政府購買公共服務研究綜述

文/安勇 王榮森（東北林業大學經濟管理學院）

政府購買公共服務是指充分發揮市場的機制作用，把原本由政府直接提供的部分公共服務和事項，按照約定的方式和程序，轉交給社會力量、事業單位承擔，政府基于合同契約，向提供公共服務的社會力量、事業單位支付酬金。

政府購買公共服務是改進和提高政府公共服務能力和水平的重要方式，表明政府正加快建設服務型政府，不斷改進公共財政體系。隨著新冠疫情的影響進一步擴大，目前政府購買服務在合同管理上還不夠規范、績效管理需要進一步加強、購買邊界把握不夠準確、事業單位政府購買服務改革進展不夠平衡，要進一步加大政府購買服務改革力度、規范政府購買服務管理[1]。

面對政府購買這一新型治理工具，學術界對于基本內涵、理論依據等基礎性研究已經形成了相當豐富的積累。政府購買公共服務的內容包含主體研究和理論視角研究兩個部分；后者從技術視角出發，包含向國內外先進實踐經驗學習的“思齊”和對已有問題的“自省”。

整體梳理學界在新的實踐基礎上關于國內政府購買服務現狀的研究進展，對進一步建立合作治理關系進行思考，加深對具有中國特色的政府購買服務行為的理解。

一、政府購買公共服務基礎性概念反思

（一）政府購買服務主體研究

在公共服務外包方面，我國與國外發達國家相比還存在諸多不足，主要表現在市場的力量相對薄弱。劉建瓊（2014）將我國公共服務承接主體的整體特征總結為“兩強一弱”格局，事業單位、企業為兩強，社會組織為一弱。在此基礎上，還有關于承接主體更細致的討論。

1． 主體身份界定

主體識別往往涉及概念的嚴格劃分。目前，政府購買服務的具體方式有：合同承包、合同外包、政府購買社會服務、外包、公私伙伴關系、政府采購等。孫廣闊（2016）在梳理2014至2016年國務院、財政部等政策文件時發現，“PPP模式的實質是政府購買服務”“政府購買服務是PPP模式中的‘政府付費’模式”“政府購買服務和PPP模式是并列但又有重合部分的關系”三種說法在目前的政策規定中皆可成立[2]。

在理論研究基礎上，學者關于我國現實的政府購買行為進行了進一步的本土化思考和總結。呂芳（2019）總結上海市衛計委、民政局等部門四年間的政府購買服務實踐發現，除了通過公開招投標的方式將向私人企業購買公共服務之外，當前我國地方政府還存在下屬事業單位或主管的行業協會、商會、直接成立或培育的社團組織等主體來承接政府購買需求的情況。這與我國推行政府購買服務的目的有關，瞄準私人企業的完全市場競爭機制并不是唯一手段，更重要的是培育和調動社會力量參與到公共服務供給中來。其中，政府培育社會組織是我國政府購買服務實踐所發展出來的一種特有的主體間關系，這與當前社會組織籌資能力弱、籌資渠道少、經費普遍匱乏，以及最主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼的事實吻合。

2．主體價值重構

主體價值重構體現在兩大維度：其一是政府價值重構，既表現在與國外“政府重塑”價值比對下的中國本土價值選擇，又表現在國內政府購買服務實踐經歷回落后的反思重塑；其二是承接方的價值重構，特別是以營利為目的私人部門，涉及關于企業社會責任感的具體討論。

關于政府價值，呂芳（2019）認為，英美國家政府外包遵循新公共管理運動的理念，圍繞著降低政府成本、削減政府規模的初始目的，直接將公共服務轉移給競爭性私人組織，本質上是“做減量”；中國的政府外包并不以節約成本為首要目標，而在于轉變政府職能、改善公共服務、增加服務供給，核心在于“做增量”。成本控制只能作為工具理性表現，在實踐中作為參考之一，與價值理性并驅，而不能凌駕于后者之上。汪錦軍（2012）研究發現，大批面向地方政府官員的調研證明，提升服務水平、減少服務成本，被視為采取合同外包措施的核心原因。這意味著目前的政府外包時間將更多的注意力分配給了工具理性，這在實踐中會導致公共服務供給偏離滿足公眾需求的初衷。面對此現象，程名（2021）認為政府購買服務應當實現價值理性與工具理性的雙重整合，既關注供給效率和質量，保障公共價值目標的有效實現，又重視措施服務公共性的影響，避免公共精神的流失。除此之外，竺乾威（2022）在關于治理創新的討論中認為，面對日益成熟的市場經濟體制，多方合作已經取代原本的政府“獨占”，政府也應當在合作中扮演主導角色。這與新公共管理運動中主張政府退出的價值理念是完全不同的。

