拜登政府的對朝政策：背景、內容及評析

李 麗 詹德斌

在特朗普政府時期，美朝關系因兩國領導人之間的相互“罵戰”或歷史性的首腦會晤而成為國際關系中的焦點。然而，即使特朗普政府在美國的對朝政策上開創了很多先例，但在他執政末期，美朝關系又復歸僵局。那么，新一屆拜登政府的對朝政策如何？美朝關系將何去何從？為了回答上述問題，本文將首先分析拜登政府對朝政策評估的背景，厘清這些因素有助于我們了解拜登政府的對朝政策是在什么樣的條件下展開的；其次，介紹拜登政府對朝政策的主要內容；最后，對拜登政府的對朝政策進行展望和評價。

一、拜登政府制定對朝政策的背景

在制定對朝政策時，拜登政府既要考慮作為決策者的主體變化，也需要考慮作為決策對象的客體變化。與此同時，美國也要考慮韓國和中國的影響。

(一)美國民主黨的對朝政策特點

縱觀歷史，美國民主黨與共和黨在對朝政策上存在著較大差異。第一，在涉及軍控和防擴散問題上，共和黨信奉以實力求和平，而民主黨則強調以軍控的制度建設降低安全威脅。(1)樊吉社：《美國對朝政策：兩次朝核危機比較》，《美國研究》2009年第4期，第21-38頁。這決定了在對待包括朝核在內的國際核不擴散問題上，民主黨更加執著于維護國際核不擴散機制。第二，在對待同盟關系上，民主黨更強調多邊主義，重視與盟友的磋商，將盟友間的多邊合作作為執行外交政策的主要手段之一。相反，共和黨更加側重單邊主義。第三，民主黨更加重視價值觀外交，關注包括人權在內的非傳統安全問題。例如，在特朗普政府時期，美國退出了聯合國人權理事會。特朗普在美朝領導人的三次會面中，只字不提朝鮮的人權問題，以防止該議題阻礙美朝之間圍繞無核化協議的談判，這引發了民主黨派的反擊。拜登在上任后不久，就宣布美國要重返聯合國人權理事會。

(二)朝鮮出現的新變化

朝鮮的核導實力決定了它可能帶來的威脅程度，并進而影響到了拜登政府對該問題在外交議程中的排序。在拜登上任之時，朝鮮經過了六次核試驗和多次導彈試驗，不僅具備了核打擊能力，而且也實現了導彈類型和發射方式的多樣化。朝鮮的核導能力決定了拜登政府不能忽視該問題，而且要盡快做出應對之策。因此，從2021年2月中旬開始美國就通過包括紐約渠道在內的各種方式嘗試與朝鮮接觸。不過，2018年以來朝鮮一直沒有進行核試驗和洲際導彈試驗，表明朝鮮仍然在遵守《美朝聯合聲明》。當然，由于受到新冠肺炎疫情和自然災害的沖擊，朝鮮國內經濟也遭受了重創，這也制約了朝鮮在短期內做出迅速惡化朝美關系的舉動。與此一脈相承的是，在朝鮮勞動黨第八次代表大會上，金正恩甚至明確表示，如果美國取消對朝敵視政策，也有可能建立新型朝美關系。朝鮮在未來將本著“以強對強、以善對善”的原則與美國打交道。(2)《引導我們朝鮮式社會主義建設走向勝利的偉大斗爭綱領》，《勞動新聞》2021年1月10日，http://rodong.rep.kp/cn/index.php?strPageID=SF01_02_01&newsID=2021-01-10-0002。實際上，這是朝鮮在觀望美國對朝政策的調整。因此，朝鮮對美國表態主要停留在低烈度、低層級的批評上。

(三)韓中因素的影響

在美國的對朝政策中，美國的區域盟友韓國、日本和國際體系中的中美關系對美國的對朝政策和朝鮮的對美回應都會產生影響。由于韓中因素對朝鮮的影響反映在朝鮮的對美政策中，通過美朝互動中朝鮮的對美回應被美國納入了決策考量中，因此，這里主要審視的是韓中對美決策的影響。

