論行政公益訴訟對公益保護的創新與制度再完善*

□ 王春業

內容提要 行政公益訴訟將維護國家利益和社會公共利益作為目標， 并創新了對公共利益保護的方式；將行政不作為作為監督的主要對象，解決了對行政不作為監督不力問題，促進了行政機關積極履行公益保護的職責；將關乎民生的新型領域作為自己的案件范圍，有效實現了對新型領域公益保護的司法介入。 然而，從行政公益訴訟實踐看，仍然存在對公共利益含義缺乏明確界定、對行政不作為的認定標準不統一、案件范圍過于狹窄等問題。為此，需進一步完善相關立法，明確公共利益的內涵，統一對行政不作為的認定標準，拓展行政公益訴訟的案件范圍，以進一步挖掘和發揮行政公益訴訟的公益保護功能。

自2015年7月起試點到2017年6月正式入法的行政公益訴訟制度， 從一開始就肩負著公益保護的功能。 行政公益訴訟在公益保護方面具有較大創新，具有其他保護機制所沒有的優勢，解決了長期以來這方面的薄弱問題。當然，行政公益訴訟制度在實現公益保護方面還存在不足， 甚至沒有達到制度設計的初衷，而且，隨著行政公益訴訟制度的進一步運用，其不足越來越凸顯出來，成為制約該制度進一步發展的瓶頸。為此，必須進一步完善行政公益訴訟制度，完善相關立法，以更好地發揮行政公益訴訟保護公益的功能。

一、行政公益訴訟在公益保護方面的創新

行政公益訴訟對公益的保護功能主要體現在三個方面：一是明確維護國家利益或社會公共利益的訴訟目的；二是重點通過對行政不作為的監督來實現公益的目的；三是通過對事關民生的新型領域的有效介入，實現公益保護的目的。

（一）將公益保護作為訴訟目的并形成對公益保護的獨特方式

公共利益關涉每一個人的利益， 理應得到人們的關注和維護。 然而，現實中，正因為關系到多數人的利益，而非個人的直接利益，反而出現了對公共利益保護關注不夠的問題， 再加上長期以來缺乏良好的救濟機制， 公共利益受損問題一直沒有得到有效救濟和解決，尤其是在生態環境、國有資產流失等領域， 一直存在沒人出面或缺乏有效讓人出面的機制。 需說明的是， 對公共利益的維護，盡管也有不少制度和機制，但這些制度和機制往往偏重于宏觀性或概括性， 而缺乏專門性和針對性，特別是當發生侵犯公共利益的具體案件時，這些制度和機制并不能有效加以解決。 保護國家利益或社會公共利益， 這是行政公益訴訟制度設置的最主要目的， 也是針對長期以來對公共利益關注不夠致使公共利益不斷受損的現狀而專門設置的一種訴訟制度。不僅在制度設計的初衷方面，體現了對公益的保護功能， 而且在行政公益訴訟的實踐中，也緊緊圍繞著公共利益這個中心，從訴前程序到訴訟程序，都體現了對公益的保護功能，使得對公益保護從以往關注不夠到如今的專門監督，實現了對公益保護的最佳狀態。

值得注意的是， 行政公益訴訟對公共利益的保護具有其獨特的一面，它不像行政機關那樣，通過對致害行為的直接處置來保護公共利益， 而是通過督促負有職責的行政機關履行法定職責的方式來實現公益保護的功能，從這個意義上講，這種保護具有“間接性”特點。比如，當檢察機關發現某公共利益受到侵害時， 首先尋找負有法定職責的行政機關，審視其是否履行了法定職責，而不是直接采取處置措施； 當發現是行政機關的違法行使職權或不作為造成時， 就向該行政機關提出履職的檢察建議，要求其盡快履行法定職責，以維護國家利益或社會公共利益； 當行政機關不及時履職或不充分履職時，則向法院提起行政公益訴訟，通過司法途徑促使行政機關積極履行法定職責。 這種“間接性”的優勢在于：一是可以理性地觀察公共利益所處的實際狀況， 并審視行政行為與公共利益受損之間的關系， 而較少摻雜自己的主觀意志，更有利于公共利益的維護；二是有利于處理檢察監督與行政權行使的關系， 通過對行政機關的督促來達到保護公益目的的實現， 而不是越俎代庖；三是對行政機關形成較大的壓力，檢察機關具有法律監督的法律地位， 行政公益訴訟制度專門針對行政機關違法行為進行監督， 對不履行法定職責的行政機關提起訴訟， 并將行政機關履職情況向監察機關、上一級行政機關報告以及與其他違法犯罪線索的發現相勾連， 像懸在行政機關頭上的一把達摩克里斯之劍，始終保持落下的態勢，對行政機關形成威懾， 足以促使行政機關積極履行法定職責， 行政公益訴訟的這種優勢是其他監督方式所難以比擬的，也是公益保護的有效方式。

