住宅小區內部消防通道占用問題之法律規制*

天津師范大學法學院 譚雁雙，李沂航

一、住宅小區內部消防通道占用問題之現狀

雖然現階段我國法律對于消防通道的定義并未明確，但根據實踐中的應用以及《消防法》中對消防車通道的一系列規定，我國對于消防通道的認定主要限定于能夠使消防車通過以達到救援目的的消防車通道。在消防通道占用情況日益突出的形勢下，我國《消防法》對消防車通道的占用進行了規定：“任何單位、個人不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道。”但是在現實生活中，消防通道被占用的情況仍然時有發生，并呈現出以下特點。

第一，消防通道占用現象呈普遍性，小區私家車隨意占用消防車通道的亂象叢生，各地因消防車通道被違停車輛堵塞而影響撲火救援的事件屢見不鮮，“通道不通”成為城市治理的難點。在全國各地造成重大人員傷亡的火災事故中，80%以上有消防通道占用的情況，近十年我國發生的群死群傷火災中，近半數是由于消防通道阻塞造成。第二，消防通道占用后果呈嚴重性。首先，消防車通道是實施滅火救援的“生命通道”，是外界救援力量第一時間到達現場的重要通道。設置消防通道的目的在于保障群眾生命財產安全，如果被貨物、車輛等占用，一旦發生火災事故，人員得不到及時疏散和撤離，很容易發生群死群傷事故。其次，消防車和消防人員無法進入，拖延了滅火時間，不僅會使個人的人身、財產安全面臨嚴重威脅，也可能令國家、集體財產遭受重大損失，導致損害后果的擴大。第三，消防通道占用責任模糊。在涉及消防通道被占用的民事訴訟賠償案件中，責任主體主要涉及失火人、占道車主、物業、其他業主及公安機關，而多方主體往往出現推脫塞責情況，“踢皮球”現象無法得到妥善解決，權責難以確定明晰。

二、住宅小區內部消防通道占用問題的現有應對困難

（一）行政部門外部監管空缺

行政部門的監管缺失是住宅小區自主管理趨勢的必然結果。因行政手段具有強制性特征，如果行政部門將住宅小區內部的消防通道治理納入監管范圍，會使其管理范圍過于寬泛，不利于社區內部的和諧發展。

從法律層面上看，我國《消防法》規定：“住宅區的物業服務企業應當對管理區域內的共用消防設施進行維護管理，提供消防安全防范服務。”即物業服務企業對于消防通道具有維護作用，明確了住宅小區內消防通道的特殊性，響應了行政部門大量放權以推動住宅小區內部自我管理能力完善的趨勢，避免行政部門對住宅小區內部管理進行過多干涉。

但具體到實踐層面，行政部門的放權使得其對住宅小區內部消防通道的“監”與“管”幾乎處于空白，致使消防通道占用問題無法得到及時性與強制性解決，形成較大的治理難題。首先，從行政部門的監督層面上看，現有行政部門的監督范圍大多限于市政范圍內公共區域的消防通道，除部分嚴重影響消防車通過并造成社會不良影響的情形外，行政部門對住宅小區內部消防通道的占用情況無法直接介入管理，導致通過行政手段對住宅小區內部消防通道的管理還存在著較大的實踐困難。在此現狀下，行政部門無法進行事前信息掌握，即其無法對住宅小區內部消防通道的寬度及消防車的通過度進行事前評估，使得行政部門對于因消防通道被占用影響事故救援的現象只能采取事后處理的辦法，難以有效保障事故發生后的居民生命、財產安全。其次，從行政部門的管理層面上看，行政部門無法直接通過行政手段予以管制，致使現有應對政策所期望達到的效果被大幅削減，難以直接傳達到居民本身。

（二）住宅小區內部治理混亂

1.法律對權責劃分規定模糊

由于現有法律對于住宅小區內部消防通道的責任主體規定較為概括，責任范圍模糊不清，致使各主體相互推責、疏于管理的現象普遍存在。

首先，從消防安全的角度出發，我國《消防法》明確規定了物業服務企業對消防通道進行維護，但對于物業的“維護”責任如何定義，以及在何種范圍內“維護”，《消防法》并未予以進一步明確。其次，基于住宅小區內部消防通道的特殊性，從《民法典》中也能找到有關住宅小區內消防通道的規定。《民法典》對道路的規定為：“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但是屬于城鎮公共道路的除外。”即除明確被列入城鎮公共道路的，住宅小區內部的消防道路為業主共有部分，業主根據《民法典》建筑物區分所有權中的有關規定，應當對共有部分享有權利并承擔義務，即可推導出住宅小區內部的消防通道屬于全體業主共同管理的部分，業主對其享有權利并承擔共同管理的義務。但是對于“管理”一詞的定義及具體的權利范圍，《民法典》未進一步規定。因此，兩部法律的不同規定使得物業與業主都成了消防通道的負責人，但因為對于物業與業主的權責規定過于概括，又給了物業與業主雙方的責任推卸空間，使得住宅小區內部消防通道治理責任難以劃分。

