關于經濟區與行政區適度分離經驗探索研究*
——以川渝高竹新區為例

文/朱文剛（重慶市大渡口區委黨校）

中央財經委員會第六次會議和《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》都明確指出成渝地區雙城經濟圈建設要探索經濟區和行政區適度分離，這是重大的戰略任務，也是雙方合作的路徑方向。

川渝高竹新區是目前全國唯一跨省域共建新區，是川渝兩地落實中央重大戰略的重大舉措，肩負著探索經濟區與行政區適度分離改革的重大使命，對推動成渝地區雙城經濟圈建設有著重大示范意義。

一、高竹新區基本情況

2021年1月，川渝高竹新區獲得重慶市人民政府、四川省人民政府同意批復，規劃范圍由四川省廣安市鄰水縣高灘鎮、壇同鎮部分區域和重慶市渝北區茨竹鎮、大灣鎮部分區域組成，規劃面積262平方公里，其中渝北124平方公里、廣安138平方公里。2020年戶籍人口17.6萬人口。目前建成區面積約6平方公里，入駐企業163戶，竣工投產66戶，培育規上企業34戶。2021年12月27日，川渝高竹新區管理機構揭牌暨重大項目集中簽約開工活動在高竹新區舉行，據統計，川渝高竹新區已累計簽約入駐企業167家，2022年出爐的96個重大項目清單，涵蓋基礎設施、產業發展等類別，總投資1357.08億元，年度投資計劃為104.84億元。

高竹新區建設已初顯成效，已成功入選2021年中國城市新區五新潛力50強。根據《川渝高竹新區總體方案》中的發展目標：預計到2035年，高竹新區新發展理念引領高質量發展，充分體現生產、生活、生態空間高度和諧統一，城市治理體系和治理能力顯著提升，常住人口28萬人以上，地區生產總值400億元以上。

二、高竹新區建設經驗探索

《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》專章部署“探索經濟區與行政區適度分離改革”工作，一年多來，川渝高竹新區堅持邊建設、邊探索、邊總結，初步形成了“536”改革實踐?！?”就是發展規劃、開發建設、基礎設施、公共服務、運行管理5個經濟活動一體化?！?”就是村鎮管理、基層治理、社會保障3個社會事務屬地化。“6”就是構建運行管理、市場化經營、人才一體化發展、稅費征管服務、要素保障、法務聯動6大跨省域共建機制。高竹新區建設經驗對其他地區探索經濟區與行政區適度分離改革工作有著較好的借鑒意義。

（一）樹立一體思維，共同制定規劃發展方案

經濟區與行政區適度分離，意味著各行政區要打破之前的思維定式，不能局限于自己的一畝三分地里，要克服原來行政區發展過于強調速度和規模增長的不足，始終堅持“一家親、一盤棋、一體化”理念，從發展規劃、運營管理等方面大力推進合作地區一體化發展，不能各自為政。要按照“總體規劃—專項規劃—詳細規劃”的規劃體系，編制覆蓋國土空間規劃、產業發展、交通、城市設計等多領域規劃，確保項目按規劃落地。目前，川渝兩地在原有的村鎮管理、基層治理、社會保障等社會事務屬地化的基礎上，統一編制規劃，匯總實行“一個本子、兩家同步”審批，即報兩省市自然資源主管部門審查備案，納入廣安、渝北國土空間同步報批，確保規劃協調一致。

（二）突出惠民利民，一體推動基礎設施建設

居民追求“吃住行游購娛”高品質的生活是時代要求，也是城市發展的核心所在。新區建設突出惠民利民，兩地一體推進基礎設施建設，是觸發兩地深度合作的內生動力。要以破解交通瓶頸為先導，加快構建快捷高效的多層次綜合交通網絡；一體布局供排水、供電、供氣、市政管網及學校、醫院等公共配套設施，并有序推動企業注冊、公共交通、信息通訊、教育、醫療等服務惠民共享，為企業和群眾提供更多同城化便利。目前，按照“成本共擔、利益共享”合作原則，廣安市、渝北區分別注資5億元，共同組建川渝高竹新區開發建設有限公司，推進地區開發建設，重醫附二院、重慶工業職業技術學院高竹校區等達成入駐意向。

（三）著眼互聯共贏，做好合作雙方利益分配

根據“理性經濟人”假設，人（組織）是始終理性且自利的，并以最優方式追求自己的主觀目標。經濟區合作的各方都期盼追求自身利益的最大化，如果處理不好，必然引致雙方的利益博弈，影響兩地深入合作。川渝高竹新區推行“小管委會+大公司”經營模式，把“全部資源、全域開發、全部收益”歸集到一個主體，以公司化運營實現“共投共享”和市場化片區開發的“長周期、大平衡”。按照“時間、現狀、邊界”三鎖定原則，制定新區存量鎖定及過渡期運行管理方案，解決“前期怎么投、后期怎么分”的問題，并根據兩地現有產業發展實際，在利益分配方面，按照“存量收益由原行政轄區各自分享、增量收益五五分成”原則制定分配方案，保障了合作雙方利益分配公平公正。