（二）解決了長期以來對行政不作為監督不力而致公益受損的問題

行政權本身就具有公益屬性， 行政權行使的宗旨正是為了實現公益目的， 而不是謀求行政機關單位或部門的任何私利，“政府作為權力機關的執行者，執行的是人民的公意，代表的是人民的公共利益，本來不應該有屬于自身的特殊利益”。①通過行政機關作出行政行為， 實現法律所賦予的公共利益的目的，但其前提是，行政機關必須有效合法地行使行政職權，否則，不僅不能實現公益，而且還會損害公益，因此，如何促使行政機關合法行使行政職權，是實現其公益功能的關鍵。

行政權不能實現公益的主要問題在于行政違法，偏離了法律的要求，偏離了實現公益的目的和宗旨。 行政違法行為分為行使職權作為的違法和不作為的違法，前者往往是因為濫用職權、超越權限、不符合法定程序等而違反了相關法律規定；后者則是具有法定職責的行政機關沒有作出任何行政行為， 沒有履行法定職責。 對于作為的違法行為，無論是法理上還是相關法律中，都設置了相應的應對辦法， 有一套較為完善的保障制度和責任追究機制；但對于不作為的行為，則一直缺乏有效的應對方法，尤其是在涉及公共利益時，更是缺乏有效監督措施， 而行政公益訴訟制度則有效填補了此項不足。

行政公益訴訟制度， 雖然所預設的監督對象同時包括作為的行政違法行為和不作為的行政違法行為， 但實踐中面對更多的是不作為的行政違法行為， 很少有行政機關違法作為的案件。 據統計，在行政公益訴訟案件中，百分之九十的案件都是行政不作為的案件， 是負有法定職責的行政機關不履行職責或怠于履行職責或履行職責不夠充分，致使國家利益或社會公共利益受到損害。對行政不作為的治理，雖然也有相關制度，比如行政問責、公眾監督等制度，但這些治理制度往往難以深入不作為形態的內部、抓不住行政不作為的核心，甚至在涉及具體問責時還存在對不作為程度把握不準、難以有效問責的問題。而行政公益訴訟對不作為監督的最大特點：一是在案件監督類型方面，通過對個案監督的方式來解決行政不作為問題，相當于抓了不作為的“現形”，而不是抽象的泛泛監督，體現了解決不作為問題的現實針對性。二是在案件監督方式方面，檢察機關在對某些具體行政行為監督時，采取直接對行政職能與行政過程關系的分辨，并采取舉證、質證、認證等有理有據的方式， 指出不作為的客觀事實， 讓行政機關心服口服，而不是空洞說教式的監督。三是在監督的內容方面，通過包括訴前程序中提出檢察建議、訴訟中法院作出司法判斷、裁判后的自動移交執行等多個程序，直擊不作為的“病灶”，促使行政機關積極履行法定職責，有效地解決了行政不作為問題，也從根本上彌補了長期以來對行政不作為監督不力的問題，并促使行政機關充分履行保護公益的職責。

（三）實現司法對關乎民生的新型領域公益保護的合理介入

隨著社會的發展，一些新型領域不斷出現，熱點問題不斷產生， 這些新的領域和熱點問題過去一般都是由行政機關介入處理的， 處理情況的好壞取決于行政機關的態度和方式， 司法權則往往難以介入或難以深度介入。 而行政公益訴訟制度從建立之初所選擇的案件范圍就是這些關乎民生的新型領域。 例如，生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域， 以及后來在相關法律中所增加的關于英烈名譽權保護、安全生產等領域。 可以說，行政公益訴訟通過對這些領域行政權行使的監督， 使得這些本來主要屬于行政權關注、由行政權處置的問題，也進入了檢察監督的領域， 成為檢察機關與行政機關共同關注的問題； 而由于檢察機關提起行政公益訴訟， 這些領域也合理合法并順理成章地成為法院關注的領域， 自然而然地進入了法院審理的范圍，使得原本屬于行政權單一處置的領域，變成了行政權和司法權共同關注的領域， 并使得司法關注成為更為可靠的最后一道防線，為公益的保護又上了一把安全鎖， 這是公益保護的一個創新，也補齊了司法介入這些新型領域的短板。

