行政事業(yè)單位財政資金預(yù)算績效管理的強化之道

文/王曉平（山東省漁業(yè)發(fā)展和資源養(yǎng)護總站）

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果（財預(yù)[2011]416號），“績”是產(chǎn)出，指財政資金投入后形成的公共產(chǎn)品或服務(wù)，“效”是結(jié)果，指預(yù)算資金產(chǎn)出所帶來的影響和效果。投入不等于產(chǎn)出，產(chǎn)出不等于結(jié)果，科學(xué)設(shè)立產(chǎn)出、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、滿意度等績效指標(biāo)，建立財務(wù)管理目標(biāo)為導(dǎo)向、成本費用為判斷標(biāo)準(zhǔn)、評價業(yè)績?yōu)楹诵牡墓芾眢w制，讓績效和財政資源分配形成一個健全完整的系統(tǒng)。

一、行政事業(yè)單位財政資金預(yù)算績效管理的必要性

預(yù)算資金管理是在一個財政年度，地方政府配合中央實施財政收入、支出的規(guī)劃。財政是政府治理的基礎(chǔ)和支柱，預(yù)算資金績效管理是加強財政資金管理的重點。

（一）滿足相關(guān)政策和《預(yù)算法》的法定要求

（1）政策層面，2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》；2018年9月1日《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號）要求，將預(yù)算績效管理上升到國家治理的高度；2020年3月中辦國辦發(fā)布《高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價辦法（試行）》，首次在省級層面開展綜合性績效評價，建立績效報告制度，將整體績效目標(biāo)和自評結(jié)果向同級政府和人大報告，提高績效管理水平。

（2）法律層面，2018年12月，《中華人民共和國預(yù)算法》第十二條、第三十二條、第四十九條、第五十七條、第七十九條等分別對預(yù)算編制的績效評價、預(yù)決算草案的績效目標(biāo)管理、重點支出、重大投資項目績效情況等作出了明確規(guī)定。2020年10月，《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第二十條、第五十一條、第五十三條、第七十三條分別要求對預(yù)算資金實施績效監(jiān)控，開展績效評價。

（3）2019年實施新政府會計制度，對于不同區(qū)域、不同級別的行政事業(yè)單位提出了雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告的改革發(fā)展要求。這也使得財政資金執(zhí)行以及預(yù)算管理形成一種全新的平行關(guān)系[1]。此時，行政事業(yè)單位落實財政資金績效管理，全面建立財務(wù)會計和預(yù)算會計協(xié)作系統(tǒng)，結(jié)合各項政策制度發(fā)布以及實施情況進展，進一步加強單位預(yù)算資金績效管理。

（二）提高財政資源配置效率和使用效益

據(jù)國家財政部門發(fā)布的有關(guān)報告，2020年1至9月，一般公共預(yù)算收入為141002億元，同比下降約6.4%，而支出則為175185億元，同比下降1.9%。當(dāng)前受新冠疫情和世界百年未有之大變局影響，增收節(jié)支尤顯重要，收入預(yù)算講求質(zhì)量，不能脫離實際制定增長目標(biāo)，支出預(yù)算更要統(tǒng)籌兼顧、講求績效，做到收支平衡，確保財政資金可持續(xù)和資源配置高效，將預(yù)算資金分配與年度績效考核結(jié)果掛鉤，取消低質(zhì)低效預(yù)算安排，收回沉淀資金，合理地增強資金預(yù)算管控與維護的科學(xué)性。

（三）硬化財政資金預(yù)算績效管理約束，加強監(jiān)督問責(zé)和工作考核

（1）績效管理具有外部管理、內(nèi)部管理和共同管理多種形式，注重結(jié)果，同樣注重過程，將預(yù)算資金的配置和績效考核貫穿到行政事業(yè)單位各部門的日常工作當(dāng)中，成為合理使用各種財政預(yù)算資金的關(guān)鍵依據(jù)。《審計法》（2021）第四條規(guī)定，審計報告應(yīng)當(dāng)重點報告對預(yù)算執(zhí)行及其績效的審計情況。在全面落實財政預(yù)算資金績效管理過程中，主要負責(zé)人對單位整體績效預(yù)算負責(zé)，各項目責(zé)任人對項目預(yù)算負責(zé)。

（2）強化預(yù)算資金績效監(jiān)督問責(zé)和工作考核。預(yù)算績效管理主要目的是尋求解決問題、促進財政資金使用的績效提高，不是監(jiān)督考核或查處違法違紀的工具。依法對預(yù)算績效實施情況進行審計監(jiān)督，推進績效信息公開的同時也起到了對部門人員實施績效考評的作用，讓工作人員清晰、全面了解自身的職責(zé)，提高工作效率。

