政治、行政與政策：公共管理理論想象力與實踐前進力的統(tǒng)一*

張靜靜，陳世香

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

公共管理學(xué)(1)本文統(tǒng)一使用“公共管理”這個概念，而無意爭辯public administration是公共行政還是公共管理，或者公共管理必須是public management。從起源來看，無論是公共行政還是公共管理，都是public administration，使用公共管理是為了更直觀地理解公共行政在20世紀(jì)晚期以來的發(fā)展。而2000年左右一批學(xué)科前輩學(xué)者紛紛撰文對使用公共管理還是公共行政，以及二者的內(nèi)涵厘清與關(guān)系界定進行了大量討論。這些討論極大地促進了公共管理學(xué)科的繁榮和發(fā)展，也為后續(xù)專業(yè)問題的深入拓展起到了較好的指引作用。經(jīng)過20年左右的發(fā)展，公共管理學(xué)科已經(jīng)超越了學(xué)科命名、屬性及淵源的探討，聚焦公共管理理論與實踐的深層次結(jié)構(gòu)性張力，或許可以成為一種新的命題。存在范式轉(zhuǎn)型但不存在范式革命，存在身份危機但不存在根本性的學(xué)科危機。首先，按照庫恩倡導(dǎo)的范式標(biāo)準(zhǔn)，用自然科學(xué)的范式革命標(biāo)尺衡量社會科學(xué)則很難成立。目前公認的公共管理范式轉(zhuǎn)型，主要有歐文·休斯的三范式論(傳統(tǒng)的公共行政、公共政策和新公共管理)[1]，登哈特夫婦的三范式論(傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共服務(wù))[2]，尼古拉斯· 亨利的六范式(政治與行政的二分法、行政原則、作為政治科學(xué)的公共行政、作為管理學(xué)的公共行政、作為公共行政學(xué)的公共行政、治理)[3]，國內(nèi)陳振明的三范式(傳統(tǒng)公共行政、公共政策、新公共管理)[4]，曾峻的五范式論(沒有“公共”的行政學(xué)、公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理、新公共服務(wù))[5]等。其次，幾乎所有學(xué)科從誕生之日起就在爭議中度過，公共管理學(xué)也概莫能外，只是輕重緩急程度不同而已。在公共管理學(xué)中，人們習(xí)慣于用“合法性危機”“思想危機”“研究品質(zhì)危機”等來表達其身份危機。在既有的視角中，西方學(xué)者關(guān)于公共行政的思想對話和焦點爭論蔚為大觀，從西方公共行政學(xué)說思想史角度加以揭示的大有人在。歸根結(jié)底，公共管理學(xué)身份危機在學(xué)科上主要來自于政治學(xué)的擠壓，在實踐上主要是行政實務(wù)的剝離。因此，公共管理學(xué)者曾在相當(dāng)長一段時間內(nèi)被視為“二等公民”。

然而，時至今日，一個毫無爭議的事實是，不管是從國際學(xué)術(shù)分類目錄、國內(nèi)學(xué)科設(shè)置體系還是從國內(nèi)外公共管理學(xué)院建制發(fā)展情況來看，公共管理學(xué)已經(jīng)與經(jīng)濟學(xué)、工商管理、社會學(xué)、民族學(xué)等應(yīng)用性社會科學(xué)一樣，成為主流社會科學(xué)學(xué)科。這個曾經(jīng)長期被視為“二等公民”的學(xué)科是如何渡過身份危機而發(fā)展成為一門生機盎然的主流社會科學(xué)學(xué)科的呢？堅持熱情、相信美好和懷抱希望并不意味著可以盲目自信樂觀，反思危機是為了更好地掌握規(guī)律。本文運用逆向思維提出：公共管理學(xué)歷久彌新的本質(zhì)是其在一百三十多年的發(fā)展歷程中通過不斷的反思，亦即所經(jīng)歷的學(xué)派、思想、觀點和人物所交匯而成的范式轉(zhuǎn)型，是因為做到了“理論想象力和實踐前進力”的統(tǒng)一，從而奠就了現(xiàn)今公共管理學(xué)作為一門經(jīng)世致用、善治國家的學(xué)科發(fā)展地位。按照事物好與壞相互依存和轉(zhuǎn)化的原理，任何一門學(xué)科原有的理論飽和度必然受到來自經(jīng)濟社會劇烈變革的沖擊，二者之間形成張力。如果張力繼續(xù)存在，嚴(yán)重的身份危機就會持續(xù)下去；若始終未加以克服，舊的理論體系便會被新的理論體系所取代，引起“范式革命”。所幸的是，自1887年公共管理學(xué)誕生以來，圍繞政治、行政與政策，不斷克服和解決理論學(xué)說滯后于現(xiàn)實的困境，有效回應(yīng)劇烈變革現(xiàn)實，緩解了身份危機。