1.韓國因素。美國各屆政府是選擇與盟友保持磋商，還是在朝鮮的問題上自行其是，甚至利用朝鮮問題對盟友施加壓力，這與它們對同盟關系的看法相關聯。在韓美同盟關系上，民主黨執政的拜登政府強調多邊主義和重視同盟關系，且拜登入主白宮也是自克林頓第二任期以來，美韓首次出現的美國民主黨和韓國民主黨同時執政的局面。這給韓國影響美國的對朝政策提供了更大空間。韓國對拜登政府對朝政策的突出影響體現為：第一，文在寅政府一直致力于推進美朝恢復對話和交往。在2021年新年記者會上，文在寅總統就高度評價特朗普政府時期達成的《美朝(新加坡)聯合聲明》，并希望即將執政的拜登政府以此為起點推進美朝關系。(3)“Biden Sold on Moon’s North Korea Approach”,Hankyoreh,May 3,2021,http://english.hani.co.kr/arti/english_edition/e_northkorea/993690.html.在拜登入主白宮后，韓國通過各種渠道反復重申希望拜登政府與朝鮮接觸。第二，推動拜登政府接受“朝鮮半島無核化”的表述。拜登政府在2021年2月、3月的時候曾交替使用過“朝鮮半島無核化”和“朝鮮無核化”的術語，這引起了韓國的憂慮。在韓國的努力下，美國在最終敲定的對朝政策中采用了韓國更偏好的“朝鮮半島無核化”，特別是在美韓首腦會談后舉行的記者會上，拜登總統親口使用了該表述。第三，拜登政府對朝鮮采取分步走和漸進的路徑也是受到了韓國的影響。在2021年5月10日的新聞記者發布會上，文在寅明確表示，他歡迎拜登政府的對朝新政策，稱新政策旨在通過靈活、漸進和實際的外交實現朝鮮半島的完全無核化。(4)“Special Address by President Moon Jae-in to Mark Four Years in Office”,Cheongwadae,May 10,2021,http://english1.president.go.kr/BriefingSpeeches/Speeches/981.

2.中國因素。隨著美國外交的優先戰略從反恐重新調整成大國競爭，尤其是集中關注對華競爭，美國對中國在解決朝核問題上的期待也發生了變化。第一，美國對華競爭使美國國內形成了一種主流觀點，即主張在解決朝核問題上不能像以前那樣依靠中國的合作，尤其是在對朝制裁的問題上。由于對華貿易占朝鮮對外貿易額的90%左右，(5)關于中朝貿易和朝鮮外貿的數據可參見North Korea in the World,https://www.northkoreaintheworld.org/economic/total-merchandise-trade。美國主張中國應當憑借自己對朝鮮的強大經濟影響力，或游說或強制朝鮮放棄自己的核武器和推進朝鮮的無核化，但是在美國對華競爭的背景下，美國顯然不希望朝鮮成為中國手中與美國進行交易的一張牌。(6)Joel S.Wit,“Carnegie Connects:What Will President Biden Do about North Korea”,Webinar,Carnegie Endowment,Feb.18,2021.第二，美國國內日益使用類似于冷戰思維的話語描述中美在朝鮮半島上的關系，將朝鮮半島看作中美的勢力范圍和影響力爭奪之地，而不是突出中美合作。例如，美國國務院東亞和太平洋事務局的副助理國務卿、對朝特別副代表樸正炫曾指出，隨著2018年中朝關系轉暖，中國可能會強化與朝鮮和韓國的接觸以提升本國在朝鮮半島上的影響力和削弱美國在該區域的影響力。(7)Jung H.Pak,“China’s Gambit on the Korean Peninsula”,Brookings Institution,Nov.2020,https://www.brookings.edu/research/chinas-gambit-on-the-korean-peninsula/.第三，美國希望解決朝鮮的核導問題服務于美國的對華戰略。出于遏制中國和加強同盟團結的需要，美國可能會利用“朝鮮威脅”的存在來使它在東北亞的駐軍合法化并加強韓國對美國的依賴，從而使韓國在中美關系中更加偏向美國。盡管如此，美國的外交團隊仍然在外交辭令上強調與中國合作，這可能源于：一方面，美國意識到除非政權受到威脅，否則朝鮮不會棄核，而要求中國在實現朝鮮無核化問題上與美國合作，向朝鮮施壓，可以離間中朝關系，甚至可以將朝鮮推向美國的懷抱；另一方面，如果朝鮮無核化問題沒有實現，美國則可以將無法解決朝核問題的責任歸咎于中國，在美國國內和國際輿論上營造出中國“縱容”朝鮮的話語。

二、拜登政府對朝政策的內容

2021年4月30日，白宮新聞秘書珍·普薩基表示，拜登政府已經完成了對朝政策回顧，決定對朝鮮采取“經校準的務實外交”。(8)“Press Gaggle by Press Secretary Jen Psaki Aboard Air Force One En Route Philadelphia,PA”,The White House,April 30,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/04/30/press-gaggle-by-press-secretary-jen-psaki-aboard-air-force-one-en-route-philadelphia-pa/.本文擬從目標、議題和方式三個維度剖析拜登政府的對朝政策內容。

(一)對朝政策目標：朝鮮半島的完全無核化

美國國務院于2021年8月23日公布的文件顯示，美國將對朝關系的終極目標確定為實現朝鮮半島的和平與繁榮。(9)“U.S.Relations with the Democratic People’s Republic of Korea”,U.S.Department of State,August 23,2021,https://www.state.gov/u-s-relations-with-north-korea/.應該說，這一目標的外交辭令性太強，可以適用于任何與美國有敵對關系或沖突的國家。自朝核問題出現以來，美國實際上一直把解決該問題設定為美國對朝政策的優先考慮，甚至作為改善對朝關系的前提條件。正因如此，普薩基在宣布新政府的對朝政策時稱，新政府的對朝政策目標是“實現朝鮮半島的完全無核化”。這一目標在美韓首腦會談后發表的《美韓領導人聯合聲明》中再次得到確認。聯合聲明不僅表示繼承2018年4月的《板門店宣言》和2018年6月的《新加坡聯合聲明》中強調的實現朝鮮半島無核化目標，(10)“U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement”,The White House,May 21,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/21/u-s-rok-leaders-joint-statement/.而且拜登也在記者會上親口強調美國對朝鮮的最終目標是實現朝鮮半島的無核化。(11)“Remarks by President Biden and H.E.Moon Jae-in,President of the Republic of Korea at Press Conference”,The White House,May 21,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/05/21/remarks-by-president-biden-and-h-e-moon-jae-in-president-of-the-republic-of-korea-at-press-conference/.

