組織學視角下基層政府治理的困境及對策研究

杭州師范大學 張銘瑋

一、問題的提出

2017年以來，我國逐步推進國家治理體系和治理能力現代化進程。在宏觀國家治理體系下，基層政府治理處于極為重要的地位。這一方面源于國家治理重心下移，基層治理作為國家治理的基石，在國家治理體系中發揮著基礎性作用。另一方面，由于政府作為掌握并行使國家權力的特殊角色使其處于國家治理體系的核心地位，必然會面臨繁雜多樣的治理任務，從而對其治理能力提出了較高要求。基層政府身處政府體系中與社會公眾聯系最為緊密的層級，充當國家政策執行者的角色，其行為表現往往被社會公民認定為中央政府的政策表現，所以基層政府治理水平不僅影響國家政策的落實狀況，更關系到社會公眾對國家權威的信任與認同問題。

伴隨著經濟社會的發展進程，社會公眾的多樣化需求促使政府承擔起越來越多的治理職能，職能范圍在不斷擴展的同時，由于我國地域廣，人口基數大，相應的資源難以及時、按需配套，從而引發了“有限資源”與“無限責任”這組基層政府治理中最關鍵的矛盾，基層政府治理能力無法得到充分發揮，基層政府治理面臨著多重困境。面對資源難以供給需求的矛盾，壓縮社會需求顯然不符合社會發展潮流，而正如前文所提到的，我國的政策資源供給能力有限，希望通過增加投入來提升基層政府治理能力并非長久之策，本文根據政府是一個公共性組織這一屬性，從組織學的視角對基層政府治理體系進行分析，探究破解基層政府治理困境的對策。

二、基層政府治理的困境——基于組織視角的分析

（一）組織協調角度

組織的整體效能很大程度上取決于組織內部各要素的協調程度，只有建立起完整有效的協調體系，才能保證組織各層級部門溝通順利及協作高效。而由于條塊關系長期貫穿于我國的行政體系中，導致基層政府各構成要素呈現碎片化的狀態：

橫向上，政府各部門相互獨立，又缺少統一的協調部門進行統籌，一旦涉及跨部門協作性業務，就易出現權責不清的問題，政策執行過程中存在較大的溝通成本。同時，由于缺少穩定的統籌協調機制和制度設計，跨部門合作往往表現為運動化治理的形式，一旦目標達成運動結束，協作關系即時瓦解，當再出現類似問題需要協同治理時，又需要重建各部門之間的溝通紐帶，從而限制了基層政府治理能力的發揮，面對突發性治理任務時各職能部門間仍需時間進行統籌部署以實現常規性分散治理到應急性協同治理的切換。此外，不同省市區劃間的基層政府互通性有待提高，尤其在人口跨區域流動時會出現管理信息的斷層，從而影響基層政府治理水平。

縱向上，同一職能部門的不同層級又出現溝通不暢的問題：雖然受壓力型體制影響，自上而下的政策傳遞效率很高，但基層政府對上級的決策具有高度依賴性，在實踐中常具體表現為上級領導某一批示在基層引發大規模的運動式治理，又因為科層制固有的層級壓力，下級部門為應對上級考核而在實踐中層層加碼，導致政策落實出現偏差。另一方面，自下而上的信息傳遞又會因層級壓差呈現動力不足的問題，基層信息難以實時反饋給上層，而得不到上級統一指令，基層政府不敢輕易決策，在執行中缺少主動性和創造性而使治理過程陷于僵化，無法做到因時、因地制宜。

（二）組織生態角度

根據行政環境理論，組織與環境存在交互作用。任何組織都有其自身的邊界，這種邊界應是半開放和可滲透的，進而保持組織與外界的交互關系，組織可以通過組織邊界對要素進行過濾，一方面可以屏蔽外界干擾，保持組織自身獨立性，另一方面從外界獲取必要的物質信息資源作為組織行動發展的基礎，同時也向外輸出組織產品[1]。而在目前，我國基層政府組織邊界很大程度上是單向性的，自內向外較為通暢，政府可以根據自身計劃對外提供公共產品服務和政策輸出；但自外向內卻存在一定阻力，外界的政策建議和社會需求在向內傳遞過程中會受到組織層級的系統性摩擦，很難及時準確地進入上級政府工作議程。同時，由于政府組織的特殊地位使其處于社會治理共同體的核心，導致基層政府有時會忽視與社會組織的交流協作，使基層治理陷入單一化、片面化的困境。

