知識結構、司法鑒定能力、專業技術人才保障等方面，我國已經形成了一套相對完善的司法保障體系，例如律師制度、環境司法鑒定制度、環境損害評估制度、專家證人制度等。因此，除了在立法上解決村委會適格原告主體資格外，另一個需要解決的就是經費問題。在經費上，村民委員會經費主要來源于地方財政支持以及通過法定程序（召開村民會議或者村民代表大會）收取村民費用。經濟狀況好的村莊向村民收費也有很大的余地，但對于大部分家庭狀況不佳或經濟狀況不佳的村莊，其訴訟費用就成了“額外支出”，難以得到村民的擁護。因此，除在公益訴訟成本上給予此類環境民事公益訴訟“優惠”外，還應從吸納社會資金、健全支持起訴機制等方面給予村民委員會資金的保障。

四、結語

在當前農村環境污染和生態環境質量下降的情形下，本文主張賦予村委會環境民事公益訴訟原告資格。村委會作為訴訟主體的數量眾多，且與本區域的生態環境息息相關，對環境侵權行為更為關注，也有積極性和能力參與到環境民事公益訴訟中。本文從目前的環境保護熱點問題入手，以達到法律與社會的和諧統一為終極目的，對村委會作為環境民事公益訴訟的原告主體進行考察，并將其界定為《民事訴訟法》中的公益訴訟主體，從而使其成為符合條件的適格原告，從而有針對性地解決環境保護措施的推進問題，將公益訴訟的理論與我國的國情相結合，在實踐中得到應用。因此，應當充分發揮村委會的眾多優勢，明確村委會環境民事公益訴訟的原告資格，并完善相關的制度，使環境民事公益訴訟在農村環境治理和生態環境保護方面發揮作用。