不過，美國是否放棄了CVID(complete, verifiable, irreversible denuclearization)目標仍需觀察。例如，日本首相菅義偉在訪美后的聯合記者會上指出，日本和美國確認了兩國將承諾于推進朝鮮所有的大規模殺傷性武器和各種射程的彈道導彈的完全、可核查與不可逆的無核化，要求朝鮮履行安理會決議規定的義務。(12)“Remarks by President Biden and Prime Minister Suga of Japan at Press Conference”,The White House,April 16,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/16/remarks-by-president-biden-and-prime-minister-suga-of-japan-at-press-conference/.2021年6月，北約《布魯塞爾峰會公報》也強調在遵守安理會決議的基礎上呼吁朝鮮實現CVID目標。(13)“Brussels Summit Communique”,June 24,2021,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm.這說明，拜登政府很有可能是出于外交上的靈活性和表示對韓國的尊重而在不同的場合選擇不同的措辭。進一步說，拜登政府的對朝政策目標不大可能中斷美國自小布什政府以來一直堅持的CVID目標。美國外交團隊有過對朝事務經驗的外交官謝爾曼、樸正炫都曾撰文指出，在朝核問題上取得進展一定需要對朝鮮提出核查的要求。(14)Wendy R.Sherman,“Donald Trump,Kim Jong Un Summit was Bluster and Balloons”,USA Today,June 13,2018,https://www.usatoday.com/story/opinion/2018/06/13/donald-trump-kim-jong-un-summit-not-victory-north-korea-nuclear-column/696549002/.

(二)對朝政策議題：核導與人權

自20世紀90年代初朝核危機爆發以來，朝核問題一直是美國對朝政策的核心。與朝鮮的政治外交往來、經濟聯系等都是以朝鮮承諾和采取無核化的舉措為前提。拜登政府以實現朝鮮半島完全無核化為對朝政策目標表明，其也延續了歷屆政府的核心關切，將核導問題作為美國對朝政策的主要議題。拜登在就職百日的國會演講中也將朝鮮和伊朗問題并列，認為朝鮮的核項目對美國和世界的安全形成了嚴重的威脅。美國將會與盟友緊密合作，通過外交和威懾并用的方式應對這些威脅。(15)“Remarks by President Biden in Address to a Joint Session of Congress”,The White House,April 29,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/29/remarks-by-president-biden-in-address-to-a-joint-session-of-congress/.此外，與特朗普政府在2018年后淡化朝鮮人權問題不同，拜登政府的對朝政策既關注核導問題，也關注人權問題。例如，布林肯在訪韓期間接受韓國KBS記者提問時強調，“拜登總統從一開始就非常明確，他將會堅定地把人權和民主重新放回美國的外交政策中心。然而，不幸的是，朝鮮是世界上具有‘最糟糕的人權’狀況的國家之一”。(16)“Secretary Antony J.Blinken with Lee So-jung of Korean Broadcasting System”,U.S.Department of State,March 18,2021,https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-with-lee-so-jung-of-korean-broadcasting-system/.

與拜登政府不同，文在寅政府則淡化朝鮮人權問題，著力在剩余任期內推動朝鮮半島無核化。為此，韓國國會在2020年12月通過了《禁止散發反朝傳單法》(《朝韓關系發展法》修訂案)，規定“在軍事分界線一帶散發傳單、對朝擴音器廣播等違反韓朝首腦達成的協議時，將被處以3年以下有期徒刑或3 000萬韓元(約合人民幣17.9萬元)以下罰款”。(17)《韓國國會通過〈禁止散發反朝傳單法〉》，韓聯社，2020年12月14日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20201214005600881?section=search。文在寅政府的這一舉動在美國國內招致了國會和非政府組織的批評。(18)“South Korea’s New Anti-Leaflet Law Sparks Backlash in Washington”,The Washington Post,https://www.washingtonpost.com/opinions/2020/12/17/south-koreas-new-anti-leaflet-law-sparks-backlash-washington/.美國國會對此舉行聽證會，兩黨一致呼吁韓國國會取消該法案，韓國政府隨后也承認該法的缺陷，承諾做出修正。(19)Scott Snyder,“Joe Biden’s Summit with South Korea’s Moon Jae-in Poses a Question of Shared Values”,Forbes,May 20,2021,https://www.forbes.com/sites/scottasnyder/2021/05/20/joe-bidens-summit-with-south-koreas-moon-jae-in-poses-a-question-of-shared-values/?sh=6c5bf2816c3c.拜登政府也向韓國明確表達過人權是重要的問題，是朝鮮問題的一部分，朝鮮問題不僅僅是核問題。(20)“CSIS Commission on the Korean Peninsula:Recommendations for the U.S.-Korea Alliance”,CSIS,March 22,2021,https://www.csis.org/events/csis-commission-korean-peninsula-recommendations-us-korea-alliance.鑒于此，在文在寅訪美后，朝鮮人權問題被寫入《美韓領導人聯合聲明》中。