2.實踐中小區內部治理能力欠缺

在行政部門大量放權的現狀下，住宅小區的內部管理成為趨勢，這也對住宅小區內部各主體的治理與協調能力提出考驗。從實踐來看，現階段各主體之間關系張力不均衡，業主忽視共同管理，物業能力不足，二者互不理解，矛盾加劇，導致消防通道被占用問題的無法得到解決。

第一，住宅小區內部的消防通道需在業主的共同管理下發揮作用，但業主的共同管理意識淡薄，致使住宅小區共同管理體系中的業主大會與業主委員會成為空殼。在住宅小區的共同管理體系中，業主大會為代表業主集體利益的組織，其執行機構業主委員會承載了自主管理社區的基層治理的主要內容。但實踐中業主過分強調自身利益，對占用現象采取漠視態度，其無法及時將占用情況告知占道業主，放任占用現象的存在；或不主動將占用情況報告于業主大會，致使業主委員會無法及時作出行動，發揮不了維護業主共同利益的作用。即業主本身不主動將信息反饋給代表私利的當事方和代表公益的業主大會一方，斷絕了消防通道占用現象的根源性治理。

第二，現階段行政部門幾乎退出住宅小區的內部治理，致使業主過度依賴物業，但物業本身的能力不足導致消防通道的占用現象始終得不到處理。一方面，物業公司的消防管理能力跟不上小區安全需要。占用消防通道行為具有反復性和不確定性，在夜間出現率極高，需要物業公司檢查巡查和督促提醒。但在實踐中，部分物業公司流動性大，服務人員更換頻繁，小區安全性大大降低。另一方面，物業公司的職責與權力不對等，原因在于物業公司沒有行政執法權，也未被授予行政執法權，對占道業主僅能通過公告、勸導等方式進行制止，沒有法律手段進行解決。對于業主仍然占用消防通道的，物業不能進行處罰等行為，當真正出現火災事故時，也不能采取拖車等相關措施。

第三，業主方與物業方矛盾加劇，致使物業回避消防通道的占用問題，不利于消防通道的有效管理。實踐中在物業服務質量存在瑕疵的情況下，物業服務企業并沒有違約行為，業主則會因主觀上的不滿情緒而拒交物業費。而具體到消防通道的治理層面，部分物業沒有盡到維護小區正常交通秩序、確保消防通道暢通的管理職責，卻擔心因自己的態度影響次年物業費的收取，而選擇在面對消防通道被占用的情形時“妥協讓步”，存在不愿管、不敢管的現象，制約了物業的行動。

三、住宅小區內部消防通道占用問題的解決路徑

（一）適當納入行政部門的監管責任

我國的行政部門正在進行職能轉型，但是并不意味著行政部門就此退出住宅小區的內部治理。應當正確認識行政部門的放權，明確行政部門的放權是為了更好地建設服務型政府，其服務作用與住宅小區的內部監管并不沖突。

首先應適當納入行政部門的監督責任，使行政部門在事前監督層面能夠介入住宅小區內消防通道的審查，起到事前預防作用。在監督過程中，需先明確行政部門的審查范圍。行政部門的事前監督范圍不宜過寬，而應限制在精確的、能夠為其及時掌握的范圍內。具體而言，應當將消防安全評估中被認定為存在重大消防安全隱患的小區，如直接與城市建設連接的，容易引發消防事故的住宅小區、消防安全無法得到保障的老舊小區以及消防通道寬度明顯無法使消防車順利通過的住宅小區等納入行政部門必須審查的范圍。這類小區的消防通道占用情況較為嚴重，消防通道的暢通難以實現，一旦發生消防安全事故，易造成人身財產安全的重大損失，需要通過行政部門的強制審查介入予以規制。而對于一些存在消防安全隱患但隱患較小的住宅小區，第三方組織可以作為一種較為專業并且更加具有親和力的形象來提供專業的消防技術服務，對消防工作進行測評、鑒定和核定。行政部門便不需要將這類小區納入其必須審查的范圍。

其次應適當納入行政部門的管理責任，使其能通過強制性的行政手段對占用住宅小區內部消防通道的行為進行事后規制。同樣，在行政部門的具體管理中，需先明確行政部門的管理范圍。由于行政手段的強制性，行政部門的管理范圍不宜過寬，應當只限于嚴重阻礙消防車的正常通過的情形，包括在其必須審查的范圍內的住宅小區存在的占用情形，還應包括在其他一些存在安全隱患但是隱患較小的住宅小區中較為惡劣的占用行為。