關于企業價值的討論本不屬于公共管理學科的范疇，但由于企業參與到公共服務供給鏈當中，其以經濟理性為單一導向的價值判斷應當作出調整。以多重委托代理關系為視角，公民與政府之間、政府與行政人員之間、政府與企業之間存在委托代理關系。此時企業的經濟理性與政府的多元理性發生了直接碰撞，因為多重關系之間并非是線性的、迭代的。程名（2021）認為，除了委托方與代理方直接的短線聯系之外，企業與公民之間存在著長線聯系。

因此，要尋求更加密切、有效的公私合作，公民需求也應當納入企業生產的考量之中，積極承擔社會責任。劉偉，滿彩霞（2019）通過闡釋企業責任在彌補政府、市場、志愿三大領域失靈中的關鍵作用，將企業社會責任視為合作廣泛鋪開的背景下公共管理亟待研究的關鍵領域。事實上，對于企業而言，重視社會責任并不與其逐利本性相沖突。一方面，以ESG表現為例，作為企業社會責任關鍵考量維度，良好的ESG表現能夠提高企業投資效率，另一方面，從長遠看，張成福（2019）在關于時代公共行政大問題的討論中指出，我們應當對泛經濟社會進行反思，因為經濟和市場經濟并非終極的目標，而是達成目標的手段，我們需要在市場的價值與社會的價值之間求得平衡[3]。

（二）政府購買公共服務研究理論

當前關于政府購買服務的主要學科視角橫跨經濟學、組織學、公共管理學等。其中，經濟學關注項目具體設計、招投標和項目運維及其環節優化等具體問題，所涉及的具體理論包括交易成本理論、委托-代理理論、公共選擇等；組織學的討論建立在利益相關者理論、制度理論等基礎之上，討論政府與合作者之間的管理環節中存在的具體利益協調、規制建設等問題；公共管理學科在新公共管理、新公共服務、網絡治理、合作治理、社會資本等理論背景下，廣泛討論公私合作的概念界定、政策制定、供給體系的建構和競爭、服務動因、風險分析等內容。

徐選國（2014）等人以新制度主義為視角，對政府購買服務理論譜系進行總結與超越。研究認為，現有的政治、市場、社會三種傳統理論范式存在對制度視角的忽視，因而提出重新將注意力放在政治制度上，關注制度過程與變遷，使用制度化、合法性、制度創新、去制度化等概念去分析政府購買服務行為[4]。李洪佳（2020）借助擔保國家理論，這一理論最初應用于公共行政和法學領域，旨在要求臃腫的福利國家將不再直接承擔執行公共任務的職能，轉而擔保私人部門執行公共任務。在政府購買服務領域，學者將其聚焦在政府責任履行上——出讓服務提供權限，不代表出讓責任，并從組織、監管和接管三個維度對政府責任進行了類型劃分[5]。

除此之外的元治理（Meta Governance）理論，也可譯為反思型治理，被稱為“治理的治理”，是對政府、市場、網絡三層級整合的再理解。王詩宗（2008）認為，元治理堅持了“治理”的基本理念，但更突出了政府“同輩中的長者”作用。宗世法（2017）表達了元治理理論對當前治理理論的兩種憂慮：政府過度退出和市場過于弱小，提出應當尊重我國的歷史及現實因素，而不應當對國外理論照搬照抄的觀點。

二、政府購買公共服務實踐反思

關于績效考核機制的討論。周翠萍（2021）在關于教育服務績效評估的研究中總結出了教育服務購買領域購買教育服務績效評估政策法規較為缺乏、政府購買教育服務的全過程評估未受到重視以及第三方評估尚未常態化、規范化和專業化三大核心問題。陳紅麗等人在政府購買養老照護志愿服務的績效評價研究中指出，當前評價體系在主體、工具、結果應用、環境保障各方面存在困境。在整體績效研究狀況方面，陳曉蓉，張汝立（2021）的研究認為，需要從統一標準兼具適度靈活、多元參與審查有效、實現獎懲保證結項立項聯動三方面對當前的績效考核體系進行優化。彭文敏（2021）從全過程，使用德爾菲法，通過不同權重系數設置，構建了包括“事前、事中、事后”三階段在內的全過程評價指標體系。劉素仙主張首先明確績效評價的關鍵要素，從公共性、有效性和回應性等價值維度出發，為有效的考核體系建立奠定價值基礎。劉仕宇、金福子（2021）采用SPC視角，分析政府購買服務過程中購買主體與行為間關系，探究反饋績效閉環。