(三)對朝政策手段：“經校準的務實外交”

在開展對朝外交時，拜登政府以奧巴馬政府和特朗普政府的對朝政策作為校準對象，糾正前任政府對朝政策的不可取和不現實的部分，同時又繼續堅持其中的正確內容。具體而言：

第一，愿意與朝鮮談判。奧巴馬政府在2012年2月的《閏日協議》瓦解后，對朝鮮奉行“戰略忍耐”，以朝鮮改變行為和停止“核挑釁”作為與朝鮮展開外交接觸的前提，不與朝鮮進行溝通和接觸，這給朝鮮的核導發展留下了時間。自此之后，朝鮮在短時間內進行了三次核試驗和多次導彈試驗，核導能力得以提升。與奧巴馬政府不同，拜登政府表明了與朝鮮談判的意愿。

第二，以自下而上的方式進行談判。拜登政府主張的與朝對話和接觸方式不同于特朗普政府。在2018年與朝鮮開啟對話以來，特朗普政府以自上而下的方式主導美朝談判，表現為美朝的三次領導人會面和將近30封的親筆信往來。(21)Jamie Gangel,Jeremy Herb,“‘A Magical Force’:New Trump letters provide window into their‘special friendship’”,CNN,Sep.9,2020,https://www.cnn.com/2020/09/09/politics/kim-jong-un-trumpletters-rage-book/index.html.在拜登政府看來，這種方式除卻吸引了媒體和公眾的眼球外，不僅未能解決問題，還會讓朝鮮國內與國際社會承認金正恩的合法性。(22)“Remarks by President Biden and H.E.Moon Jae-in,President of the Republic of Korea at Press Conference”,The White House,May 21,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/05/21/remarks-by-president-biden-and-h-e-moon-jae-in-president-of-the-republic-of-korea-at-press-conference/.為此，拜登政府強調要回歸到傳統的自下而上的外交方式，讓專業的外交團隊負責與朝鮮談判。例如，在美韓領導人的聯合記者會上，拜登反復強調雖然他愿意與朝鮮領導人會面，但這種會面是建立在長期準備的基礎上，需要國務卿和其他官員與朝鮮就會面如何展開進行談判和有了框架之后才會進行，而不是突然為之。為了讓專業外交人員負責對朝外交，拜登政府的國務院團隊任命了很多曾經有過與朝鮮談判經歷的資深外交官，如美國對朝政策特別代表曾經領導了美朝新加坡會晤之前的工作級別談判。常務副國務卿溫迪·謝爾曼曾作為克林頓政府的朝鮮政策協調員，負責了美朝關于導彈項目的談判。

第三，談判以分步走的方式推進。與朝鮮談判是為了就相互關切的問題達成“交易”，在河內會晤中，特朗普政府主張的“大交易”路徑遭到了朝鮮的拒絕。在特朗普政府后期，為了推動美朝恢復對話，特朗普政府也放棄了“大交易”路徑，轉向“小交易”方式。雖然對朝政策評估沒有清晰說明如何分步，但是根據以往美朝談判的歷史和學者們的建議，美國可能會按照2015年的《伊朗核問題協議》首先集中關注限制朝鮮的核活動，在第一步注重“凍結”，如暫停朝鮮的核試驗和遠程導彈試驗，可核查地暫停或延緩朝鮮生產裂變材料，涉及凍結朝鮮在寧邊或/和其他各處的核設施，以限制朝鮮核武庫的規模。(23)持有該觀點的學者包括Jung H.Pak and Ryan Hass,Suzanne DiMaggio,Joel S.Wit, Victor D.Cha等，可參見Jung H.Pak and Ryan L.Hass,“Beyond Maximum Pressure:A Pathway to North Korean Denuclearization”,Brookings,Dec.2017,https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2017/12/north_korean_denuclearization.pdf;Suzanne DiMaggio,Joel S.Wit，“Carnegie Connects:What Will President Biden Do about North Korea”,Webinar,Carnegie Endowment,Feb.18,2021;“CSIS Commission on the Korean Peninsula:Recommendations for the U.S.-Korea Alliance”,CSIS,March 22,2021,https://www.csis.org/events/csis-commission-korean-peninsula-recommendations-us-korea-alliance。國務卿布林肯曾在相關文章中指出以分步走的方式首先與朝鮮達成一個過渡性協議具有優勢，因為該協議可以要求朝鮮披露它的所有核項目、在國際監管下凍結它的濃縮鈾和處理設施、摧毀部分核彈頭和導彈以交換有限的經濟救濟，可參見Antony Blinken,“The Best Model for a Nuclear Deal with North Korea? Iran”,New York Times,June 11,2018,https://www.nytimes.com/2018/06/11/opinion/trump-north-korea-iran-nuclear-deal.html。為此，美國可以交換的是簽訂終戰宣言、構建朝鮮半島的和平機制與解除部分的經濟制裁等。