（四）堅持協同高效，攜手打造區域合作樣板

協同高效的管理機構是促進合作經濟區建設的重要抓手，高竹新區創新建立“領導小組+管委會+國有公司”的三級管理架構，采取“共同出人、共同出錢、共同出地”模式建立新區開發建設管理機構，還屬于全國首次。具體來說，成立了川渝高竹新區開發建設領導小組，由廣安、渝北兩地黨政主要負責人任領導小組雙組長，定期召開領導小組會議，共同商議決策有關工作，由兩地選派干部組成川渝高竹新區黨工委、管委會，由廣安市委副書記甘用德兼任高竹新區黨工委書記，由渝北區人大常委會副主任劉章權兼任高竹新區管委會主任，推動實現跨省域合作“扁平管理、精簡高效”。

（五）理順機制障礙，打破跨區行政制度壁壘

由于各地區實際情況的不同，一些跨地區經濟區都在一定程度上存在政策不一、體制有礙等問題。川渝高竹新區跨兩省市，從渝北區、廣安市鄰水縣各自的管理體制來看，政策環境、政府收入機制、人均財力有較大的差異。為此，新區在很多領域進行了探索，如積極探索跨省域稅費征管“一體化”改革，著眼破解川渝兩地稅費政策、征管資料、征管流程和納稅服務差異，建立全國首個跨省稅費征管服務中心，推行“一個中心統征管，一本目錄明口徑，一支隊伍管執法，一套系統優服務”，方便了群眾辦理稅務，打通跨省域辦稅服務“最后一公里”。又如跨省協同的法務聯動機制，兩地公安、檢察、法院、司法等部門，采取“共建、共享、共治”方式，建立全國首個跨省域合作共建的高竹警務中心和協同聯動的高竹檢察服務中心，高效運行高竹法庭、公共法律服務中心和“一站式”集中訴訟服務平臺，加快建設高竹新區綜合法務區，打造跨省域協同聯動的法務改革示范樣板。同時，廣安和渝北還共同制定《廣安渝北人才發展先行區政策互認暫行辦法》，凡高竹新區新引進培育的優秀人才，不僅可擇優享受廣安、渝北相關優惠政策，在一方優惠政策到期后，可再申報享受另一方政策。

三、進一步加快高竹新區建設建議

雖然一年多以來，高竹新區發展取得了較大的成績。但目前新區還處于打基礎、蓄能量的關鍵時期，建設任務艱巨繁重，面臨著基礎相對薄弱、產業實力不強、項目支撐不足、資金比較短缺、人才資源匱乏等現實困難。要緊盯國家戰略重任，積極深化探索經濟區與行政區適度分離改革，在項目協作、創新驅動、基礎建設、公共服務上持續用力，蹚出一條經濟區與行政區適度分離的新路，探索一些值得推廣的經驗，推動新區成為樣板區，建設新時代成渝地區雙城經濟圈的合作示范區。

（一）聚力形成長效合作共贏機制

經濟區與行政區適度分離改革主要是破除經濟發展過程中的行政藩籬，讓市場在配置資源過程中起決定性作用，使各方認識到合作好處遠大于行政分割，最終在合作區內形成1+1＞2的效果，推動實現各方共贏的長效局面。目前，川渝高竹新區合作不斷推進，改革已漸入深水區，需要大膽探索、不斷嘗試，積極探索構建經濟區與行政區適度分離新模式。要在成本共擔、利益共享上不斷破題，在地區生產總值指標分算、財稅利益分配分享、國土空間規劃等關鍵環節深入推進，既要保證“親兄弟也要明算賬”，更要推動建立調動各方積極性的長效激勵機制，方能實現合作的常態化、長期化。經濟區內各方要統一發力，堅決把那些市場可以做好的有序地放給市場，堅決清理廢除兩省市妨礙市場統一和公平競爭的各種規定和做法，營造統一開放、競爭有序、公平法治的區域市場環境。

（二）聚力培育特色優勢產業集群

一個地區的經濟活力如何，項目是“晴雨表”。要緊跟國家政策及戰略發展需要，根據國家“十四五”規劃中確定的戰略性新興產業，挖掘自身優勢超前進行產業謀劃；要聚焦兩省市政府聯合批復的《高竹新區建設總體方案的批復》中提出的新區建設先進制造業集聚區、都市近郊現代農業集中發展區、高品質生活宜居城、生態康養旅游帶“兩區一城一帶”功能布局，圍繞新能源汽車智能制造、裝備制造、新一代電子信息、生態文旅康養、都市近郊現代農業等主導產業方向，超前謀劃、認真論證、細致篩選，引進一批典型性、示范性、帶動能力大的創新企業和附加值高的企業。要不斷滿足人民對美好生活的需要，推進產業結構優化升級，加快淘汰落后產能，確保新區產業綠色發展、健康發展，加快“互聯網+”、5G、元宇宙等新興產業落地，推動制造業加速向數字化、網絡化、智能化發展，建設推動新區建成產城景融合發展示范區。

