財政投資評審與績效目標管理有效結合研究

文/楊薇（石家莊高新技術產業開發區投資評審中心）

財政部門明確指出，財政評審作為有效提升預算精確性的重要工具，將評審視為某一環節、某一流程，積極落實評審工作，方可保障預算有效性。同時提出“務必做好評審工作，結果反饋至預算。靈活應用評審結果，評審嵌入預算管理環節”的要求。

關于上述要求，在本質層面與全過程預算績效管理的編制預算目標、監管預算執行、預算科學評估、反饋最終結果、建立相應機制是相通的，都是通過加強預算的執行和監督，推動預算績效管理工作，提高財政資金使用效益。

一、財政投資評審和績效目標管理結合的條件

（一）財政投資評審

財政投資評審是財政評審機構根據我國相關政策與規章條例，采取專業化手段，從工程經濟和財政管理視角切入，專業審核財政支出項目全過程，不斷規范財政資金使用的監管活動。財政投資評審是財政部門在政府投資范圍內充分履行自身職能的有效途徑，主要包含財政投資項目的預算審核、招標控制價審核、結算審核等環節。繼財政部門投資評審中心設立后，我國各地區相繼成立財政評審機構，已經形成成熟的投資評審管理體系。

財政投資評審的基礎模式。基于不同主體，相應的財政投資評審模式主要分為以下三類：一是借助評審機構現有人員力量開展項目評審工作。一般情況下，由評審中心按照財政部門所提要求獨自完成財政投資項目評審工作任務。上述工作模式優勢是具有圍繞既定計劃合理部署分發評審工作內容，保障評審工作質量和實施進程的優勢；缺點是一旦地方建設發展速度過快，評審工作需求量隨之增加，則需要拓展評審團隊規模，無形中增加人員編制及管理工作的難度。二是中介機構協助評審中心管理模式。由評審中心履行組織、管理、檢驗考核的各項職能，借助社會層面力量實現評審工作任務。該模式的優勢是可充分利用第三方中介機構的專業性力量，向管理人員集中化管理政府項目各階段工作提供便捷性；缺點是社會層面中介機構專業力量存在高低不一的可能，增加評審中心在確定協審單位、評審全過程管理、評審結果復查、評審質量監管考核等工作難度。三是選擇招聘社會專業人才開展評審工作模式。由評審中心組建的項目評審專家團隊，以招聘手段組建專業項目評審小組的方式來開展完成評審工作。該模式優點是利用專家力量，高效完成各階段工作；缺點是評審人員并不全是專業人才，無法確保評審工作的穩定性，從而不利于提升評審工作質量和工作進程。

按照評審各階段，現有評審可劃分為以下三種類別：一是評審項目投資概算、預算。一般來說評審中心僅負責項目方案設計階段的論證、投資概算、預算評審工作。優點是從根源處管控項目投資活動，合理降低項目建設超出既定工期、超出概算、超出標準現象發生幾率；缺點是概算評審、項目實施過程管理、項目結算評審完全脫離，項目建設過程設計修訂和實際情況管控不足。二是項目工程結算階段審核。一般是由發改委確定計劃論證和投資規模，而評審中心僅需負責工程項目結算審核工作。優點是有助于評審工作人員合理協調各方（建設方、監理方和承包方）；缺點是財政對前期發改委提出的立項評審結果缺乏科學論證，從結算審核環節至再評審環節，監督效果均不理想，這無疑會增加出具審核結果的工作難度，進而引發廉政風險。三是參與項目建設全過程管理模式。一般是由評審中心部署安排評審人員作為項目建設現場代表，參與到項目全過程管理活動。優點是便于評審人員深入項目實施一線，參與全部過程，有效制止施工單位違紀、虛假、高估冒算等行為發生；缺點是一旦地方投資規模過大，相應的人力投入力度也需加大，從而造成評審機構規模過于龐大的問題，加之評審機構與施工方直面接觸的局面極易發生廉政風險等。

（二）績效目標管理

績效目標管理是預算單位依據財政資金使用方案在既定周期內所達到的產出和實際成效，同時反映公共預算周期內達到的公共價值。績效目標管理，更為注重財政資金績效情況，預算管理實施過程以預算和目標契合度、預算規劃合理性、資金預期實現效益等方面作為考察依據，從而為公共財政資金得到合理配置、高效使用提供有力保障。與此同時，績效目標是預算績效管理全過程的重心內容，由于全程實時追蹤和事后評價工作都是根據為實現既定目標進行的，更有利于串聯預算管理的事前、事中、事后各環節。除此以外，績效目標管理的主要力量構成是以預算單位為主體、財政部門、預算主管部門、社會力量共同參與所形成的，這種內部制約機制相比于外部監管更具力量和有效性。