第四，在與盟友磋商的情形下與朝鮮談判。拜登政府的外交團隊成員曾批評特朗普政府的對朝政策未能與盟友做友好的協商，尤其是在2018年6月新加坡會晤后的聯合記者會上，特朗普在韓國不知悉的情況下，突然宣布取消美韓聯合軍演，并使用朝鮮的措辭聲稱軍事演習具有“挑釁性”，是“戰爭游戲”。(24)Wendy R.Sherman,“Donald Trump,Kim Jong Un Summit was Bluster and Balloons”,USA Today,June 13,2018,https://www.usatoday.com/story/opinion/2018/06/13/donald-trump-kim-jong-un-summit-not-victory-north-korea-nuclear-column/696549002/.拜登曾指出在與朝鮮談判時，他會賦權給職業外交官，與盟友和包括中國在內的其他國家進行持續磋商和協調，(25)“Candidates Answer CFR’s Questions:Joe Biden”,Council on Foreign Relations,August 1,2019,https://www.cfr.org/article/joe-biden.尤其是可以與盟友合作共同對朝鮮施加經濟壓力，逼迫朝鮮回到談判桌上。(26)Antony Blinken,“The Best Model for a Nuclear Deal with North Korea? Iran”,New York Times,June 11,2018,https://www.nytimes.com/2018/06/11/opinion/trump-north-korea-iran-nuclear-deal.html.為了與盟友協商，美國國務卿與國防部長在2021年3月訪問日本和韓國、日本和韓國的最高領導人先后到訪美國、美國國務院對朝政策特別代表也在短期內兩次赴韓，美國與盟友開展的這一系列外交往來的目的之一就是確保美國在對朝政策的回顧和落實中，始終保持與盟友的溝通和商討，通過集體的努力以實現朝鮮半島無核化的共同目標。(27)“Department Press Briefing”,U.S.Department of State,August 20,https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-august-20-2021/.

盡管拜登政府一直強調外交與談判，但美國顯然不會放棄“大棒加胡蘿卜”的綜合策略，恰如拜登在國會發表就職百日的演講中指出，美國打算通過外交和堅定的威懾的方式以應對朝鮮的核威脅。(28)“Remarks by President Biden in Address to a Joint Session of Speech Congress”,The White House,April 28,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/29/remarks-by-president-biden-in-address-to-a-joint-session-of-congress/.當前拜登政府仍然維持了既有的對朝鮮的多邊和單邊制裁，且反復宣稱美國不會在無核化取得進展前放松對朝制裁。拜登政府對既有制裁的繼承既是希望借此施壓朝鮮回到談判桌上，又是將它作為未來與朝鮮談判和進行交易的砝碼。

三、對拜登政府對朝政策的展望和評價

通過分步走達成過渡性協議的短期目標和實現“朝鮮半島完全無核化”的長期目標在實踐中都面臨著困難。

(一)短期目標：通過分步走的方式達成過渡性協議困難重重

由于拜登政府選擇了以分步走的方式與朝鮮達成“小交易”，逐步實現朝鮮半島無核化的最終目標，因此，在短期內，美國會集中關注與朝鮮達成一個過渡性協議，該協議的目標則可能是讓朝鮮暫停進一步的核試驗與遠程導彈試驗，暫停生產新的核彈頭和限制朝鮮既有的核武庫規模。然而，通過“小交易”路徑與朝鮮達成過渡性協議面臨著阻礙：

1.該路徑在美國國內遭受批評。可以說美國國內進步派的觀點基本上都支持美國與朝鮮互動路徑的改變，即從強調“大交易”，實現朝鮮的迅速棄核，到支持分階段，旨在短期內限制朝鮮進一步提升自己的核導能力。(29)Robert Einhorn,“The Key Choices Now Facing the Biden Administration on North Korea”,Brookings,March 30,2021,https://www.brookings.edu/articles/the-key-choices-now-facing-the-biden-administration-on-north-korea/.然而，鑒于以往美朝各自履行協議的歷史，美國國內對該路徑也存在著以保守派為代表的強大的抵制力量。在他們看來，對朝政策分步走的最大弊端是在無核化的道路上，朝鮮在獲得好處之后，可以拒絕進一步采取棄核舉措。(30)Robert Einhorn,“The Rollout of Biden Administration’s North Korea Policy Review Leaves Unanswered Questions”,Brookings,May 4,2021,https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/05/04/the-rollout-of-the-biden-administrations-north-korea-policy-review-leaves-unanswered-questions/.因此，伴隨著美國國內政府的更替和達成協議需要較長時間的談判，美國是否堅持恪守該路徑則存在問題。

