中國基層公務員管理制度建設問題研究

山西省呂梁市交城縣組織部黨建綜合服務中心 陳亮

結合我國基層公務員管理的實際，重點解決基層公務員管理體制、管理過程、管理方式和方法等方面的問題，本文對中國基層公務員管理制度建設問題進行了研究。

一、基層公務員管理的內涵

基層公務員隊伍的管理是國家行政工作的重要組成部分，也是其內在要求和保證。它的宗旨與建立公務員體系的整體目標相吻合，就是要通過有效的管理來提升公務員的質量，保證公務員的最優、最廉潔，建立一個有效的公務員體系。根據《公務員及其工作人員保護條例》中有關國家公務員制度的規定，對各級政府工作人員進行免職；公務員“出入境”必須嚴格遵守《公務員條例》。這涉及整個國家的行政工作，而這也從政府的運行中得到了體現。更廣泛地說，除依法行政之外，公務員管理還應當包含公務員參與管理、紀檢監察等。對公務員個體行為進行規范是一個系統工程，總體而言，公務員體系中存在的問題，比如不按法律行事、沒有相應的標準，都與更大范圍的行政管理相關。要解決這些問題，需要各組織、人員、政府部門在法律、法規、法令、政策、制度、黨規等方面齊心協力。這是通過機構來規范公職人員個人的行為。這與行政機關作風、職能、工作方式的轉變有很大的關系。這些矛盾和問題是顯而易見的。如果不正確地解決上述問題，就會造成相應的社會負面效應，使政府的公務員系統無法發揮其應有的作用，從而導致改革成為一個緩慢的、過渡性的進程。

二、基層公務員管理制度建設的意義

構建具有中國特色的公務員隊伍，對于深化我國的政治體制改革、自我完善和發展具有重要意義。公務員制度化對于完善和發展公務員制度、完善現階段法制政府結構、體現公務員制度為人民服務的根本目的有著重大的現實意義。

（一）基層公務員管理制度建設是公務員管理發展的必然趨勢

（1）更新機制的完善。在過去的數十年中，政府的改革機制已經有了很大的改變。在求職中，應試的范圍日益擴大，手段日趨科學化。從初試筆試起，以口試、筆試、稅務稽查等方式逐步發展。考核內容從多元化發展向開放型專業化轉變。近幾年，社會也開始重視中低階層工人的技術學習。這就要求高層有足夠的見識和眼光。目前，各國均成立了負責公務員退休工作的專門機構。基于法律體系的各類養老體系日益完善。同時作為知識更新和提高公務員素質的一個重要途徑，也正在逐步完善。有些國家已經建立了國家高級公務員訓練機構，以及中等和低級軍官的訓練中心。

（2）激勵機制的發展。我國公務員激勵機制的發展，主要表現為對行政管理理論運用的需求。單純的競爭已經被一種強調競爭和協作、建立信任和榮譽的需要所代替。國家已經就績效考核問題制定了法律或專門條款。影響評價的方式日益科學化。考核的內容從通用的標準變為獨立的。

（3）監控機制的健全。20世紀后期至21世紀，隨著我國公務員的社會地位不斷提升，工會組織也為維護國家公職人員的合法權利提供了有力的支持。政府管理體制形成了多元化、雙邊關系、原則上制度化、法制規范等模式。

（二）基層公務員管理制度逐步健全和完善

基層公務員管理制度的產生，是適應現代社會生產、社會主義市場經濟發展的客觀要求。社會化大生產使人民自身改造自然的能力得到了很大的提升，同時也促使了社會的生產方式發生了巨大的變化。現在的政府已經從過去的“守夜人”轉變為“萬能政府”，擁有較高的權力。要解決市場經濟的失效，就必須以政府的力量干預和平衡市場經濟的發展。作為科學規范的人事管理制度，公務員制度是現代政府建設的保障。可以說，現代的行政管理離不開現代的公務員體制。21世紀，科技革命深刻地影響著世界各國，加速了世界經濟結構的調整，也加速了經濟全球化的發展。同時，在新的歷史條件下，政府的公共服務也面臨著新的挑戰。提高我國基層公務員隊伍的活力，提高他們的工作效率，減少開支，提高服務質量，已經成為一個重要的問題。