什么是理論想象力？本文的理論想象力概念主要來源于美國著名社會學(xué)家米爾斯。他在《社會學(xué)的想象力》一書中首次提出“想象力”這個概念，并強調(diào)社會科學(xué)研究領(lǐng)域最致命的癥結(jié)是想象力的貧困，這種想象力的實質(zhì)需要三種素養(yǎng)：“推演”“聯(lián)想”“轉(zhuǎn)譯”。他批判了束縛想象力的幾類習(xí)以為常的研究偏好：宏大理論和抽象經(jīng)驗主義者迷戀“概念”，往往抓住研究的某個關(guān)節(jié)不放，卻在社會科學(xué)的任務(wù)前退縮；各種實用取向總是在研究中預(yù)設(shè)道德和政治偏向，他們是徹底的騎墻者。“人們根本沒有直接面對問題，只是假定或采納了零散細碎的答案，可供雇用的技術(shù)專家型研究人員所做的應(yīng)用社會學(xué)就是如此。”“科層制氣質(zhì)”更是直接指向我們面臨的學(xué)術(shù)行政化、官僚化頑疾，它的危險性不容忽視：社會研究逐漸成為“標(biāo)準(zhǔn)化項目”；有關(guān)“人的研究”的多樣性被“集體化”和“系統(tǒng)化”取代；高校科研院所就像企業(yè)財務(wù)部門一樣只講求合理，提高效率。[6]140-141為此，借鑒社會學(xué)家米爾斯提出的“社會學(xué)想象力”，可以分析各種束縛中國公共行政學(xué)想象力的知識障礙：管理主義、知識自我殖民、經(jīng)驗主義、哲學(xué)貧困等。只有掙脫這些知識障礙的束縛，中國公共行政學(xué)才能喚起和激發(fā)應(yīng)有的學(xué)術(shù)想象力，也才有可能在21世紀(jì)發(fā)展成為一門對國家和對社會實際有用的學(xué)科。[7]17-35

公共管理學(xué)的想象力是什么呢？除了“歷史的想象力、人類學(xué)的想象力、批判性建構(gòu)的想象力、大結(jié)構(gòu)的想象力和性別的想象力”之外，還需要通過理論回溯發(fā)現(xiàn)脈絡(luò)張力的想象力。這個脈絡(luò)張力就是公共管理作為一門科學(xué)自始至終都在纏繞和回應(yīng)的問題：公共管理理論想象力與實踐前進力如何保持一致。本文提出，公共管理學(xué)在一百三十多年的學(xué)說思想產(chǎn)生、演進和發(fā)展的歷史上，共出現(xiàn)五次歷史張力，體現(xiàn)政治與行政二分向政治、行政與政策三分轉(zhuǎn)變的主題。正如米爾斯區(qū)分了人們生存的兩種處境：一是個體生命的日常經(jīng)驗，另一種是外在時代的歷史景觀。任何人都必然同時橫跨這兩種處境，既是個體的人，又是歷史的人。公共管理學(xué)的想象力，就是要找出人生與歷史、私人生活和社會結(jié)構(gòu)、私人煩憂與公共議題之間的隱秘關(guān)聯(lián)。它需要我們轉(zhuǎn)換視角，由微觀到宏觀，從切己的有限經(jīng)驗透視歷史全景。事實證明，在新時代國家治理現(xiàn)代化的新征途上，公共管理不可或缺。“當(dāng)今之世，小到街道清掃、大到太空探險，無不可以發(fā)現(xiàn)公共行政的蹤影。公共行政學(xué)的存在意義，正在于它是我們探討美好社會必不可少的重要一環(huán)。任何一個國家，要想使自己的公民生活得更美好，就必須要有好的治理；要有好的治理，就必須發(fā)展好公共行政學(xué)。”[8]64-69