2.拜登政府對朝政策內容關注議題的多元化，尤其是渲染朝鮮的人權問題，既使朝鮮更不愿意在無核化的問題上做出讓步，以防止美國在達成無核化協議后，盯著“朝鮮人權”不放，又使美國在解除對朝制裁議題上更為復雜。拜登對朝鮮人權問題的側重可能會讓他根據2004年的《朝鮮人權法案》，任命與朝鮮談判人權問題的特使。美國國會也會在人權問題上繼續向拜登政府施加壓力。未來美韓之間關于對朝人權問題的分歧，以及朝鮮拒絕回應拜登政府的外交接觸表明，如果拜登政府需要重啟美朝對話，那么它可能需要像韓國和特朗普政府中后期一樣淡化人權問題。

3.盟友力量的牽制。與韓國文在寅政府強調與朝鮮展開外交對話不同，日本更加注重對朝鮮的強力威懾。例如，2021年3月16日，美日外長與防長“2+2”會談后的聯合記者聲明中明確提到了兩國承諾于實現朝鮮的無核化和敦促朝鮮遵守安理會決議。(31)“U.S.-Japan Joint Press Statement”,The Department of State,March 16,2021,https://www.state.gov/u-s-japan-joint-press-statement/.在對朝政策上，美日之間也存在分歧。例如，在美日領導人會晤后的記者會上，日本首相菅義偉的發言不僅強調了對朝政策的CVID目標，也再次突出了被綁架的日本人問題。對日本來說，只有解決該問題，日朝關系才能邁向下一個階段。(32)“Remarks by President Biden and Prime Minister Suga of Japan at Press Conference”,The White House,April 16,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/16/remarks-by-president-biden-and-prime-minister-suga-of-japan-at-press-conference/.日本對朝鮮更為強硬的立場和強調解決被綁架的日本人問題可能會使美國對朝政策復雜化。

4.美國當前施壓或誘導朝鮮返回談判桌上的手段難以奏效。(1)施壓：美國希望通過維持對朝制裁讓朝鮮回到談判桌上。(33)國務卿安東尼·布林肯在2021年1月19日參議院外交關系委員會的發言指出，拜登政府將會全面回顧美國的對朝政策，審視增加對朝壓力的方式，以施壓朝鮮回到關于核武器的談判桌上，可參見United States Senate Committee on Foreign Relations,Jan.19,2021,https://www.foreign.senate.gov/hearings/nominations-011921。該措施的困難在于：一方面，對朝經濟制裁需要國際合作，而當前中國、俄羅斯和韓國都呼吁解除部分對朝制裁；另一方面，由于新冠肺炎疫情，朝鮮主動關閉了中朝邊界和結束了中朝之間的貿易，對朝制裁也意義不大。(34)Duyeon Kim,“Transition 2021 Series:A Gathering Storm-The Future of U.S.North Korea Policy”,Webimar,Council on Foreign Relations,Feb.27,2021.(2)誘導：新冠肺炎疫情和國內自然災害為美國和韓國提供了對朝鮮進行人道主義援助的機會，美國試圖以此為手段，誘導朝鮮回到談判桌上。然而，朝鮮可能先向中俄兩國尋求援助。即使朝鮮接受美韓的援助，它也可能會強調經由非政府組織和聯合國機構接受援助，且確保援助不會與無核化的條件相掛鉤。(35)Joseph Yun,Frank Aum,Paul Kyumin Lee,“North Korea:Coronavirus,Missiles and Diplomacy”,United States Institute for Peace,April 7,2020,https://www.usip.org/publications/2020/04/north-korea-coronavirus-missiles-and-diplomacy.朝鮮外務省在2021年7月的發文主張人道主義援助不管在任何時候都不得被用于邪惡的政治目的。朝鮮直接批駁美國提出的對朝人道主義援助，指出美國“蓄意把‘人道主義支援’和‘人權問題’混為一談，試圖將自己壓迫主權國家的行為加以合理化，以求實現自己邪惡的政治企圖”。(36)《不得將人道主義支援利用于邪惡的政治目的》，朝鮮民主主義人民共和國外務省，2021年7月11日，http://www.mfa.gov.kp/zh/humanitarian-aid-should-not-be-abused-for-sinister-political-purpose/。

此外，更為重要的是新冠肺炎疫情阻礙了美朝展開正常外交。由于朝鮮薄弱的醫療衛生基礎設施，在應對新冠肺炎疫情上，朝鮮關閉了自己的邊境，采取了“只出不進”的舉措，這阻礙了美朝外交人員的會面。即使朝鮮當下愿意與美國對話，兩國的外交接觸也很可能以線上的方式進行，這不僅阻礙了對相關設施的核查，而且也不利于美朝之間的溝通、相互釋疑和建立信任。