更重要的是，檢察機關具有更高的法律地位、更強的監督力量， 并與法院組成了更為強大的司法監督力量。 需要說明的是，在這些新型領域，以往雖然也有個人提起訴訟，比如，在食品藥品安全領域，以往進行救濟的往往是個人，個人訴訟顯現勢單力薄的狀態；即使有集體訴訟，也往往出現力量不足的問題， 難以與擁有強大經濟實力的大公司大企業的當事方相抗衡， 難以達到對該領域治理的效果。 而且，法院在審理此類案件時，尤其是審理行政機關作為被告的案件時， 也頂著較大的外在壓力，特別是來自相關企業和政府的壓力，監督效果不佳。 因此，多年來，這些領域都是監督的薄弱環節，也是公益受損最為嚴重的領域，民眾和社會對此一直不滿意。 而行政公益訴訟制度建立后，檢察機關作為司法機關，面對這些領域公共利益受侵害的情形，不僅可以主動進行監督，改變了司法被動性的局面， 而且通過將行政機關告上法庭， 與同樣作為司法機關的法院一起形成對公共利益保護的合力， 共同對上述領域的行政違法或不作為行為進行監督， 改變了法院對行政權監督唱獨角戲、勢單力薄的情形，對違法行使職權的行政機關造成一定的威懾， 較好實現了公益保護的目的。多年的實踐證明，行政公益訴訟在該領域對公共利益的維護確實起到了非常好的效果， 這是其他保護機制所難以比擬的。

二、行政公益訴訟在公益保護方面存在的亟待解決的問題

行政公益訴訟制度在保護公益方面雖然具有較好的優勢，但由于該制度是一項新制度，仍存在許多不完善之處，這些不完善之處，一定程度上影響了對公益的保護。如果不加以完善，將會影響行政公益訴訟制度的健康發展， 也將進一步影響其公益保護功能的發揮。

（一）對公共利益含義缺乏明確界定

“公共利益的判斷貫穿檢察公益訴訟整個過程，是理論和實務面臨的核心問題”，②維護公共利益是行政公益訴訟制度建立的最重要目的和宗旨，甚至說，行政公益訴訟就是為了維護公共利益而生的，“公益訴訟最核心的目的是保護公益，最基本的出發點是能夠回應社會各界， 特別是人民群眾對侵害公共利益的一些行為的關切”。③

但公共利益一直存在含義不夠明確的困境。無論是邊沁、潘恩的“個人利益總和說”，④還是博登海默的“界限說”，⑤抑或哈耶克的“秩序說”，⑥對公共利益，都采取了或抽象或循環的定義，這些理論界定對于行政公益訴訟中公共利益的界定而言，似乎并沒有多大幫助。

在當下的行政公益訴訟實踐中， 無論在訴前程序還是訴訟過程中， 作為被告的行政機關大多未對訴訟利益是否是公共利益提出異議， 法院也沒有對此提出不同意見， 在其所作出的裁判中也沒有做出任何解釋，但作為一種制度，必然涉及對公共利益明確界定的問題，否則，就會影響該制度的健康發展。而且，在司法實踐中也曾發生過個別案件因對公共利益識別存在爭議而導致檢察機關敗訴的情形，⑦這對公共利益含義的明確界定提出了更為迫切的要求。

公共利益是一個較為開放的概念， 其內涵與外延都存在較多爭議，為此，對其作出一定方式的界定，使其更為明確已經成為必要，尤其是對行政公益訴訟中公共利益的界定， 可以防止以公共利益為名而濫用司法資源的現象。 因為在訴訟目的方面， 檢察機關必須證明啟動訴訟是為了國家利益或社會公共利益， 而不是動用國家資源為個人或單位牟取私利。 公益性是行政公益訴訟制度的出發點和落腳點，沒有公益性，也就沒有行政公益訴訟制度存在的價值。為此，必須對公共利益作出合理界定，即使界定不夠全面，也要作出一定程度的特征描述， 以有效實現行政公益訴訟保護公益的功能，否則，就會因為概念的不明確而影響該制度作用的充分發揮。