由于我國長期堅持單一制模式，政府具有較強的治理權威和治理能力，但強大的政府能力在治理實踐中又常表現出政府擴張的問題：政府管制力量嵌入社會自治體系，將社區、村委會等自治組織作為基層政府的下級機關及附屬機構使用，并為其分派大量行政任務，從而影響了社會組織應有自治能力的發揮。盡管在過去的一段時間內，國家大力倡導社會自治發展，創新了“三社聯動”等治理模式[2]。但在實踐中仍存在政強社弱的問題，基層社會治理中政府管制明顯強于社會自治并對社會自治存在擠壓，“政府引導”在實踐中常表現為“政府執行”，這一方面影響了社會自治能力的發展，同時隨著多元化社會的發展，政府部門也無法獨自包辦所有公共產品和公共服務，在缺少社會自治組織協同的情況下，治理過程中會出現捉襟見肘的情況。

（三）組織制度角度

對于一個組織來說，制度規范是保證組織穩定運行的必要基礎，基層政府治理則需要通過制度設計來保證執行程序的規范性。宏觀來說，制度規范不僅僅限于法律規章等硬性約束，也包括非制度化的習俗、文化等軟性約束，尤其在人情關系密切的基層社會，很多場景下軟性倫理規范比硬性法規發揮著更強的約束作用。而在當前，針對基層政府治理行為尚不具有科學完備的制度規范體系，一些法規制度的設計缺乏足夠的科學性及統籌性。而囿于基層治理的復雜狀況以及基層社會作為人情社會這一客觀現實，現有的硬性制度規范在實踐中尚難以得到充分落實，軟性倫理能產生多大的約束作用更無法得到保證。在此背景下基層政府又掌握著大量的自由裁量權，變通和共謀普遍存在于治理的各層級環節中[3]。除了前文所提到的組織協調制度缺失而帶來的組織結構混亂，制度缺失還體現在：一、法規制度需提高全面性。法制缺失導致政府治理過程中缺少約束，政策執行的程序手段難以得到規范，而政府行為的非制度化極易引發政治風險。二、監督制度需強化控制性。由于基層政府在整個政府組織中處于最下層，距離中央權力中樞最遠，導致中央政策指令信息在向下層傳遞的過程中被逐步削弱和異化，基層政府也相應地獲得了較大的自由裁量權。雖然在部分場景下，自由裁量權能夠保證基層政府更好地落實政策，保證治理的有效性，但有時也會導致政府行為的合法化危機。三、考核和獎懲制度需提升科學性。基層政府常耗費大量精力來應對上級的多重考核，從而舍棄了部分行政效率和治理效能，而獎懲機制的缺失也會使制度規范陷入空洞化的狀態，基層人員在“不出事原則”的影響下陷于保守，缺少創新動力，治理效率難以得到提升。

（四）組織資源角度

對組織來說，組織資源是其生存發展必需的基礎。組織資源既包括物質、人力等有形性資源，也包括技術、關系等無形性資源。物質資源是維持組織政策運作的必要保證，組織需要將有限的資源進行合理調配以達到最優化配置，為組織各層級部門提供與職責相符的資源支撐。這不僅需要組織對現有資源和任務進行科學評估和合理統籌，還需要對組織未來風險進行科學預估，在組織危機出現時能夠及時對組織資源進行調整，從而保證組織能夠脫離困境。而根據舒爾茨的人力資本理論，人力資源比物質資源具有更強的創造力，物質資源可以通過組織制度下的協調調配來得到最優化配置，而人力資源則需要進行合理的開發利用[4]。巴納德也將行政組織解釋為人的行為的集合，任何組織都需要所有成員的共同協作才能實現組織目標，一旦某些環節的人員能力不足或出現懈怠，就會影響整個組織的執行效果[5]。

而在當前的基層政府治理中，現有人員編制難以適應復雜化的治理需求，基層治理中政府部門就會處于力不從心的狀態。為解決人員不足的問題，基層政府常采用跨部門人員調用及簽訂合同聘用編外人員的方式，雖然能短時間內解決人員不足的問題，但這些人員往往能力參差不齊，工作積極性也難以保證，無法從根本上解決人力資源的需求，反而因編外人員的加入致使基層政府在人力資源層面陷入二元化結構，難以實現有效約束和管理[6]。同時，跨部門的人員調用亦會導致行政人員組織身份的二元化分割，一方面難以對其進行有效管理，也會導致組織內的人員結構混亂。此外，由于我國基層人員數量過于龐大，而供給晉升的職位數量有限，很多基層人員的職位呈現固化傾向，部門人員在晉升無望的情況下就會安于現狀、懶政怠政。最后，由于基層社會中充斥著人情關系，基層工作人員的法制觀念往往較為淡薄，導致部分社會公眾的不滿。

三、解決對策

（一）健全政府職能體系和組織協調體系，加強內部協同

威爾遜認為：政府行政要明確政府應做什么和能做什么的問題，即需要明確政府的職能[7]。對于基層政府治理來說，應進一步推進行政體制改革，對基層政府內部各層級部門進行科學合并，優化政府職能體系，降低組織協調的工作量和成本。同時，治理過程中應關注行政協調問題，通過建立橫向部門協調聯動機制,克服部門本位主義和“聯而不動”。在基層建立統籌協調的專業部門來代替上級部門總攬基層工作，優化資源調配，厘清條塊部門的職責范圍,完善條塊協調聯動機制[8]。