（三）基層公務員管理制度建設是建設法治政府的重要組成部分

在現代法治環境中，政府應以法治為基礎。中國正在為建立一個具有法律效力的社會主義國家而奮斗。依法治國不僅是目的，更是構建社會主義法治國家的重要內容。人們廣泛地認識到，不管是一種治理方式還是一種管理方式，都應包含以下四個層面：第一，政府的構成與運行必須建立在《組織法》之上；第二，原則上，政府應當遵循法律；第三，政府在法治的指導下，遵循合乎理性與社會公正的原則；第四，國家管理要接受國家和社會的監督，依法追究侵權人的法律責任。政府的行為是由政府公務員的實際行動決定的，他們的工作是決定政府行為的關鍵因素。可以說，一個以法治為本的政府，一定要有高質素的高官，要不然就沒有一個真正的法治政府。本文認為，建立健全公務員制度，是構建社會主義市場經濟體制的基礎。在中國，基層干部占據了絕大多數的公務員。他們是以人口和社會為目標，為社會提供公共服務或進行社會治理的。他們是政府和社會、公眾之間的紐帶。他們更直接地代表了政府的工作。其具體的管理舉措是其法治水平的直接體現。在過去的幾年里，政府和基層公務員更加注重公平公正。我國的行政執法體系不斷健全，從某種意義上保障了我國法律和法規的實施。尤其是各級公務員，其法治觀念、執法觀念逐漸加強，為推進依法治國奠定了堅實的基礎。但是，我們也要清醒地認識到，我們的基層干部隊伍建設還很落后，基層的法治化管理水平也相對落后。所以，建立公務員的基層管理體系，既是現代政府依法治國的必然要求，又是依法治國的重要保障。

（四）基層公務員管理制度建設有助于遏制腐敗

加強基層公務員的管理體制建設，可以有效地防止基層公務員的腐敗。“好的制度能讓壞人為所欲為，壞的制度能讓好人不能盡善盡美。”這種思想對我們理解我國的公務員隊伍建設也有一定的借鑒作用。在此之前，我們已經清楚地指出，基層公務員是以政府的名義，為社會、為公民提供公正、有效的服務。但不可否認的是，公共權力是分配社會資源的重要力量，它總是有可能被異化，進而導致腐敗。20世紀，阿克頓爵士曾說過：“權力會使人墮落，而絕對權力會使人絕對地墮落。”貪污的本質是政府公務員利用自己所擁有的公權，為自己謀取私利。從客觀上講，基層公職人員手中的公權是十分有限的。然而，在我國基層公務員中，存在著一種更為特殊的權力，那就是行政自由裁量權。一般人認為，自由裁量權是指在特定條件下，基層行政機關和公職人員在實施政策時，根據自己的職責自主判斷、選擇和作出合理的具體行政行為。基層公務員在執行決策過程中所享有的自由裁量權主要體現在以下三個方面：第一，行政自由裁量權是法定賦予的權利，其宗旨在于達到政策目標，因而，基層公職人員在法定權限內行使其自由裁量權，不得超出法定權限。并且，這樣的決策權力只能是為了達到政策目標；第二，自由裁量權是指在一定情形下，對行政行為和不作為的選擇具有一定的限制，而不是任意的。第三，自由裁量權具有對行政權力的依賴性，它以行使權力為先決條件，不能超越權力，也不能不行使權力。基層公務員是國家形象的“窗口”，它直接發揮著政府的社會治理和市場監督功能，它直接關系著社會秩序的維護和變革。因此，如果公務員的權力被濫用的話，后果會很嚴重。建立基層公務員管理體制，從制度層面上對其行使自由裁量權進行了規制。通過基層公務員的制度建設，引導其規范行使其自由裁量權，以防止其濫用職權，導致腐敗。

三、基層公務員管理法治化措施

但是，盡管存在著種種特定的法律和法規，但這并不意味著國家行政機關的行政法治化。任何的法律和條例，一旦被擱置在書架上，都會變成一堆廢紙。一些學者提出，要使我國公務員行政法治化，必須從以下兩個方面著手：第一，強化和健全程序法治，即在制訂公務員行政的各種實體法律、規章時，要充分考慮應當設置的程序規則，并保證其可操作性；第二，要加強法律問責，解決在行政執法中存在的法律不嚴等問題，必須加強法律責任的追究，使超出法律權限、違反法律規定的責任人受到法律的追究。關于改進公務員的行政程序和建立基層公務員的監督制度，我們將就不同的行政環節和監管的內容進行具體的分析。在此，我們僅做一個簡單而全面的分析。本文結合國內外有關專家的意見，對如何強化基層公務員隊伍的法制化進行介紹，概括如下：