關于監管機制的討論。孫榮、湯金金（2017）認為，國內政府購買服務整體存在評估和監管力度不夠，服務過程規范化有待提高的問題，具體表現在購買范圍不明確、購買程序不標準、法律制度不完善三個方面。張文禮、王達梅（2017）在關于監管機制創新的研究中指出，考慮引進互聯網監管，建立政府購買服務數據庫，對服務機構基本信息和服務信息進行實時監督跟蹤。雷雨若、王娟從監管法律、監管機構、監管機制出發分析當前監管中存在的問題及成因，從立法、行政、社會、指標體系四個方面提出了有針對性的改進措施。

關于政府服務購買模式的探索。呂芳（2021）通過調研街道購買公共服務，認為當前基層政府采用科層制管理與社會組織采用多元化管理之間存在管理手段不適配的問題，總結出“異構同質”的管理模式，導致過分留痕、效率低下、目標空懸等問題。王學夢、董國禮（2020）通過總結國內傳統的行政雇傭制和項目外包制兩種政府服務外包方式，討論是否能構建一種兼具效率與穩定的復合型政府購買公共服務模式。彭婧（2020）以公眾參與度和市場競爭度為兩大考察維度，組成四種政府購買服務的責任模式：競爭代言型責任模式、競爭參與型責任模式、非競爭參與和責任模式以及非競爭代言型責任模式。葉托、薛琬燁（2018）針對政府購買公共服務的問責模式提出了控制型、績效型和關系型問責模型。

有的學者也研究了國內外先進經驗總結和推介。李志明、邢梓琳（2018）以武漢市東湖新技術開發區為研究對象，發現該區將基礎業務流程整體外包，只問結果不問過程，并且首次出臺政府購買政務服務事項清單，劃清了政府與市場的合作邊界[6]。董楊（2019）總結美國固體垃圾收集服務經驗，其中重要一條就是對于規模較小的市政當局，購買服務產生的交易成本甚至會超出實際收益，此時，尋求政府間合作以產生規模效應就變成一條絕佳道路。這對于國內區縣政府間合作具有相當的參考意義。

三、評述

從研究本身來看，目前關于我國政府購買服務的學術成果相對豐富，研究范圍覆蓋面廣，對于典型的實踐問題都進行了跟進與回應。但仍存在以下問題：基礎的概念性研究較多，但關于中國本土化概念的研究相對不足；研究方法偏重于定性研究，訪談、案例等方法使用較多，可以更多考慮引用定量分析的工具；問題研究較多，但對策建議多停留在理論規劃層面，實際政策意義不大、操作性不強。

從研究內容來看，首先，我國的政府購買公共服務實踐具有極強的本土化色彩，并不是對于國外理論與實踐的照搬，這一點與我們國家的歷史背景、社會現實、政策目標、社會及市場力量培育情況等都有密切關系。這也意味著從基本概念開始，國內的政府購買服務就是因地制宜的產物。具體表現在國內政府購買公共服務的參與主體、主體間關系、服務目標等方面。其次，經歷過較長時間的實踐，學術界對于具有中國特色的政府購買公共服務進行了初步反思，既總結了已有的失敗經驗，也概括了中國獨有的行為模式，如行政雇傭制、項目外包制，以及超越二者的復合購買模型。再次，當前關于政府購買公共服務的整體價值思考呈現出呼吁政府回歸的特征，需要進一步思考這其中的治理關系，建立有效市場和有為政府，也是進一步厘清政府市場關系所需要考慮的問題。

另外，對于私人部門的社會責任也有了突破性的提法，無論是從企業現實利益還是社會共同利益出發，在公共服務供給過程中提升企業的社會責任都是亟待關注的重要領域。最后，國內購買服務實踐整體還存在法律制度欠缺、指標體系薄弱、專業能力不足等共性問題，這都是需在實踐和理論中進一步探尋摸索。

相關鏈接

政府購買是指各級政府購買物品和勞務的支出，它是政府支出的一部分。政府支出的另一些部分如轉移支付、公債等都不計入GDP，理由是政府購買是通過雇請公務人員、教師，建立公共設施，建造艦隊等為社會提供了服務，而轉移支付只是簡單地把收入從一些人或一些組織轉移到另一些人或另一些組織，沒有相應的物品或勞務的交換發生。如政府給殘疾人發放的救濟金，不是因為這些人提供了服務，創造了價值，而是因為他們喪失了勞動能力，要靠救濟生活。在非營利性組織的收入中，因政府購買取得的收入不屬于免稅收入的范圍。

政府購買服務涉及國家治理方式、社會管理模式和財政資金使用方式的變革，是對我國傳統管理模式的一場深度調整和革命。在推進中，要解決好“買得值”問題，亟須加強監督和管理。