（二）對行政不作為缺乏明確認定標準和有效認定方式

首先，對行政不作為的認定標準問題。

行政不作為的認定標準一直是個有爭議性的問題。⑧在理論上，雖然行政不作為是以法律上有明確規定為前提， 是行政機關沒有履行法律上規定職責的行為，但在實踐中，認定起來并非易事。一般而言， 對行政機關的單純不作為比較容易認定，但對于那些已經作為但作為不夠充分的行為，是否屬于不作為的情形則存在不同看法和不同的認定標準。在實際發生的案例中，就出現了行政機關認為自己已經履行或正在履行法定職責， 而檢察機關卻認為行政機關履行法定職責不夠充分或不夠及時， 或認為行政機關的行為沒有達到足夠消除危害的程度， 并堅持認為此種情形仍屬于不作為范疇。目前，各地對不作為的認定標準有較大差異，有的采取過程審查標準，即只要行政機關作出一定行為，不管結果如何，都認為行政機關已履行了法定職責； 有的則采取非常嚴格的結果審查標準，要求行政機關的作為，要達到足以保護公益的程度。⑨因各地認定標準的不一致，進而產生了同案不同判的問題。

其次，對行政不作為的認定和證明方式問題。

在已發生的許多行政公益訴訟案件中， 遇到的主要證明問題： 一是對行政機關具有法定職責是否需要舉證、由誰舉證，以及證明法定職責的依據有哪些； 二是對行政機關不作為的舉證責任由誰承擔，以及行政不作為的程度如何認定。就前一個問題而言，實踐中，往往由檢察機關舉證證明行政機關具有法定職責，當然，少數情況下也由行政機關舉證證明自己不具有法定職責。 這里尤其值得探討的是，對法定職責的依據，是以法律法規的規范為依據還是包括其他規范依據？直言之，能否用規范性文件的規定來證明行政機關的法定職責？在實際發生案件所舉證的依據中，既有法律法規的規范，還有將規范性文件作為依據的情形。例如，在“寧城縣水利局其他行政行為案”中，寧城縣人民檢察院在證明被告具有法定職責時， 所舉的證據就是幾份規范性文件：一是赤峰市水利局發布的《關于加強界河安全管理規范采砂行為的意見》的規范性文件， 證明包括寧城縣水利局在內的相關機關對涉案河段具有執法權和管轄權； 二是赤峰市水利局發布的《關于加強對坤兌河非法采砂行為屬地管理的意見》的規范性文件，證明界河分界線寧城段由寧城縣相關部門管理； 三是赤峰市人民政府發布的《赤峰市人民政府關于進一步加強河道采砂管理的通知》的規范性文件，證明在該通知下發前采砂管理事項由寧城縣水利局管理； 四是寧城縣水利局在自己制定的具體落實文件中也承認了自己具有監管的職責。⑩現在要討論的問題是， 規范性文件能否作為判斷相關機關負有法定職責的依據或證據？ 法定職責的“法”的范圍到底包括哪些？以這種方式認定法定職責是否合法？在具體案件中， 作為被告的行政機關雖然并沒有對此提出異議，但從法理的角度分析，這種以規范性文件的規定作為判斷法定職責依據的方式是否合法，值得進一步研究。 就后一個問題而言，在證明行政機關是否作為時， 檢察機關和行政機關都在提供證據， 行政機關則設法證明已經履行或充分履行法定職責， 而檢察機關所提供的則是相反的證據。 這里的關鍵是，在證明行政不作為時，應當主要由哪一方承擔舉證責任？ 另一方是否需要舉證？ 舉證的內容包括哪些？ 實踐中，不僅雙方都在舉證，而且還圍繞著作為的充分程度進行舉證。對此，不僅各地做法不一，而且不同案件也呈現出不同情形，迫切需要進一步明確和規范。

總之， 行政公益訴訟對行政不作為的監督成為維護公共利益的主要內容， 而對行政不作為認定標準本身的不確定， 以及在具體訴訟過程中相關舉證責任規則的模糊， 都使得對不作為行為的有效判定成為一個難題， 由此影響了整個行政公益訴訟制度的健康發展。