二、發(fā)源中的成長：從提出到確立再到應(yīng)用的古典范式

在傳統(tǒng)的政治理念中，政治和國家更多的是憲政規(guī)則下的利益博弈及博弈平臺，政府和行政的目標(biāo)則是維持國家內(nèi)部運轉(zhuǎn)和國家統(tǒng)治，而非干預(yù)經(jīng)濟、監(jiān)管市場和提供公共服務(wù)。[9]7因此，政府往往扮演的是“守夜人”的角色，行政從屬于政治的理念曾一度在世界上大多數(shù)國家非常盛行。然而，到了19世紀(jì)末，隨著第二次工業(yè)革命的開展，西方資本主義國家向城市化、工業(yè)化邁進，社會化大生產(chǎn)的發(fā)展使得政府的職能更加多元化和復(fù)雜化，早期資本主義“自由放任”的政治原則和政府“守夜人”的角色不再適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。

“在《彭德爾頓法案》通過之前，美國所實行的是一種‘政黨分肥’制度，政府及其行政都因勝選的政黨而異，一個政黨在大選中獲勝，也就意味著去組建一個完全屬于該政黨的政府，其行政也因此發(fā)生了很大變化，政策以及政府工作缺乏連續(xù)性。這是一種政治與行政不分的狀態(tài)，政黨政治的動蕩時時反映在政府及其行政之中。”[10]16這一制度(也稱“政黨分贓制”)加劇了政府管理工作的混亂和效率的低下，立法權(quán)威直線下降，形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時期。為了應(yīng)對無限制的自由競爭和政黨分贓制帶來的矛盾和沖突，如何建立一個不受政黨影響的文官體系成為當(dāng)時官員和學(xué)者們最為關(guān)注的問題。《彭德爾頓法案》作為此時期的一個標(biāo)志性成果(2)彭德爾頓法案(Pendleton Civil Service Reform Act)，亦稱“潘德爾頓法案”，是1883年美國國會通過的一項管理與改善美國公務(wù)人員的法案。正如任何劃時代的改革都會經(jīng)歷巨大的傷痛一樣，其得以頒布和實施的代價也是十分慘重的。導(dǎo)致這部法案制定出臺的直接誘因是第20任美國總統(tǒng)詹姆斯·艾伯拉姆·伽菲爾德(James Abram Garfield)在就職僅4個月即被暗殺(他是美國第二位被暗殺的總統(tǒng))。暗殺的理由是：兇手吉特奧覺得，他殺死總統(tǒng)后，感恩的共和黨人將會因為他的功勞而獎勵他一個行政職務(wù)！由此可見，政黨分贓使得賣官鬻爵盛行，社會風(fēng)氣已經(jīng)被嚴(yán)重敗壞，給資本主義制度帶來了最為猛烈的沖擊。，便是想要終結(jié)政府管理工作的這種混亂狀態(tài)，希望建立一個獨立于政黨政治的穩(wěn)定的文官體系。換句話說，就是要求政府應(yīng)該關(guān)注行政管理工作，并盡可能讓行政事務(wù)不受政治的干擾和影響，把政治領(lǐng)域和行政領(lǐng)域分離開來。