（1）實現基層公務員編制合法化，嚴格控制基層公務員的“入口關”，實現基層公務員編制管理法定化。有學者認為，應進一步制訂限制公務員人數的法律，參照人口、經濟總量等資料，確定經費供應人數，在編制類別時，不僅要限定行政編制的總量，還要根據政府工作的具體情況以及臨時雇用的人數確定編制總量。對編制的管理工作實行同級人大和上級政府的雙向控制與監督，實行各級人民政府對編制的管理，使編制工作真正地接受代表和上級政府的監督。如果沒有按照編制限額、職位需求和規定的資格條件聘用、晉升、調入和調任國家公務員，則宣告其為無效。

（2）對基層公職人員自由裁量的制約

本文就基層公務員的自由裁量權問題進行了較為詳盡的探討。要想進一步加強基層公務員的行政管理，防止其腐敗，必須通過有效的手段對其進行制約。要使基層公務員成為一支廉潔、高效、專業化的公務員隊伍，就需要對其行使的自由裁量權進行有效的管制，從而使其在執行中遵循合法性、合理性和程序性原則。在信息時代，“要把重心放在對“程序設計者”的控制和制約上，“必須對信息系統進行監督和審查”“要建立對特定案件的反饋和處理機制。”一些學者提出，要規范基層公務員的自由裁量權，健全其運用制度，就需要將自律與他律相統一，二者缺一不可。本文從我國基層實際出發，提出了以立法、司法、行政、自控四種控制方法來控制基層公職人員的自由裁量權。第一，要對自由裁量權的法律適用條件和適用范圍進行嚴格的界定，力求將某些具有彈性的條款和模棱兩可的概念明晰化、具體化。在規定具體、詳盡、細致的過程中，盡量做到對行政自由裁量權的限制。第二，加強對行政自由裁量的司法控制，也是一種行之有效的途徑。法院對行政權力濫用、行政處罰不公平等行政行為予以無效、撤銷或變更，并要求其承擔相應的法律責任，從而規范行政行為的合理使用。第三，在行政管制上，主要是以行政復議機構對行政裁量權的制約來防止其濫用。行政復議機關依法審查特定行政行為的合法性、合理性，直接對其違法的行為進行直接變更，并及時制止、糾正其違法、不當行為，以維護其合法權益，是基層公務員的自控能力，要實現這一目標，必須加強基層公務員的政治品德建設，培養其形成為人民服務、人民利益高于一切的價值觀；要不斷提高基層公務員的職業道德，引導其樹立愛崗敬業、為人民服務、為社會服務的職業道德。要加強基層公務員思想品德建設，防止行政權力濫用。因此，如何有效地控制基層公務員的自由裁量權，是實現行政機關行政工作制度化的一個重要保障。

四、結束語

總之，由于我國處于不同的發展階段，政府對經濟和社會管理工作的側重點也不一樣，這就使得公務員的工作重心發生了轉變。此外，公務員的管理工作也會隨著時間的推移而發生相應的調整。當前，隨著全球經濟一體化的不斷加強，我國面臨著更加嚴峻的國際市場環境，若不進行經濟改革，必然會對國民經濟的健康發展造成不利影響。因此，為保證國內經濟的平穩發展，政府采取了一系列的經濟制度改革措施，成效顯著。公務員的職責之一是管理社會和經濟的秩序，因此，在新的環境下，公務員的行政管理制度改革必須要適應當前的經濟體制改革。通過完善基層公務員的管理和監督機制，完善其行政流程，增強基層公務員的管理體制，加強基層公務員的監督體制。

相關鏈接

公務員，全稱為國家公務員，是各國負責統籌管理經濟社會秩序和國家公共資源，維護國家法律規定，貫徹執行相關義務的公職人員。在中國，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

公務員職位按職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。國務院根據《中華人民共和國公務員法》，對于其職位特殊性，需單獨管理的，可增設其他職位類別。

2019年3月，中共中央辦公廳印發了《公務員職務與職級并行規定》，并發出通知，要求各地區各部門認真遵照執行。2020年3月3日，中共中央組織部發布《公務員范圍規定》和《公務員職務、職級與級別管理辦法》，明確了公務員的具體范圍和職務、職級、級別的管理規定。

針對公務員范圍的各種不同意見，全國人大法律委員會經反復研究認為，干部管理制度正處在改革過程中，公務員的范圍需要同民主政治發展進程相適應，同我國現階段干部管理體制相符合，公務員法草案的規定符合實際情況，建議維持草案規定的范圍；同時，建議對關于公務員定義的表述作修改完善，以符合所要規范的公務員范圍。最后，立法機關接受了這個建議。

公務員是黨的干部隊伍的重要組成部分，是中國特色社會主義事業的中堅力量，是人民的公仆。努力建設一支忠誠干凈擔當的高素質專業化公務員隊伍，事關整個干部隊伍建設成效，事關黨的執政能力、執政基礎、執政地位。