（三）案件范圍有待進一步拓展

行政公益訴訟作用發揮的程度， 往往與其范圍大小密切相關， 也直接關系到相關領域公益保護的程度。需要說明的是，行政公益訴訟的案件范圍與受案范圍是有區別的。 受案范圍并不關注發生的領域，而是以具體行政行為作為考量標準；而案件范圍則以案件領域作為觀察標準， 更多關注的是這些領域是否有公共利益。 目前，《行政訴訟法》中既列出了普通行政訴訟的受案范圍，也列出了行政公益訴訟的案件范圍，其中，行政公益訴訟案件范圍是“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等”四個領域，這種規定，嚴格地講，不能稱之為行政公益訴訟的受案范圍，而是案件領域范圍。從字面意思來理解，屬于普通行政訴訟受案范圍的，只有落在行政公益訴訟四個領域范圍且侵害公共利益的，才是行政公益訴訟的案件范圍，從這個意義上講，普通行政訴訟受案范圍的外延要更大一些， 而行政公益訴訟案件范圍則相對窄一些。 目前最大的爭議是對行政公益訴訟案件范圍的“等”字含義應作何種解釋，對此，可謂見仁見智。 有的說是“等內”，僅限于所列舉的范圍，或以所列舉的范圍為當下的主要案件范圍；有的說是“等外”，認為除了所列舉的事項外， 其他類似領域的案件都可以納入其中。 如果是“等內”，那這個范圍確實過于狹窄， 不利于對其他領域公益的保護； 如果是“等外”，那么，增加“等外”案件范圍的主體是誰？增加方式是什么？ 檢察機關是否可以隨意擴大案件范圍？當然，后續的一些法律逐步增加了可以提起行政公益訴訟的案件范圍，例如，《安全生產法》將安全生產重大事故隱患或者導致重大事故的情形納入了案件范圍；《英雄烈士保護法》規定“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽”的事項屬于案件范圍等，都是通過法律的形式擴大加了案件范圍，這也從一個側面說明，擴大行政公益訴訟案件范圍，必須通過法律的方式， 而不是由檢察機關任意擴大。 這也說明，“等”字應當是有條件的“等外”，而不能隨意作出擴大性解釋。

涉及公益的領域非常廣泛， 并不僅僅限于上述《行政訴訟法》和后續相關法律所規定的這些案件領域，而且有些看起來似乎是私人領域的事項，也存在可能侵犯公共利益的情形，因此，必須進一步拓展行政公益訴訟的案件范圍， 讓更多的公益得到有效保護。 但目前的問題是，如果指望每一新的案件領域都要通過法律的方式來增加， 必然要等待相關法律的出臺，可能需要較為漫長的時間，而且如果相關法律沒有出臺， 就無法拓展案件范圍，這顯然不利于對現實中相關領域公益的保護。從這個意義上講， 如何采取更為合適的方式來拓展案件范圍， 成為進一步發揮行政公益訴訟公益保護功能的關鍵。

三、通過完善立法規范實現行政公益訴訟對公益更大的保護功能

行政公益訴訟制度在保護公益方面， 具有其他制度或機制所沒有的優勢， 必須充分挖掘和發揮這個制度優勢。當務之急是通過制度設計，解決當下行政公益訴訟中的不足和問題， 而解決問題的基本路徑就是完善相關立法。

（一）加強對行政公益訴訟法律規范的供給

行政公益訴訟制度作為一項司法制度， 屬于法律保留事項，對于此類事項的完善，必須通過法律加以規定才具有合法性， 尤其是涉及對行政不作為的認定標準、對公共利益的含義界定、對行政公益訴訟案件范圍的拓展等問題， 都必須經過法律的規定， 而不是學理上的解釋或檢察機關系統的獨家規定。 而且，對行政不作為含義的界定，還涉及到行政機關的利益， 不應只通過司法解釋方式來進行。

目前有關行政公益訴訟的法律規范存在嚴重不足。 關于行政公益訴訟的法律依據，主要是《行政訴訟法》第25 條第四款的規定，?而以保護個體利益為制度設計起點的《行政訴訟法》的其他條款并不能理所當然地適用于行政公益訴訟， 正如學者所言，“我國現行《行政訴訟法》所規定的行政訴訟，其基本性質是民告官的主觀訴訟，以維護合法權益作為主要目的， 而檢察機關提起行政公益訴訟，是以維護、監督依法行政為主要目的，屬于客觀訴訟，并且是官告官，二者在起訴資格、舉證責任、程序進行等等方面都存在重大的差異”，?這就使得具有公益保護功能的行政公益訴訟在具體操作層面上，存在著法律依據嚴重不足的問題。為了解決法律依據不足問題， 最高人民檢察院不斷出臺相關規定，然而，檢察機關單方出臺突破法律規定的內容，本身就存在合法性問題，而且由于是檢察機關獨家發布的，難以得到其他機關的認可，其適用范圍往往受到限制，這些都影響了行政公益訴訟制度在公益保護方面的作用。 為此，完善相關法律規范， 是解決行政公益訴訟法律依據不足的必然選擇。