但正式提出政治—行政二分，對實踐進行理論提升的是德羅·威爾遜。他在1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》一文中明確提出行政問題并不屬于政治問題。“雖然行政的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無須自找麻煩地去直接指揮行政機構(gòu)。”[11]他強調(diào):“公共行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的，政治是在重大而且?guī)毡樾允马椃矫娴幕顒樱姓芾韯t是國家在個別和細微事項方面的活動。”[12]《行政學(xué)研究》一文的發(fā)表不僅標(biāo)志著行政學(xué)成為一門獨立的學(xué)科，還奠定了政治—行政二分思想在公共行政學(xué)研究中的基礎(chǔ)性地位。政治—行政二分思想是威爾遜立足當(dāng)時政黨分贓制所帶來的民主與效率背反的歷史背景和基于其他國家行政學(xué)思想的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮理論想象力(也是基于一種漸進改良的思路)而提出的，這構(gòu)成本文所提出的公共管理學(xué)理論想象力和實踐前進力之間達到有機統(tǒng)一的第一次張力。換言之，建立行政與政治二分格局，一定程度上消解了資本主義政治制度民主與效率的二律背反，實現(xiàn)了公共管理學(xué)理論想象力和實踐前進力的統(tǒng)一。

在威爾遜思想的基礎(chǔ)上，古德諾在《政治與行政：對政府的研究》一書中對政治—行政二分法理論進行了全面、系統(tǒng)的論述，試圖以政治—行政二分法代替三權(quán)分立政體。其基本觀點是：政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。在政治—行政二分基礎(chǔ)上，政治—行政必須加強協(xié)調(diào)控制。他強調(diào)：“一方面，為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實現(xiàn)的合理目的。”[13]22這樣就能解決政治與行政二分代替立法、行政和司法三分之后的權(quán)力真空問題。政黨作為法外調(diào)節(jié)機制，對于彌合三分替換之后的政治與行政調(diào)節(jié)至關(guān)重要；同時司法功能被分解為政治和行政領(lǐng)域中的功能。“協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制問題，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中問題。”[14]23在古德諾看來，如果中央和地方分權(quán)太嚴(yán)重，就會降低中央集權(quán)化程度，從而導(dǎo)致行政力量遭到破壞，國家意志得不到有力貫徹與執(zhí)行。政治代表國家意志的表達，應(yīng)更強調(diào)自由、民主等規(guī)范價值；而行政代表國家意志的執(zhí)行，則應(yīng)更關(guān)注技術(shù)和方法，主張價值祛除。由此鞏固了政治—行政二分在公共管理發(fā)展歷程中的地位。

立足于威爾遜和古德諾的政治—行政二分思想，之后的學(xué)者們從工商企業(yè)組織和行政組織角度提出了一系列應(yīng)用性理論。這些應(yīng)用性理論要么直接來自于科學(xué)管理運動，要么借鑒了從科學(xué)管理到一般管理運動再發(fā)展到人際關(guān)系運動等古典管理學(xué)理論，要么從美國文官考試實際出發(fā)構(gòu)建出當(dāng)時美國本土的人事行政等行政學(xué)理論。不管是從借鑒還是從創(chuàng)新的角度，此時期的行政學(xué)理論可以被統(tǒng)稱為應(yīng)用時期。這一時期開啟了公共管理體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、正典化和原則化的進程，成為本文所提出的公共管理學(xué)理論想象力和實踐前進力之間的第二次張力。

首先，韋伯的理想型現(xiàn)代官僚制所描述的合理的分工、層級節(jié)制的權(quán)力體系、依照規(guī)程辦事、形式正規(guī)的決策文書、組織管理的非人格化、專業(yè)培訓(xùn)機制、合理合法的人事行政制度等特征，是為了應(yīng)對組織管理中難以避免的人情化、不客觀、不公正等問題。這種現(xiàn)代理性官僚制與威爾遜學(xué)說和泰勒、法約爾的科學(xué)管理運動三者之間相得益彰，相互補充、相互促進。“在早期的行政學(xué)理論體系建構(gòu)中，泰勒的科學(xué)管理理論是一個重要的組成部分。如果說威爾遜確認了行政學(xué)的領(lǐng)域并制定了政治—行政二分原則，韋伯提供了一個組織框架，那么，微觀層面的操作和運行方面的問題，則是由泰勒的科學(xué)管理理論來加以解決的。”[10]如果說從泰勒到法約爾是從工商企業(yè)管理的角度，經(jīng)過科學(xué)管理運動再到一般管理運動，科學(xué)地建立了一套管理方法，清晰地揭示了組織管理的一般規(guī)律，那么韋伯則是從人類社會統(tǒng)治形態(tài)出發(fā)，把當(dāng)時的資本主義社會制度列入法理型組織管理范疇，這些理論學(xué)說基本上與當(dāng)時時代演進的背景和要求相吻合。