（三）財政投資評審和績效目標管理的比較分析

財政投資評審主要針對投資項目概算、預算、招標控制價、結算環節展開評審，科學合理確定項目投資額，準確定位項目執行環節、財務核算、管理過程中存在的問題，提出相應可行建議，遏制不合理項目支出行為。

然而，當前財政投資評審傾向于資金使用規劃審核，進一步圍繞資金合規性開展項目概算、預算、招標控制價、結算環節評審工作，忽視了財政資金使用績效情況的評估和審查。但需要明確的是，資金使用規范，并不等同于資金分配、使用取得應有績效，即僅利用投資評審結果判斷財政資金使用價值缺乏科學性、有效性。例如：某單位領導安排職工進行辦公室設施采購工作，預算確定為5000元，投資評審考察采購活動是否需要預算資金、職工是否全部用于采購活動，績效目標管理則基于此對職工采購的辦公設施進行適用度考察。如果職工采購的設施并不適用實際辦公，即使職工將資金用于采購，也不會產生實質績效。另外，財政投資評審概算、預算、招標控制價、結算審核及監管工作都是獨立開展模式，缺乏有效力量促進各環節的聯系，導致監管職能發揮受限。加之資金使用主體財政管理參與度不足，勢必會對監督效果產生不利影響。

但是，績效目標管理與財政投資評審作為財政預算管理實施的有效手段，兩者之間存在一定相似處，具體有：一是對象一致，即績效目標管理和財政投資評審對象均為財政資金；二是所涉環節一致，即績效目標管理和財政投資評審貫穿于預算管理的全部環節中；三是目的一致，即績效目標管理和財政投資評審實施都為了保障財政資金得到更為有效、科學的使用。因此，只有不斷促進績效目標管理和財政投資評審的有機結合，才能從合法、合規視角綜合考慮財政投資資金的投入價值，最大限度發揮資金使用效益。

二、財政投資評審和績效目標管理有效結合的優勢

（一）財政投資評審和績效目標管理有效結合，提升財政投資預算編審水平

財政投資評審結果的應用，對預算管理優化、預算編審效率提升具有很大作用及影響。財政投資評審通過針對財政專項支出預算展開技術性、集中式的評審，協助財政預算管理部門完成預算編審工作，從而提升財政投資預算編審水平。

（二）財政投資評審和績效目標管理有效結合，提升預算績效管理水平

多數部門更傾向于項目建設、爭奪資金，忽視了項目可行性、績效目標，導致項目并未得到相應認可，在執行過程中的弊端和問題愈發顯著，造成預算無法達到理想值。

通過加強財政投資評審，促進預算目標評估、審核、項目預算審核三項的深度結合，以及評審結果與預算管理的結合，進一步反映資金所投績效，實時監控績效目標落實進度，同時第一時間識別預算資金管理存在的不足。

（三）促進財政投資評審和績效目標管理有效結合，提升財政投資項目資金使用效益

預算管理工作旨在提升財政資金使用效率。在項目建設過程中，由于政府監管力度不足，容易出現“三超”“爛尾”項目現象，為此，財政部門只能被動選擇買單，無疑會降低財政資金使用效益、加劇財政資金壓力。基于此，財政部門應當加強財政性資金的監管力度，將財政投資評審引進至財政支出項目預算編制環節，進行監管關口前移，從概算和結算環節完成評價和審核，便于充分掌控政府項目資金使用效率，實時開展追蹤、專項核查工作，規范財政資金使用；最大限度使用有限資金，充分發揮財政資金實際效益。

三、財政預算績效管理存在的問題

（一）績效評價主體缺位

目前多數國際化組織均設立公共支出績效評價管理機構為自身財政支出績效評價執行主體。然而，我國財政支出績效評價管理機構缺乏權威性、嚴謹性，導致財務支出績效評價工作分散于各部門開展，可見我國績效評價存在的主要問題是主體缺位。

（二）績效評價指標體系不健全

一是績效評價指標體系有待統一。如果缺失統一的標準規范，源自不同方面、不同領域、不同支出屬性下提出的綜合性、立體性評價要求無法實現完全達到，致使財政支出績效評價結果差異性過大，不具備對比性，從而影響評價結果的客觀性、公平性；二是績效評價指標體系有待完善。當前，零散位于各部門的財政支出績效評價基本都是利用多項固定財務、技術和工程管理指標開展全過程評價工作，并且更傾向于技術、項目及資金使用方面的評價工作，導致資金使用效益狀況評價不到位。