二、行政事業(yè)單位財政資金預(yù)算績效管理強化中常見的阻礙

（一）管理意識較為缺乏

“管理實踐、意識先行”，在行政事業(yè)單位全方位將財政資金預(yù)算績效管理任務(wù)落實的過程中，行政事業(yè)單位內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)以及會計人員的意識以及認知有著十分重要的影響，若是意識或者認知上出現(xiàn)問題，則實踐行為很難與績效管理要求相符合[2]。如果單位領(lǐng)導(dǎo)不重視預(yù)算編制，年中隨意變更預(yù)算執(zhí)行，將會直接造成預(yù)算資金管理出現(xiàn)形式化的現(xiàn)象，難以發(fā)揮其對于財政資金支出行為具備的約束和導(dǎo)向作用。同樣，若是業(yè)務(wù)或者會計人員工作態(tài)度或者認知掌握不夠科學(xué)和合理，將會引發(fā)預(yù)算管理過于粗放、資金績效管控不夠合理現(xiàn)象。此外，因為管理意識缺乏造成管理環(huán)節(jié)漏洞也是較為嚴重的問題，將資金績效管理只落實到前期預(yù)算以及后期評估階段當(dāng)中，疏忽對于資金實際支出的流程管理，同樣會造成財政資金績效價值下降，提高管理意識和績效目標(biāo)質(zhì)量，才能“提質(zhì)增效”。

（二）管理方法和手段單一

目前在財政預(yù)算資金績效實際管理中，主要就是通過對比分析、計算等各種方法來達到合理使用資金的目的，有著流程較為清晰、實際操作性十分強的特征，深受一些單位的青睞[3]。不過若是單純地使用傳統(tǒng)的管理方法，很難讓績效管理效果得到提升，需要相關(guān)單位積極創(chuàng)新績效管理方法，有效拓寬績效管理路徑以及管理范圍，不斷彌補以及完善管理中存在的短板問題，以此來為財政預(yù)算資金績效管理優(yōu)勢的全面發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。

（三）專業(yè)管理人員缺乏

行政事業(yè)單位為保證財政預(yù)算資金績效管理工作穩(wěn)步推進，就必須要求工作人員充分認識和了解績效管理，在不斷提升認知、專業(yè)能力以及創(chuàng)新素養(yǎng)的基礎(chǔ)上增強績效管理實時性以及實效性，繼而為預(yù)算資金績效管理提供更多人才支持。但是，目前區(qū)域內(nèi)部行政事業(yè)單位專業(yè)的績效管理人才十分缺乏，較為有限的人才難以全方位、全過程地落實績效管理工作。而單位原有的績效管理人員由于工作時間較短，存在創(chuàng)新能力比較弱、專業(yè)能力有待提升的問題，難以讓資金績效管理持續(xù)有效落實。

三、行政事業(yè)單位財政資金預(yù)算績效管理強化策略

（一）加大宣傳力度，提升行政事業(yè)單位主體管理意識

一是全面及時對各部門下達相關(guān)政策文件，幫助工作人員掌握行政事業(yè)單位財政預(yù)算資金績效管理部署需求和情況。二是要積極使用新媒體資源，多途徑、多形式地實施資金績效管控宣傳與推廣工作，以此來充分順應(yīng)新時期工作人員信息獲取習(xí)慣，為單位內(nèi)不同工作人員創(chuàng)造更好的知識學(xué)習(xí)條件，引導(dǎo)各個單位持續(xù)強化對資金節(jié)約使用的意識，全方位將預(yù)算績效工作進行持續(xù)落實。三是行政單位領(lǐng)導(dǎo)人員需要實施牽頭作用，落實全程化控制管理工作，積極鼓勵與組織全員參與到資金管理過程中，并為后期績效控制積累更多價值較高的評估信息，完善預(yù)算全過程績效管理鏈條，建立績效評估機制，強化績效目標(biāo)管理，做好績效運行監(jiān)控，開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用，最終讓資金使用和績效控制質(zhì)量同步上升。