（二）明確權責，相互理解

明確住宅小區內部消防通道被占用時業主與物業的權利義務，雙方需相互理解，互相信任。首先，業主基于建筑物區分所有權的復合型特征，由一人之私權發展到眾多人共同之私權，由一己之物獨立支配到共有物之共同管理，形成特定區域內的公共關系。業主自身要逐漸擔負起自治責任，而非過度依賴物業，一味采取不作為的方式。在消防通道被占用時，業主應摒棄漠視態度，主動發現，積極匯報，能夠注意到占用消防通道可能引發的安全隱患。其次，物業要明確其職能定位，不能因與業主方存在矛盾而選擇不作為。我國有關物業的職能體現于《物業管理條例》中，其被定義為物業服務企業，突出了物業“服務型”的特征。物業要對業主的意見進行接納，對于業主不繳納物業費等行為進行及時的溝通與反思，對業主予以適當理解，避免因兩者的割裂而導致消防通道被占用問題的解決一直擱置。

（三）構建以業主、物業、居委會為支撐的三元治理體系

1.加強以業主監督為基礎的內部監督機制

應切實加強以業主監督為基礎的內部監督機制，業主對小區內部事務接觸最為直接，相比于物業，其對消防通道被占用的情況了解更加全面，對公共生活秩序的維護更為方便。當業主發現消防通道被占用時，首先可選擇直接與占道車主聯系，或者通過其他方式，如在其業主群內發布車主占用消防通道情況、將侵占消防通道的車輛拍照留存證據，對發現有多次占用、堵塞消防車通道行為的，可通過投訴熱線電話、政務服務系統、舉報投訴微信小程序等途徑進行舉報。如果業主難以與相關車主取得聯系，業主可選擇向物業匯報相關情況，或者將相關情況向業主大會進行匯報，通過業主大會內部的決策由業主委員會代為行動，以便與相關車主進行溝通，實現對消防通道暢通的維護。

2.牢固業主與物業之間的信息互通機制

業主與物業之間的信息互通是雙向的，首先是業主主動將消防通道被占用的情況向物業匯報時，物業應及時接收并記錄相關信息，然后與占道車主進行聯系，即在此情形下，物業和業主直接完成了信息互通，不需介入業主共同管理機制的運作，業主大會與其執行機構業主委員會不需介入。如果物業與相關車主難以達成一致意見，相關車主仍然惡劣占道，物業可以尋求代表業主集體利益的業主大會的幫助，此時的業主大會應當積極主動地接收物業提供的有關信息，代表全體業主的利益向占道車主表達訴求，實現物業方難以達到的協調溝通，有效化解矛盾，實現消防通道的暢通。

3.強化居委會的保障功能

以前居民委員會是僅有的一個培養業主自治能力的部門，居民真正參與社區事務管理的機會很少，即便參與也局限于執行任務，也就是在社區工作人員的宣傳教育下參與社區管理機構已經形成決定的工作。《民法典》規定，居民委員會應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助，幫助住宅小區進行社區自治。所以在住宅小區內部消防通道被占用時，居委會應當履行消防宣傳教育責任，推動業主共同管理機制的運作，協調業主與物業之間的矛盾化解，保障業主監督機制、業主與物業之間的信息互通機制能夠有效運行，保障消防通道被占用時社區治理能夠有序進行。首先，居委會對保障業主對占用情況的主動發現和積極匯報具有重要意義。居委會可加強消防安全教育及消防安全隱患宣傳，積極發動小區業主主動發現并匯報身邊隱患，保障業主能夠注意占用消防通道的情況，知悉火災隱患舉報投訴電話，有效遏制占用消防通道行為的發生。其次，居委會對保障業主共同管理機制的運行具有重要意義。居委會幫助業主進行業主大會與業主委員會的行動組織，提高社區內部自治能力。在消防通道被占用時，居委會要積極組織動員業主的內部監督，增強業主參與社區治理的熱情，推動業主共同管理機制的運作，并在存在較大運作困難時能夠主動介入解決，協調內部治理，保障業主發現消防通道占用情況時，能夠及時作出相關決定。第三，居委會對保障業主與物業之間的糾紛化解具有重要意義。居委會在物業與業主因消防通道占用問題存在較大矛盾時，需及時進行溝通協調，從第三方的角度提供合理幫助，保障業主與物業之間能夠實現消防通道占用情況的信息傳遞，保障信息互通機制能夠有效運行，避免因雙方矛盾而致業主或物業方疏于對占用情況的應對。

四、結語

打通消防通道不僅是小區的內部問題，更關涉城市的公共安全，直接關系人民群眾的生命財產安全。要通過適當納入行政部門的監管責任，在法律上明晰各主體的權責劃分，構建協調共治的三元治理體系，形成全民參與消防的良好局面，在多維度的規制措施中有效遏制占用消防通道的不法行為，不斷增強居民的獲得感，提升社會治理能力。