解決行政公益訴訟法律規范供給的立法模式有兩種： 一是制定專門的行政公益訴訟法， 作為《行政訴訟法》的特別法；二是由全國人大常委會對《行政訴訟法》作出立法解釋。就前者來說，由于《行政訴訟法》的大部分條款很難適用于行政公益訴訟， 而行政公益訴訟在實踐中又存在法律依據嚴重不足的問題，因此，針對行政公益訴訟進行專門的立法非常必要。通過專門立法，對行政公益訴訟的公益保護功能作出更為詳細的規定， 并在相關制度設計方面作出有利于公益保護功能發揮的安排，將是一種更好的路徑。 當然，由于行政公益訴訟在某些方面具有行政訴訟的特點，而且《行政訴訟法》的某些內容也可以適用于行政公益訴訟，因此，擬制定的行政公益訴訟法將作為《行政訴訟法》的特別法，既體現了行政公益訴訟與行政訴訟的關聯性，也體現了行政公益訴訟的獨特性，并可以充分解決行政公益訴訟法律依據缺乏的現狀。就后者而言，由于《行政訴訟法》已經有了關于行政公益訴訟的規定，可以通過立法解釋，對條款規定的不足問題作出補充， 可以為行政公益訴訟提供更多的適用依據， 而且立法解釋具有與法律規范同等的法律效力。在此方面，要發揮最高人民檢察院提請立法解釋的作用， 向全國人大常委會提出立法解釋的要求，并由后者適時作出立法解釋。實際上，上述這兩種規范供給模式各有利弊：制定行政公益訴訟法作為《行政訴訟法》的特別法雖然更好，但可能需要專門的立法程序，立法周期長，難度較大；而作出立法解釋，立法程序可能相對簡單，但往往存在解釋依據不足的問題，因為解釋的本身要依據現有法律的規定。 對此，可以分步走：先由最高人民檢察院提請國家權力機關作出立法解釋， 以滿足當下實踐的迫切需要； 待時機成熟后，再制定專門的行政公益訴訟法。

（二）立法規范需完善的具體內容

1.對公共利益作出可操作性的規定

對行政公益訴訟中公共利益的界定， 要考慮行政公益訴訟的特殊語境以及具體適用性， 而不是從抽象意義上為界定而界定。 考慮到對公共利益作出完美無缺界定的難度，可采取描述的方式，對公共利益作出特征性描述。 具體可采取以下方式：一是肯定性的描述；二是否定性的排除。 就肯定性描述而言，根據行政公益訴訟的實踐，公共利益一般具有以下特點：一是不特定多數人的利益，受益主體呈現出多數人的特點，當然，特定情況下也可以不作“量”上的要求，而是強調公共利益的“質”。 二是屬于非排他性的利益，不具有競爭性，往往為多數人共享，屬于公共產品。三是關系到人的生存和發展方面的利益、為人們所普遍需要的利益、適用于整個社會的可持續發展以及保障社會成員更好的個人發展的利益。?公共利益既有財產方面的公共利益也有精神方面的公共利益。 就否定性的排除而言，可以對某些似是而非的利益，采取否定性描述的方式將其排除在公共利益之外，例如，不具有普遍性的個人利益、少數人的利益、單位的利益、某個團體利益等。 這些特征性描述，為訴訟過程提供具有可操作性的框架。而在具體訴訟過程中， 對公共利益的證明責任應當由檢察機關承擔，檢察機關可以通過舉證的方式，也可以通過理論論證的方式， 證明所提訴訟是為了國家利益或社會公共利益，否則，就不能認定為公共利益的目的。法院據此作出判斷，以此倒逼檢察機關在提起行政公益訴訟之前， 必須對訴訟目的作出明確的辨析，達到維護公益的目標。