(二)長期目標：朝鮮半島完全無核化難以實現

1.美朝對朝鮮半島無核化界定不同。1992年，朝鮮和韓國簽署的《關于朝鮮半島無核化共同宣言》使用了無核化的術語。對朝鮮來說，“無核化是朝鮮半島全境的無核化，這包括南朝鮮棄核與南朝鮮周邊的無核化”，其中對美國和韓國提出的要求為：“要全部公開美國部署在南朝鮮，但不承認也不否認的所有核武器；要廢除在南朝鮮的所有核武器及其基地，并在全世界面前受到驗證；要保證不再投入美國不時在朝鮮半島及其周邊部署的核打擊手段；要承諾在任何情況下也不以核、動用核武的戰爭行為威脅和恐嚇朝鮮，或針對朝鮮使用核武；要宣布撤走在南朝鮮掌握核武使用權的美軍”。(37)《美國和南朝鮮當局的“朝鮮無核化”詭辯只會使朝鮮半島無核化前提更加坎坷》，朝中社，2016年7月6日，http://www.kcna.kp/kcna.user.article.retrieveNewsViewInfoList.kcmsf#this。雖然美國已經在1991年撤出了部署在韓國的戰術核武器，但該地區仍然處于美國的核保護傘下，且韓國和日本都有美軍基地。因此，對朝鮮來說，朝鮮半島無核化意味著美國需要結束對韓國的延伸威懾，其中不僅僅包括移除美國部署在韓國的核武器，也包括撤出駐韓美軍。鑒于朝鮮提出的這些要求難以讓美韓接受，它的真實意圖可能是使用核導能力逼迫美國承認朝鮮是事實上的擁核國家，雙方進而展開軍備控制談判。(38)“CSIS Commission on the Korean Peninsula:Recommendations for the U.S.-Korea Alliance”,CSIS,March 22,2021,https://www.csis.org/events/csis-commission-korean-peninsula-recommendations-us-korea-alliance.而對美國來說，無核化意味著摧毀朝鮮的核武器和永久性的限制朝鮮的導彈發展。(39)Wendy Sherman,“Don’t get too excited about the Korea summit.There’s a lot of work to do.”,The Washington Post,April 27,2018,https://www.washingtonpost.com/opinions/dont-get-too-excited-about-the-korea-summit-theres-a-lot-of-work-to-do/2018/04/27/7c2d8ea2-4a55-11e8-827e-190efaf1f1ee_story.html.

2.朝鮮的棄核意愿。雖然實現朝鮮半島無核化的目標可能不僅僅是要求朝鮮放棄它的核導項目，但是朝鮮棄核卻是實現該目標的重要內容。讓朝鮮棄核不僅取決于美國采取什么樣的手段，也取決于朝鮮是否真正愿意棄核，而正是由于過去幾十年來朝鮮在核導問題上的堅持，美國始終未能成功地實現朝鮮半島無核化的目標。(40)Scott A.Snyder,“Biden’s Policy Review Leaves North Korea Challenge in Limbo”,Council on Foreign Relations,May 19,2021,https://www.cfr.org/blog/bidens-policy-review-leaves-north-korea-challenge-limbo.2021年1月的勞動黨會議表明了朝鮮不僅沒有無核化的意圖，而且根據勞動黨上的決議，朝鮮反而可能會進一步發展自己的核導。(41)《引導我們朝鮮式社會主義建設走向勝利的偉大斗爭綱領》，《勞動新聞》2021年1月10日，http://rodong.rep.kp/cn/index.php?strPageID=SF01_02_01&newsID=2021-01-10-0002。朝鮮不愿意棄核可以從朝鮮對美國提出的關于無核化的交易條件中窺視。在美朝2019年10月的工作級別會談破裂之后，朝鮮表示除非美國先采取完全、不可逆地撤銷對朝鮮的敵視政策(CIWH：complete,irreversible withdrawal of hostile policy)的重要措施，否則朝鮮無意再堅持與美談判。朝鮮甚至要求出于維護朝鮮半島的和平與穩定，美國不參加韓國的聯合軍演或完全停止演習。(42)《美國在取消對朝敵視政策之前，休想與朝鮮進行無核化協商》，朝中社，2019年11月18日，http://www.kcna.kp/kcna.user.article.retrieveNewsViewInfoList.kcmsf#this。朝鮮為恢復與美談判和無核化設置的高門檻讓美國難以接受，這實質上也是表明了朝鮮不愿意棄核。

3.美國國內政治使美國通過持續性外交實現無核化目標復雜化。美國的國內政治對美朝開展持續性接觸以達成和落實協議造成阻礙。一方面，由于美國國內兩黨政治的更替，新上臺執政的黨派為了凸顯本黨派外交政策的獨特性，往往會推翻前任總統的對外政策，這帶來了對朝政策和與朝鮮開展外交的不連續性。另一方面，府院關系和非政府組織可能會在美朝接觸的問題上節外生枝。從美朝的互動歷史可見，國會會通過攥緊“錢袋子”的權力阻礙美國履行對朝鮮的承諾，從而惡化美朝之間的信任構建；而非政府組織，尤其是一些人權組織會通過擴散對朝議題的關注而分散政府解決問題的注意力。