從大的歷史時期來看，1880—1920年間是美國的進步主義時代，這個時代剛好和公共管理的產(chǎn)生和應(yīng)用相契合。在行政組織領(lǐng)域，詹姆斯·穆尼、林德爾·厄威克和盧瑟·古利克三個人功不可沒。穆尼作為成功的經(jīng)理人，以獨到的眼光對組織原理進行了深入發(fā)掘，以協(xié)調(diào)、等級、職能三個原理討論組織，使組織理論形成了自己的邏輯體系，把法約爾創(chuàng)立的一般管理學(xué)上升到了學(xué)理分析的高度，開創(chuàng)了以協(xié)作系統(tǒng)研究組織的先聲，助推以工業(yè)組織的力量走出經(jīng)濟危機、推動社會進步。厄威克的主要貢獻是把科學(xué)管理理論系統(tǒng)化，把泰勒、法約爾、穆尼等人的理論聯(lián)系起來，綜合出一套科學(xué)的邏輯框架，提出了他認為適用于一切組織的十條原則，分別是目標(biāo)原則、專業(yè)化原則、協(xié)調(diào)原則、職權(quán)原則、職責(zé)原則、明確性原則、一致性原則、管理寬度原則、平衡原則、連續(xù)性原則。古利克則把關(guān)于管理職能的理論進一步系統(tǒng)化，提出了有名的管理七職能論和十項管理原則，后面雖有人進行了修改，但基本上包括了到那時為止的有關(guān)管理過程的觀點，并成為以后有關(guān)這類研究的出發(fā)點。如果說穆尼和賴萊強調(diào)的是職能主義或各種職位之間的區(qū)分，古利克則分析了這些職位和活動如何歸并為同類部門，以便保證協(xié)調(diào)。穆尼、厄威克和古利克在管理理論上的貢獻并不在于他們自己創(chuàng)造了新的管理理論，而在于他們對古典管理理論進行了必要的整理和綜合。如果沒有他們對古典管理理論的綜合，也許很難說有今天體系如此完整的公共管理理論。(3)其工作有些具有交叉性。穆尼原是美國通用汽車出口公司的總經(jīng)理，他和歷史學(xué)家出身的另一位企業(yè)經(jīng)理賴萊(Alan Reiley)在1931年出版了《工業(yè)、前進！》。在這本書中，他們提出了一些能“通過服務(wù)獲得利潤”這一工業(yè)目標(biāo)的組織效率的十條原則(如上文所示)。穆尼指出：“在每一個有組織的企業(yè)中，必然有某種確定其目標(biāo)的職能，另一種是完成這目標(biāo)的職能，第三種職能是按照既定的程序規(guī)則作出解釋性決策。這些職能可以叫作確定性職能、應(yīng)用性職能和解決性職能，其關(guān)系正如原則、程序和效果。在世俗政府中就是立法職能、行政職能和司法職能。”1937年出版的由盧瑟·古利克與林德爾·厄威克合編的《管理科學(xué)論文集》，將自法約爾以來的有關(guān)管理職能方面的論說加以系統(tǒng)化，提出了著名的“管理七職能論”，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算七大職能。正是在這一方面，他們?yōu)樾姓芾眢w系的科學(xué)化、系統(tǒng)化作出了卓越貢獻，奠定了公共管理學(xué)科體系。