2.對行政不作為認定作出明確規定

對于行政不作為的含義， 同樣可采取適合行政公益訴訟制度運行的方式加以明確。第一，通過對行政不作為的構成要件進行定性描述， 為具體案件的適用提供基礎。構成要件的具體描述為：一是行政機關具有作為的義務。 這個義務既可能是因法律法規規章等法律規范的規定而產生， 也可能是因具體行政行為而產生， 有時還有可能由其他原因而產生。 二是行政機關有作為的可能性和必要性。如果沒有作為的可能或必要，則不應認定為不作為。三是行政機關具有不作為的各種表現，這些表現體現在：不及時作為或逾期作為、不充分作為、沒有有效消除危害等。 第二，對不同類型的案件明確不同的認定標準。 比如， 在環境保護領域，要看行政機關對污染源是否及時進行處理，防止損害擴大， 對污染企業是否進行跟蹤監管并督促環保措施的落實等， 而不是看污染是否得到了徹底整治的結果；在國有土地使用權出讓領域，要看行政機關是否已經追繳國有土地受讓方欠繳的出讓金， 對已經違規辦理的土地使用權證是否按規定進行了注銷并收回了國有土地等； 在非法改變土地用途領域， 要看行政機關對涉案人員是否嚴肅處理并開始著力恢復土地原狀等；?在其他領域，同樣要根據該領域的特點，明確相應的作為情形和程度，以便為案例審理提供審查標準。 為此，需要對不作為行為認定標準進行類型化， 根據不同類型規定相應的認定標準， 而不是適用統一標準。 第三，與訴訟舉證相結合，并對舉證責任規則作出科學規定。在具體案件中，對是否已經有效作為， 由行政機關進行舉證， 證明自己已經積極作為，并有效防止了危害的發生或蔓延，然后由檢察機關進行質證、由法院進行認證并作出最后判斷，而檢察機關不應承擔舉證責任， 或至多作為權利性舉證。 需要說明的是，對于是否具有法定職責，這實際上是法律規范適用的問題， 不應當成為舉證的內容， 由檢察機關提出并由法院作出判斷即可，無需進行舉證，更不應像實踐中那樣成為檢察機關舉證的內容。 當然，在此過程中，可以圍繞法律的某些規定，進行辯論，以澄清是非，這在“睢寧油泥案”中體現得較為明顯。 該案中，檢察機關與作為被告的睢寧縣環保局就被告是否具有法定職責，對《固體廢物污染環境防治法》第55 條所規定的“所在地”進行辯論，?厘清了“所在地”不僅包括產廢地，還應包括傾倒地、貯存地、處置地等與控制危險廢物污染有關的區域， 由此確定了被告的法定職責。

3.進一步拓展案件范圍

行政公益訴訟案件范圍的拓展， 可以采取如下方式：一是對“等”字作出擴大性立法解釋。 《行政訴訟法》中有關行政公益訴訟案件范圍的“等”字非常關鍵，也是頗具爭議之處。實際上，《行政訴訟法》中所規定的案件領域，僅僅是因為那些領域問題多、民眾反響大，并且由于公益訴訟制度建立時間不長， 擴大案件范圍的時機不成熟等原因而暫時對少數領域作出規定。然而，一旦通過法律作出了明確，也就意味著要盡可能堅守這個范圍，或不能隨意擴大， 否則， 這個范圍的列舉就形同虛設。要突破現有法律的規定，還得依靠以相同的方式加以破解。當下，可以請求全國人大常委會通過立法解釋的方式，作出擴大性解釋，明確“等”字的含義， 特別要明確案件范圍并不限于所列舉的事項， 只要侵犯國家利益或社會公共利益的相關領域，都可以作為行政公益訴訟的案件范圍，并對實踐中較為成熟的事項作出進一步列舉， 這將為行政公益訴訟案件范圍的擴大提供明確的法律依據。二是明確擴大案件范圍的具體程序。為了防止一些地方濫用擴大解釋而出現對不成熟的事項提起行政公益訴訟的現象， 可以設置案件范圍擴大的具體程序。 明確擴大案件范圍， 既可以通過法律、行政法規形式作出，也可以在最高人民檢察院審核同意的情況下將某些新型領域臨時作為案件范圍， 以確保進入行政公益訴訟范圍的事項確實是公益保護的事項。當下，有些地方通過地方權力機關決定的形式來擴大案件范圍的做法，?值得商榷， 甚至有些地方的檢察機關在沒有經過任何程序的情況下就將行政公益訴訟的案件范圍擴大到一些新的領域，?這些做法更不值得提倡，因為作為一項司法制度的內容，不宜由地方來擅自操作，更不宜由地方檢察機關擅自增加，而應實行全國統一規定，避免出現破壞法治統一的問題。

結 語

行政公益訴訟制度已成為保護公益的重要手段，具有其他制度或機制所不具備的優勢，而且在實踐中，也確實取得了較好效果。 然而，在認識到其優勢的同時， 也必須正視該制度存在的不足以及亟待解決的潛在問題， 尤其在對公共利益含義界定、對行政不作為的認定標準、對案件范圍的拓展等直接與公益保護相關的問題上， 必須盡快完善。通過不斷完善立法規范的方式加以改進，更大程度地挖掘和發揮行政公益訴訟在保護公益方面的功能。