（二）精準(zhǔn)掌握管理原則，不斷改進管理體系

預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強化行政事業(yè)單位預(yù)算為民服務(wù)的理念，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求部門、單位不斷提高服務(wù)質(zhì)量，少花錢多辦事，提供更務(wù)實高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（1）掌握管理原則。一是規(guī)范性原則，在落實績效管控過程中需要事業(yè)單位充分依托各種法規(guī)，確保有關(guān)管理行為有著理論基礎(chǔ)支撐，從源頭上讓管理存在的矛盾得到化解，讓各個部門以及工作人員能夠認可管理工作，并在實踐落實活動中做到自主控制。二是聯(lián)動性原則，從預(yù)算管理（績效管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)會計核算與管理）-基礎(chǔ)信息管理（單位、人員、資產(chǎn)、賬戶等由單位維護的信息）-項目庫管理（人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目、特定目標(biāo)類項目）-預(yù)算編制和調(diào)整-預(yù)算執(zhí)行-決算和報告編制等多部門多環(huán)節(jié)，需要了解預(yù)算資金績效管理并不屬于某一部分或者某一決策層的事情，若是想要保證績效管理目標(biāo)可以真正達成，就需要不同部門工作人員共同努力，就需要建立一個聯(lián)動機制，依托信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)構(gòu)建一個統(tǒng)一的、一體化的績效管理平臺，為績效信息共享以及不同部門互相制衡提供便利條件，讓預(yù)算資金績效全面滲透到行政事業(yè)單位內(nèi)。三是可行性原則，需要行政事業(yè)單位充分依托績效管理能力以及需求針對立項、編制、審批、分析以及執(zhí)行等環(huán)節(jié)實施全過程管理，提升管理的可行性，避免績效管理淪落成為“空談”，同時還要動態(tài)化針對預(yù)算績效管理進行改進，讓管理舉措與實際要求相互契合。

（2）改進管理體系。一是結(jié)合行政事業(yè)單位實際發(fā)展情況以及戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，制定年度績效考核計劃，并將戰(zhàn)略目標(biāo)當(dāng)作這一計劃開展的核心，詳細闡明不同部門年度任務(wù)，讓績效預(yù)算管理可以融入各個部門、各個項目、各個崗位當(dāng)中，提升預(yù)算資金績效控制的前置性，對政策和項目預(yù)算加強事前績效評估，關(guān)注是否屬于公共財政支持范圍、與主管部門職能是否相關(guān)、是否有明確的現(xiàn)實需求和服務(wù)對象、是否與其他政策和項目存在交叉或重復(fù)、資金支持方式是否合理、投入是否經(jīng)濟、實施方案是否可行、預(yù)期績效是否明顯等。二是重視預(yù)算績效評價的經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性的4E原則。首先考慮是否需要投入以及投入的高低水平、投入與成本對比的經(jīng)濟性；其次關(guān)注產(chǎn)出與投入對比的效率性是否高效，是否低的投入帶來了高的產(chǎn)出；再次是產(chǎn)出是否帶來了效益，是否達到了原定的目標(biāo)，目標(biāo)與產(chǎn)出對比的效益性如何；最終整體表現(xiàn)在是否體現(xiàn)了公共資金的公平性。三是實施績效管理動態(tài)跟蹤，要求各個部門定期或者不定期地提交與資金績效管理有關(guān)的報告，以此來展示績效指標(biāo)達成情況等各種信息，在過程管理控制基礎(chǔ)上及時地改進與修正財政資金預(yù)算出現(xiàn)的偏差，保證財政預(yù)算資金可以真正流向所需的崗位與部門。四是對比績效報告和年度績效計劃，并結(jié)合不同部門實際狀況作出評估判斷，需要注意的是報告評價必須要有公正與客觀性，將不同部門績效預(yù)算控制成效與行政單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實施進度相互關(guān)聯(lián)，反饋預(yù)算資金績效考評的最終結(jié)果，為進一步強化預(yù)算資金績效控制提供幫助。

（三）合理利用先進大數(shù)據(jù)技術(shù)，豐富績效管理方法

為管控行政事業(yè)單位財政資金預(yù)算績效水平，除了增加權(quán)責(zé)發(fā)生制進行合理計量之外，還需要依托信息技術(shù)來豐富績效管控方法，創(chuàng)建一個數(shù)字化的績效控制平臺，為管理工作提供科技支持。一是行政事業(yè)單位可以在財政資金風(fēng)險規(guī)避的導(dǎo)向下合理使用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建預(yù)算資金績效風(fēng)險控制模型，結(jié)合單位資金鏈實際健康狀態(tài)、部門動態(tài)以及戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等各種因素確定模型參數(shù)，針對各種風(fēng)險的發(fā)展趨勢、出現(xiàn)原因、特征以及影響等加以評估，并在這一基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化預(yù)算資金績效控制方案，達到強化預(yù)算資金績效控制效率的關(guān)鍵目的。二是行政事業(yè)單位可以合理使用“預(yù)算資金績效+精細化內(nèi)部控制”管理模式，依托過往的管理經(jīng)驗，篩選和把控預(yù)算績效內(nèi)控要求，整合管理資源解決難題，保證財政資金績效控制重點能夠更加清晰。