如果說上述三人是從行政管理科學(xué)應(yīng)用和建立管理體系角度對公共管理學(xué)作出貢獻的話，那么中間還有一位純正的美國公共行政學(xué)家——懷特·倫納德。他長期擔(dān)任芝加哥大學(xué)教授和美國文官委員會主席，在1926年發(fā)表了第一部公共行政學(xué)教科書《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》，這一著作與伍德諾·威爾遜《行政的研究》和弗蘭克·古德諾《政治與行政》一起，將公共行政學(xué)變成一個單獨的學(xué)科領(lǐng)域。懷特像法約爾一樣，相信公共行政管理有普遍的適用性和適用于各種組織的一般原則，他深受科學(xué)管理理論的影響，但他強調(diào)的是人事行政。懷特相信，除管理學(xué)外，政治科學(xué)也是公共行政的基礎(chǔ)。他毫不遲疑地堅持了從威爾遜、古德諾等人開始的政治—行政二分法，認為以分贓制為代表的政黨降低了行政機關(guān)的效率。為此，他提出了一系列改革主張。在懷特的影響下，1934年美國開始實行初級文官考試，建立了正式的公共行政通才招聘制度，為以后全面改進以保證勝任聯(lián)邦服務(wù)機構(gòu)的人力制度鋪平了道路。(4)懷特對美國本土公共行政學(xué)理論的生成至關(guān)重要。一個非常有力的佐證是：中國行政管理學(xué)界的泰斗，被譽為“中國MPA之父”的夏書章在接受訪談時說道，因懷特(L.D.White)教授當(dāng)時在美國芝加哥大學(xué)，他是白宮顧問，是最早編撰《行政學(xué)》教材的學(xué)者，我們學(xué)的就是他的英文原著，沒有中文譯本。因此，當(dāng)時我的首選是芝加哥大學(xué)。來源于：熊美娟，楊芳.公共管理研究的中國貢獻:對話夏書章先生[J].廣州公共管理評論. 2014,2(00).

綜上所述，古典公共行政學(xué)范式經(jīng)歷了從提出到確立再到應(yīng)用的過程。威爾遜政治—行政二分法理論的提出標(biāo)志著古典公共行政學(xué)范式的誕生和雛形的基本形成，屬于公共管理古典范式的提出階段。而現(xiàn)代官僚制理論、科學(xué)管理理論、一般管理理論、行政組織理論等則開啟了公共管理古典范式的應(yīng)用階段，是將元理論與行政管理工作緊密聯(lián)系而產(chǎn)生的能夠為實踐工作提供指導(dǎo)和借鑒的理論范式。通過追溯古典公共行政學(xué)理論淵源可以發(fā)現(xiàn)，公共管理古典范式信奉“公共行政是實踐中的科學(xué)”信條，從官僚制、動作原理、科學(xué)管理、組織原則等一系列實踐出發(fā)探索創(chuàng)建一種以提高效率為目標(biāo)的普適性原則。因此，由政治與行政二分發(fā)源與生成的公共管理古典范式，兩次理論與實踐的前進張力，回應(yīng)了理論與實踐統(tǒng)一的命題。

三、發(fā)展中的轉(zhuǎn)折：西蒙與沃爾多辯論及學(xué)科身份危機

實際上，公共管理古典范式時期所著力的行政組織管理及其應(yīng)用化秉持的是一種技術(shù)理性，這為后面的公共管理的價值理性呼吁和技術(shù)理性危機辯論埋下了伏筆。1952年，德懷特·沃爾多在《美國政治科學(xué)評論》上發(fā)表《民主行政理論的發(fā)展》一文，主要講述關(guān)于民主行政理論的發(fā)展背景和行政思想的內(nèi)容。[15]他在一個腳注中含蓄地對西蒙關(guān)于“事實與價值二分”的觀點進行批判，引發(fā)了長達半個世紀(jì)的學(xué)術(shù)爭論，這場公認的百年公共行政學(xué)史上最激動人心、最富啟發(fā)意義的爭論便是“西沃之爭”。這場爭論基本上確定了20世紀(jì)中葉以來公共管理理論與實踐的發(fā)展方向，成為本文所提出的公共管理學(xué)理論想象力和實踐前進力之間的第三次張力。在此過程中，公共管理古典范式邁向成熟頂峰，同時也凸顯出強烈的學(xué)科身份危機，為政治與行政二分走向政治、行政與政策三分埋下了伏筆。