4.美國對華競爭給無核化目標蒙上陰影。朝鮮核問題和朝鮮半島統一問題是一個地區性問題，牽涉區域穩定與安全，需要包括中國在內的區域國家的合作。美國對華競爭的展開使美國既有可能加深與朝鮮的敵對，也有可能改善美朝關系，但無論美國的對朝政策走向哪個方向，無核化目標都遙不可及。(1)加深美朝敵對。相較于文在寅總統尋求與朝鮮的對話和促進朝鮮半島的和平，美國更加看重的是如何加強美韓和美日韓安全合作與協調機制，在東北亞共同應對中國。出于鞏固同盟、離間中韓以與中國競爭的需要，美國可能會通過渲染和刺激朝鮮，加劇朝鮮半島緊張局勢的方式來將韓國拉回到同盟身邊。(43)詹德斌：《韓國要看清美日的“朝核戲碼”》，《環球時報》2021年3月31日。這說明拜登政府可能會通過保留一個敵對性的朝鮮來服務于自己的對外戰略目標，而并不會一直致力于與朝鮮談判和達成協議。(2)改善美朝關系。在解決朝核問題上，美國意識到中國會根據自己的國家利益作出判斷和決策，不會一味地屈從于美國施壓朝鮮的要求和履行美國根據國內法對朝施加的制裁。(44)Jung H.Pak,“China’s Gambit on the Korean Peninsula”,Brookings Institution,Nov.2020,https://www.brookings.edu/research/chinas-gambit-on-the-korean-peninsula/.為了避免朝鮮成為中國與美國交易的“一張牌”，在朝鮮半島上降低中國的影響力，改善當前朝鮮既擁核又敵對美國的現狀，美國也可能會將核導問題和美朝關系脫鉤，不以朝鮮實現完全無核化作為改善美朝政治和經濟關系的前提。例如，拜登政府對朝政策的短期目標為美朝改善關系保留了可能性。在此情形下，美國雖然將實現朝鮮半島無核化作為最終目標，但實際上恰是意識到該目標難以實現，才會出于擴大政策靈活性的考慮，轉向了分步走的路徑，集中關注短期目標。最終目標的實現可能會被無限期推遲。

拜登政府對能否實現朝鮮半島完全無核化目標的態度也十分務實。這從兩個方面可以窺見：第一，拜登政府多次通過言語透露出對實現該目標不樂觀，如拜登在與文在寅的聯合記者聲明中強調，新任政府仔細研究過歷屆政府已經嘗試過的對朝路徑，分析了具體的路徑是否奏效，因此意識到實現朝鮮半島無核化目標十分困難。(45)“Remarks by President Biden and H.E.Moon Jae-in,President of Korea at Press Conference”,The White House,May 21,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/05/21/remarks-by-president-biden-and-h-e-moon-jae-in-president-of-the-republic-of-korea-at-press-conference/.第二，在對朝政策目標上，美國也會使用實現朝鮮半島和平與繁榮的措辭。(46)“U.S.Relations with the Democratic People’s Republic of Korea”,U.S. Department of State,August 23,2021,https://www.state.gov/u-s-relations-with-north-korea/.這既可以向朝鮮釋放出美國承諾為它提供安全和經濟援助的信號，也可以借此模糊短期目標和長期目標，不以無核化是否實現，而以維護了朝鮮半島的和平與繁榮作為政策成功的評價標準，借此轉移對實現朝鮮半島無核化的關注。

四、結語

拜登政府的對朝政策對過往美國的對朝政策既有繼承也有改變。繼承的一面主要體現為繼續軟硬兩手并用的舉措，在維持對朝施壓的前提下，表示愿意繼承《新加坡聯合聲明》和與朝鮮進行外交對話，以實現朝鮮半島無核化的目標。然而，在尋求實現該目標的方式上，拜登政府根據“經校準的務實外交”，強調要回歸到傳統的自下而上的外交方式，愿意通過分步走的方式與朝鮮談判，且在談判的過程中與盟友保持緊密協商。在延續往屆政府將核導問題作為美國對朝政策核心議題的同時，拜登政府也凸顯了朝鮮的人權問題。雖然拜登政府愿意在解決朝核問題上做出嘗試，但鑒于美朝的互動歷史，其對實現對朝政策目標并不抱有積極樂觀的態度。這種并不樂觀的態度也有因可循。一方面，拜登政府尋求實現朝鮮半島無核化的目標難以實現；另一方面，“小交易”的路徑也面臨著重重困難。美朝圍繞朝核問題近30年的交往都未能成功地解決該問題，美國國內就朝核問題是否能夠解決以及如何解決陷入了一種“戰略倦怠”。因此，在上臺直面如何化解美朝關系僵局的問題上，拜登政府也可能選擇不會在朝鮮核問題和對朝政策上投入過多資源和時間，而轉向關注包括伊朗核問題等更容易成為外交遺產的其他議題。