在具體實踐中，縱向上應進一步推進治理中心下移，賦權基層，同時在政府體系內部應建構完整通暢的自下而上的信息反饋通道，如職能體系內的基層問題網絡直報制度，避免傳輸過程受到行政力量的干預，保證基層情況的及時準確上傳，為上級政府決策提供依據。橫向上應以基層黨建引領為核心，各職能部門共同參與來構建固定化的協商溝通平臺，保障多元化利益的表達與協商，加強基層政府整體性建設。同時，采用網格化等治理模式破除條塊關系下基層治理的碎片化困境，整合城鄉區域各治理要素，形成治理合力。最后，應加快推進電子政府建設，促進資源信息共享，打破區域、層級、部門之間的壁壘限制，提高基層政府內部的協同度。

（二）加強民主政治建設及社會協作，推進共同治理

對于現代治理來說，政府并不是唯一的權力中心，各種社會組織只要得到支持都可以成為社會權力中心[9]。在多元化市場化不斷發展的今天，政府已經不可能作為單一主體承擔全部的社會責任，必須進一步打造開放性政府，改變傳統意義上政府單一治理核心的地位，建立協商共治的基層治理新局面。對此，基層政府首先應積極培育社會自治組織的發展，為其提供所需的政策支持和制度保障，同時政府自身應在合理調整行政職能體系的基礎上，通過制度化建設將部分職能讓渡給社會及市場，積極培育引導社會組織參與社會治理，提供更加豐富多樣的公共服務，打造共治局面。實踐中可以通過大眾傳媒等技術手段在基層政府和社會組織間搭建合作平臺和溝通渠道，引導社會公眾參與到基層治理過程中來，促進治理主體多元化發展，進一步增進基層政府治理的科學化和民主化程度。事實上，廣泛的公眾參與既能提高治理水平，也可以防止基層政府的治理壟斷及腐敗行為[10]。最后，應將社會組織作為橋梁，進一步拉近基層政府和人民群眾的距離，加強聯系增進溝通，更多地了解人民群眾的利益訴求，進一步提升基層社會治理體系的整體性和聯動性，提高治理效能。

（三）完善組織制度規范體系，規范治理過程

基層政府必須建立完整的管理制度來規范運作執行機制，將政府治理過程納入法制化規范化的框架內，使任何政府行為都有規可循。具體來說，一方面應通過制度設計對政府各層級部門的職能權責進行科學劃分，保障政府內部運行的高效。另一方面也要通過制度設計對政府運作過程進行規范控制，保證基層政府治理的合法性。

此外，亦不能忽視倫理道德規范的塑造，必須打造良好的政府組織文化，引導基層政府人員合法行政，提高行政效率，改善治理效能，進一步提高社會公共服務水平，從而破解基層治理困境。在具體實踐中應推進倫理法制化和法制倫理化進程，加強德治和法治的融合，最大程度地發揮制度規范的約束力，保證基層治理的合理性、合法性和科學性。但值得注意的是，雖然高度制度化的組織可以提高效率、減少沖突，但制度規范只是一種治理工具，在基層政府治理實踐中，過制度化必然使治理陷入僵化，很多情況下政府治理也需要加入人性的考量。誠然，在制度和人性之間必然存在著沖突，難以找到一個科學的平衡點，對于這一問題需要監察力量發揮兜底保障作用。

（四）加強組織資源開發及優化配置，提升治理能力

基層治理囊括復雜多樣的社會事務，一方面需要大量的人力、物質等資源來支撐行政任務，同時也對政府人員的素質能力及政府的現代化水平提出了要求。

首先，基層政府應大力推進組織人力資源開發，不斷吸納新型人才進入政府隊伍，并對其進行相應的技能培訓以適應基層政府治理的要求。同時，在現有的人員編制狀況下加強對政府人員的能力培育，通過知識技術水平的提升來提升治理效能，同時依托制度建設和獎懲機制，加強對政府人員的思想教育，培育法制觀念和公共精神。在此基礎上，應從組織優化角度對組織資源進行合理調配，在對基層政府職能體系進行科學改革的基礎上，統籌治理任務，確定合理的人員編制，根據具體職能需求安排人員數量。組織內部應形成系統化的人力資源調用體系，保證基層政府人員配置狀況的合理性和可持續性。同時配套完善的財政物質資源配置體系，在規范基層政府組織資源使用的同時，給予基層政府與之治理任務量相當的財政物質資源，保證其治理效能充分發揮。最后，應加快組織無形資源的開發，重視新時代大數據、云治理等數字技術的開發應用，通過技術資源彌補治理漏洞、化解治理困境，提升基層治理智能化水平，推進基層政府治理現代化發展。