第三次張力演進的焦點是公共管理古典范式科學(xué)化之后是否需要再科學(xué)化？其中包含兩層意思：第一，在古典范式中，從學(xué)科提出到確立再到廣泛應(yīng)用的理論和實踐雙重場域保持了高度統(tǒng)一。公共管理學(xué)科提出和建立(包含很多人的努力)本身是為了減緩和克服政黨分贓制肆意濫用給國家?guī)淼臑?zāi)難，這個災(zāi)難在1881年時任總統(tǒng)加菲爾德被槍殺達到頂峰。威爾遜作為一個學(xué)者，體現(xiàn)出對政治時局的高度敏銳感和責(zé)任感，他提出行政學(xué)要從政治學(xué)領(lǐng)域以及行政實務(wù)中獨立出來，主張漸進改良政黨分贓制而非采取激進方式建立民主制行政范式。這種漸進改良的源頭可以追溯到美國建國之初的漢密爾頓和杰斐遜兩種觀點主張之間的張力，顯然，威爾遜選擇了漢密爾頓主義。通過政治與行政二分的方法來解決政黨分贓制在當(dāng)時是聰明的做法，因為任何一項改革都要著眼于能夠通過和被執(zhí)行。事實證明，這種從價值理性出發(fā)并結(jié)合技術(shù)理性的做法是成功的，只是在隨后的20世紀(jì)初到中葉所開展的行政改革實踐完全又偏向了技術(shù)理性的維度，忽視了當(dāng)初倡導(dǎo)政治與行政二分的政治價值初心。

第二，“西沃之爭”彰顯的是學(xué)科成熟后，其價值取向和實證應(yīng)用出現(xiàn)分野時，是繼續(xù)追尋政治學(xué)價值，還是另辟蹊徑建立邏輯實證主義路徑？西蒙和沃爾多在此出現(xiàn)了根本分歧。這個分歧與其說是學(xué)者自身價值和情懷以及研究取向的爭辯，倒不如說是學(xué)科體系全面建立并經(jīng)過政府行政廣泛應(yīng)用之后，對如何持續(xù)推動公共管理學(xué)創(chuàng)新發(fā)展所進行的系統(tǒng)性思考。一方面，公共管理要努力使自身的基本原理建立在理性、客觀、中立的理論基礎(chǔ)之上；另一方面，公共管理不僅致力于尋找行政原則，還致力于尋找和培養(yǎng)“最佳人選”。這已經(jīng)說明，公共管理有脫離時代政治和政府實務(wù)操作的危險。是要繼續(xù)倡導(dǎo)政治與行政或分離或兼容的價值取向，培養(yǎng)合適的公務(wù)人員；還是要執(zhí)著于科學(xué)精神的探求，發(fā)掘出既有實證資料支撐，又有規(guī)范文本佐證，具備嚴(yán)謹?shù)倪壿嬐评砗驼撟C，擺脫那些基于應(yīng)用時期提出的眾多行政原則的諺語式“胡說”困擾？