（三）績效評價結果缺乏應用

由于財政支出績效評價工作體系有待完善，相應法律法規更新不及時，缺乏規范性，最終評價結果也是作為項目建設資料進行儲存，或者向相關部門新建項目加強管理工作提供有效參考信息，而對于財政資金支出項目完成績效、所存問題、職責，還有項目執行環節中的責任人均沒有起到制約作用。

四、推進財政投資評審和績效目標管理有效結合的建議

（一）確定財政評審主體，明確評審機構定位

財政投資評審是推進預算精細化管理的基礎內容。定位不明確無疑會對評審機構整體的發展產生不利影響，阻礙其發展進程。應當同時給予行政管理、技術管理雙重職能，使其成為財政管理工作的重心。只有確定財政評審主體，明確評審機構定位，才能最大限度體現評審活動的價值及意義，進一步加強其預算管理工作。所以，需要不斷提升并加強財政評審機構在績效管理工作中的效用，打破固有預算編制活動運行方式。

（二）優化績效目標，提高預算科學性

促進實際效益、可持續性等績效目標與財政投資評審有效結合，提升預算安排科學性、合理性。財政投資評審與績效目標管理就重心上存在一定差異，但在最終目的上大同小異，因此在技術審定合規的基礎條件下，根據資金投入預期成效、可持續影響等因素體現出績效目標，綜合性、系統性考量政府資金。對于工程建設類別項目的預算規劃和調整工作，主要以財政投資實際產出、實際產品相應的各項效益（即社會效益、經濟效益和環境效益）為參考依據；同時，項目竣工階段的后期維護、資產管理等方面也是影響可持續發展的重要因素，也需重點關注。上述關于績效目標管理亟須解決處理的問題，卻并未嵌入至當前財政投資評審范圍內。因此，需促進績效目標和財政投資評審內容層面的深度結合，既要考慮到資金使用的規范化、合理化，還要考慮到資金長期性效益和后續持續性發展內容，從而進一步提升預算規劃和調整的科學性。

（三）細化各階段績效目標，強化過程管理

引進階段性績效目標管理理念至財政投資評審中，進而加強過程化管理和預算執行有效性。雖然，財政投資評審重視項目建設全過程的監管工作，但是階段性動態化考核機制建立工作尚未落實到位。關于基建類項目建設，項目周期性較長、且經常跨年度開展，其中在中期建設階段變化與調整頻率較多，而缺乏階段性任務分解模式無疑會增加落實最終目標的不確定性。績效目標管理同時兼顧階段性、整體性兩個層次，尤其是依據目標實施的階段性動態追蹤理念，具有一定參考價值。因此，在財政投資評審過程中需結合階段性績效目標管理理念，以長期性資金監管、目標管理分解作為當前工作任務與目標，在任一階段工作任務與目標都和長期性目標息息相關，隨著階段任務和目標的落實，相應的長期性發展目標也隨之落實。

在項目預算執行環節中，財政投資評審通常是根據項目實際評審結果撥付資金，而績效目標管理是通過結合階段性目標實現進度進行資金撥付，該方式可提升過程監管水平，各階段目標的完成也能促進整體目標的實現。因此，在階段性評審基礎上，財政需充分考慮到階段性評定的基礎所在，財政需按照評審結果和階段性目標完成進度與情況撥付所需資金，為預算支出提供有效依據，進一步加強目標對預算的引導和制約。

（四）優化評審機構隊伍構建，組建多行業專業研究團隊

專業學者專家是包含多領域、各行業、各專業的專家學者，在項目管理中提供專業層面、理論層面的支持，屬于宏觀和高層次的需求。當前，財政投資評審多用于基礎建設投資范圍，可見專業構成主要是為建設領域提供專業專家。但由于專業側重點的不同，部分基建行業專業對績效管理認識不到位，在項目評審環節中，側重點集中于項目投資、管理中，忽視項目效益全面系統評估、可持續影響要素。績效目標管理專家涵蓋多數績效領域專家和少部分行業專業，專業的研究方向也以預算和績效管理為主。

因此，在財政投資評審環節中，從專家角度促進與績效目標管理專家的結合，同時聘請部分行業專家和績效管理專家，共同組成多行業專家研究團隊，從而加深績效管理與投資評審理念的融合，全面性評審項目投資和效益等因素，提升優化項目評審效率與質量。

五、結語

綜上所述，財政投資評審和財政預算績效管理作為財政管理工作的重點環節，近年來提升財政資金使用效益優勢愈發突出，各級財政部門僅圍繞財政管理精細化、績效化理念，積極開展、規范管理，進一步提升財政評審效率。但是，工作的不足之處也不可忽略，本文提出財政投資評審和績效目標管理結合的條件和優勢作用，針對財政預算績效管理存在的問題，提出財政投資評審和績效目標管理結合的可行性建議，從而強化績效目標對預算的指導和約束力。