（三）聚力打造創新驅動發展示范區

新區建設要將各項體制機制、理念政策創新體現在方方面面。要在發展模式上求創新，探索“飛地經濟”跨省發展新模式，充分遵循市場規律、發揮企業在產業合作、轉移中的主體作用，克服原來兩地存在的“有土地沒項目、有項目沒土地”的問題，促進兩地合作取得實效。堅持“校地共建”模式，創新產教融合體制機制和人才培養模式，加快高?？萍紕撔鲁晒D化與企業人才需求點單培養相結合，落實企業和學徒補貼政策，加快實現高素質技術技能人才培養的突破。同時，要繼續落實好各項引智政策，為新區創新發展提供驅動智力保障。要支持新區開展人才發展體制機制改革先行先試，出臺更有力度、有加優厚的人才引進及激勵制度，借助國內知名高校，特別是川渝地區高等院校、科研院所智力優勢，共建一批聯合實驗室、研究中心、科技企業孵化器、企業技術中心等科研平臺，促進新區與川渝創新鏈、產業鏈、價值鏈深度融合；繼續引進一批職業院校，建成一批高等技術工人實訓基地，做大做強新區教育。

（四）聚力加快各項基礎設施建設

出行不便是目前很多居民對高竹新區的第一印象，這在一定程度上影響了產業及居住人口入駐。高竹新區距重慶主城、鄰水市區、廣安市區都在100公里以內，但還存在一定程度近而不快、通而不暢問題，影響了幾個地區的聯系。要盡快加大一批高速快速路和鄉村道路的建設力度，加快推動將渝廣城際鐵路納入相關規劃，構建通達快捷的交通網絡。同時，進一步完善加開一批跨省公共交通，方便市民出行。要強化用地用能保障，支持編制高竹新區國土空間規劃，統一水、電、氣等管（線）網及供應設施規劃建設、服務標準和供應機制等。要啟動新區商品房開發，科學布局學校、醫院、商超、電影院等生活配套設施，加快建設一批森林公園、城市廣場、社區綠地，讓人們在工作之余擁有更多休閑放松的地方，吸引一批產業及居住人口入駐，讓人們在此安居樂業，杜絕新區成為白天有人晚上沒人的“鬼城”，讓高竹新區真正成為重慶主城都市區新型衛星城。

（五）聚力推進公共服務惠民利民

高竹新區所在的高灘鎮、茨竹鎮等屬于鄉鎮，各項公共服務距重慶主城和廣安、鄰水城區還有較大差距，新區建設要著眼進一步提升新區群眾獲得感幸福感，推進新區公共服務均等化、一體化、“一卡通”，大力實施成渝地區雙城經濟圈便捷生活行動，讓發展成果更好惠及新區群眾。要統籌教育、醫療衛生和養老社保等公益事業發展，積極推動兩省市優質教育、醫療等資源入駐新區。在醫療方面，要發揮重慶醫科大學附屬醫院等優質醫療資源的優勢，加快推進國家醫學中心、區域醫療中心和國家臨床重點專科群建設；在養老方面，要開展普惠養老城企聯動專項行動，鼓勵養老設施跨區域共建，讓老有所養成為現實，為幸福生活持續“加碼”；教育方面，川渝兩地要聯手做好學前教育、義務教育、職業教育和高等教育，促進教育資源合作共享。要加快建設跨省域一體化、數字化政務服務平臺，加快網上政務系統平臺建設，方便群眾隨時辦理業務；推動兩省市在各項政策、服務上實現統一標準，在更多領域推進“最多跑一次”改革，發布“零跑腿”事項清單，爭取“數據多跑路、群眾少跑腿”，打造良好的營商環境。

（六）聚力加強新區建設成效宣傳

四川和重慶地域相鄰、歷史同源、文化一脈，到今天，兩省市經濟也愈發融合共生。從24年前的川渝分治到今天的成渝雙城經濟圈建設均是出于國家發展戰略和人民群眾利益需要，體現了黨中央對川渝經濟社會發展的高度重視。要堅持宣傳開道、輿論先行，進一步加強川渝高竹新區建設成效宣傳，針對新區發展推出一批更具有深度的新聞宣傳報道、專題紀錄片等，形成良好的宣傳效果、虹吸效應，吸引更多的人才、資金、項目等資源向新區聚集，促進新區實現跨越式發展。以高竹新區的建設經驗成就作為示范試點，推動川渝之間建立更多的“高竹新區”，促進毗鄰地區一體化發展，不斷提高人民群眾生活水平。要通過鼓勵兩地舉辦更多的合作峰會、文化論壇，增強兩地合作交流，引導川渝人民進一步牢固“一家親”思維，打破原來兩省市競爭大于合作的情況，讓兩地“分治不分家”，凝聚更大的合作共識，助推成渝地區雙城經濟圈建設，促進成渝地區成為中國經濟“第四極”。