（四）引入專業(yè)人才，強化財政資金預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)工作人員培訓(xùn)力度

（1）我國預(yù)算資金績效管控起步較晚，各項工作仍舊處在探索上升時期，績效管理工作量將會持續(xù)增多，積極組建專業(yè)的財務(wù)管理團隊，選拔任用專業(yè)素養(yǎng)較高的會計人才，“擦亮眼睛”設(shè)置專業(yè)化、高水平的崗位準(zhǔn)入門檻，對預(yù)算及績效管理崗位人員提出更高要求，為專業(yè)隊伍建設(shè)儲備更多人才資源。

（2）使用“請進來與走出去”相結(jié)合的手段。聘請專家學(xué)者開展知識講座與專題培訓(xùn)，讓單位全員增強預(yù)算資金績效管理整體意識。積極組織內(nèi)部與資金績效管理有關(guān)人員走出去參加相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)與經(jīng)驗交流，引入線上學(xué)習(xí)展開網(wǎng)絡(luò)化的溝通與交流，擴展思路積極應(yīng)用。

（五）合理使用預(yù)算資金績效評價結(jié)果，完善獎懲以及反饋機制

（1）合理使用資金績效評價結(jié)果。全面開展績效管理工作的最核心、最基本目的，是為保證預(yù)算資金的實際使用效果得以充分發(fā)揮，將績效評價當(dāng)作重要方式，將傳統(tǒng)條目預(yù)算的投入控制為主，改革為以績效結(jié)果為導(dǎo)向，對傳統(tǒng)的只強調(diào)支出合規(guī)合法性、按標(biāo)準(zhǔn)來分配資金形式，改革為以成本收益分析結(jié)果為目標(biāo)導(dǎo)向來分配財政資金。

（2）構(gòu)建績效評價公開機制。財政資金使用透明度是管理狀態(tài)較為良好的一種體現(xiàn)，不斷提升資金透明度才可增強效率，確保有關(guān)人員以及部門的主體責(zé)任能夠落實。同時，財政資金透明公開也是社會各界關(guān)注的重點，只有及時地將預(yù)算資金績效評價結(jié)果進行公布，才可獲取公眾的信賴與認可。按《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第六條規(guī)定，“各部門所屬單位的預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在部門批復(fù)后20日內(nèi)由單位向社會公開”和《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》在單位門戶網(wǎng)站進行預(yù)算和決算公開，建立行政事業(yè)單位整體績效報告制度，將整體績效目標(biāo)和自評結(jié)果向同級政府和人大報告，推動提高行政事業(yè)單位整體績效管理水平，及時回應(yīng)社會關(guān)注，保護公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、表達權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。

（3）完善反饋以及獎懲機制。一是強化與預(yù)算單位之間的交流與溝通，及時結(jié)合績效管理過程為公眾進行反饋，在編制預(yù)算時按照“誰申請資金，誰設(shè)置目標(biāo)”原則，作為項目入庫和申請預(yù)算的前置條件，批復(fù)的預(yù)算績效目標(biāo)不得隨意調(diào)整，定期檢查資金實際流向，掌握資金具體應(yīng)用動態(tài)，以此來達到共同監(jiān)督的目的。二是改進預(yù)算資金績效管理獎懲機制，年中對上半年預(yù)算執(zhí)行情況進行績效自評，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，各單位總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，提出改進措施，形成本部門績效監(jiān)控報告上報財政部門。監(jiān)控結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排和政策制定的參考，監(jiān)控情況作為部門預(yù)算績效管理考核的內(nèi)容。確保績效評價結(jié)果與行政事業(yè)單位預(yù)算規(guī)模掛鉤。

四、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位在落實財政管理過程中，預(yù)算資金績效管理是新的工作內(nèi)容，不僅可以讓預(yù)算資金利用有著科學(xué)與合理性，還可最大程度增強財政資金收支的透明程度，強化社會監(jiān)督與控制力度。必須要針對績效管理工作進行全面改進與強化，利用績效管理結(jié)果為財政決策提供數(shù)據(jù)支撐，讓社會公眾需求可以得到更好滿足。