注釋：

①郭濟主編：《政府權力運籌學》，人民出版社2003年版，第37 頁。

②陳恒宜：《公益訴訟中公共利益的實然判斷》，《人民檢察》2020年第2 期。

③詳見《官方解讀檢察機關提起公益訴訟制度入法》，中新網，http://www.chinanews.com/gn/2017/06-27/8262960.shtml，2020年11月15日訪問。

④該說認為，正如社會是每個個人的總和一樣，公共利益也是這些個人利益的總和。 [英]盧克斯：《個人主義》，閻克文譯，江蘇人民出版社2001 版，第46 頁。

⑤博登海默認為， 公共利益是個人利益的外部界限，個人必須在該界限內行使個人權利，若超出該界限，則必將使全體成員的利益受損。 參見[美]E.博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》， 鄧正來譯， 中國政法大學出版社2017年版，第327 頁。

⑥哈耶克認為，作為一個整體，公共利益不指向任何特定的具體目標，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個成員都可以將自己的知識用于自己的目的。 [英]哈耶克：《經濟、科學與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社2000年版，第393 頁。

⑦在“壽縣林業局不履行法定職責案”中，法院認為，涉案林木屬于以生產木材為主要目的的用材林，從其自然屬性上看，不以維護生態、保護環境為主要功能；從其產權歸屬上看，系第三人從賈慶和處購買取得的私有財產。 公益訴訟人也未提交充分而有效的證據證明案涉土地屬于退耕還林的林地。 詳見安徽省壽縣人民法院(2018)皖0422行初2 號行政判決書。

⑧學者們對行政不作為有不同的表述： 有的認為，行政不作為是行政主體在負有法定義務且能夠履行而未履行或拖延履行法定職責的行為，參見羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學出版社1993年版，第179 頁；有的認為， 行政不作為主要體現行政主體在程序上的逾期不為， 參見周佑勇：《行政不作為構成要件的展開》，《中國法學》2001年第5 期；有的認為，應從行為形式的角度對行政不作為進行界定才更加合理，參見吳偕林：《關于不作為行政行為與不作為行政案件范圍的思考》，《行政法學研究》1995年第1 期；有的認為，行政不作為是行政主體未履行具體的法定作為義務且在程序上沒有明確意思表示的行政行為，參見胡尹慧：《多元治理機制維度下行政不作為規制的邏輯與路徑》，《河北法學》2017年第6 期； 有的認為，行政不作為一定是不履行法定職責，不履行法定職責不一定是行政不作為，行政作為也可能是不履行法定職責的行為， 參見黃學賢：《形式作為而實質不作為行政行為探討——行政不作為的新視角》，《中國法學》2009年第5 期。

⑨參見劉超：《環境行政公益訴訟訴前程序省思》，《法學》2018年第1 期。

⑩詳見內蒙古自治區寧城縣人民法院（2019）內0429行初36 號行政判決書。

?《行政訴訟法》第25 條第四款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。 行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。 ”

?李洪雷：《檢察機關提起行政公益訴訟的法治化路徑》，《行政法學研究》2017年第5 期。

?參見葉必豐：《行政法的人文精神》， 北京大學出版社2005年版，第29 頁。

?參見何湘萍：《論行政公益訴訟訴前程序的完善》，《東南法學》2018年第1 期。

?此案發生在2017年，適用的是2016年《固體廢物污染環境防治法》，該法第五十五條規定，產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置，處置費用由產生危險廢物的單位承擔。

?例如，河北省人大通過《專項決定》的形式，要求重視防災減災、應急救援及弘揚社會主義核心價值觀的公益訴訟案件；山東省則強調應注重研究發現教育、就業及道路交通安全領域的公益訴訟糾紛；云南省增列對未成年人保護、老年人權益保護以及農業農村領域中侵害國家利益和社會公共利益的公益訴訟案件； 廣西壯族自治區把損害國家尊嚴或者民族情感等案件列入行政公益訴訟范圍； 內蒙古自治區將鐵路交通安全等領域作為公益訴訟的新方向。

?例如，北京市海淀區檢察院針對部分商戶違法向未成年人售煙問題，向區市場監督管理局、煙草專賣局發出檢察建議，督促履行監管職責；浙江省寧波市海曙區檢察院針對一段時期騷擾電話泛濫甚至影響“120”等特種電話服務的問題，向通信管理部門發出檢察建議，督促依法履行監管職責；上海檢察機關開展電梯運行、消防安全、危險品運輸、網約車運營等專項監督。詳見http://www.xinhuanet.com/legal/2019-10/23/c_1125141964.htm，2022年6月15日訪問。