從表面上看，“西沃之爭”雖然僅是因為一個文章腳注而引發(fā)的偶然爭論，實際上卻是兩種不同的思維和路徑之間的爭論。“西沃之爭”主要圍繞三個方面的問題：一是學(xué)科定位之爭；二是研究方法之爭；三是價值取向之爭。首先，在公共管理學(xué)科定位上，西蒙認為公共管理應(yīng)該被定義為一種純粹的行政科學(xué)，以尋求一種獨立領(lǐng)域的身份，而不應(yīng)該被定義為一門應(yīng)用科學(xué)。而沃爾多卻否認公共管理是一門行政科學(xué)的觀點，他認為其具有包羅萬象的特性，應(yīng)該像醫(yī)學(xué)一樣整合理論與實踐、研究與應(yīng)用等廣泛領(lǐng)域的知識來尋求學(xué)科的合法地位，僅僅通過單一的學(xué)科基礎(chǔ)和理論是無法獲得合法身份的。其次，在研究方法上，西蒙認為公共管理古典范式只能得出“行政諺語”而得不出行政原則，因此主張引入邏輯實證主義的研究方法。然而，沃爾多卻認為邏輯實證主義會阻礙或限制科學(xué)的發(fā)展，主張用政治哲學(xué)的規(guī)范方法來研究公共行政問題。關(guān)于方法論之爭，沃爾多立足于政治哲學(xué)的規(guī)范方法，西蒙則立足于政治科學(xué)的實證方法。西蒙和沃爾多關(guān)于公共管理研究方法的立場，一個提倡實證方法，另一個卻主張規(guī)范研究。規(guī)范方法更多的是關(guān)注價值層面的東西，關(guān)注應(yīng)然的問題。實證主義一般提倡價值中立，通過客觀的觀察和洞悉事實來分析問題，盡量避免歷史和文化情境的影響，以便我們更好地理解和評價世界。但有學(xué)者卻對這一觀點持批判態(tài)度，卡爾·波普爾就認為人們往往是通過理論來觀察世界的，這些理論會影響我們觀察問題的現(xiàn)象，雖然客觀真實是存在的，但由于人類的認知局限，我們卻無法把握它。因此應(yīng)該選擇實證方法抑或規(guī)范方法來進行公共管理研究，這仍然是學(xué)者們持續(xù)爭論的話題。最后，在價值取向上，西蒙強調(diào)公共管理研究應(yīng)該以效率為目的，并保持價值中立，提出事實與價值相分離的原則。然而，由于受西方社會自由民主思想的影響，沃爾多對西蒙的這一觀點持批評態(tài)度，強調(diào)民主等規(guī)范價值的引入。他認為，將效率看作行政科學(xué)的核心概念，是在破壞美國社會的根基，事實與價值是不可能完全分離的。前者形成了以行為科學(xué)學(xué)派為代表的管理主義陣營，而后者形成了以新公共行政學(xué)派為代表的憲政主義陣營。前者強調(diào)經(jīng)濟與效率，指向技術(shù)理性；后者則關(guān)注社會公正、平等、民主、回應(yīng)性等，注重價值理性。[16]88-95

“西沃之爭”的出現(xiàn)是偶然中的必然，它使公共管理學(xué)理論的共識根基——“政治—行政二分法”受到極大的威脅和挑戰(zhàn)，并促使人們開始反思公共管理學(xué)科發(fā)展的一系列問題。西蒙主張在公共管理領(lǐng)域引進邏輯實證主義，打造一門更加精致而且富有效率的“行政科學(xué)”；而沃爾多則主張以民主為規(guī)范價值取向，強調(diào)公共管理是一種政治理論，應(yīng)該更加注重它的價值屬性。因此，“西沃之爭”不僅是一場圍繞學(xué)科定位和方法論的爭論，還是一場技術(shù)理性與價值判斷走向分離抑或融合的爭論。“西沃之爭”本質(zhì)上是關(guān)于公共管理“研究品質(zhì)和學(xué)科身份”的爭論，最終涉及并形成了公共管理學(xué)的“身份危機”問題。沃爾多對此論述道：“公共行政學(xué)家處于一種模糊不清的、常常令人敬而遠之的、二等公民的地位：一方面，在政治科學(xué)家看來公共行政學(xué)家過分關(guān)注政府的立場行政事務(wù)而非重大的、持續(xù)存在的學(xué)術(shù)性問題，因此，他至多是一個技術(shù)專家而不是一個科學(xué)家；另一方面，公共行政的實踐者則認為，公共行政學(xué)家過于學(xué)術(shù)化和理論化，而對于政府實踐中緊迫的、重大的問題則一籌莫展，甚至冷眼旁觀。簡言之，公共行政學(xué)既是學(xué)術(shù)界的技術(shù)專家，又是實務(wù)界的夸夸其談?wù)摺！盵17]2西蒙是邏輯實證主義者，對公共管理學(xué)“身份危機”本質(zhì)的揭露相比沃爾多要緩和許多，他只是在研究方法、研究領(lǐng)域和研究對象上對公共管理學(xué)要干什么以及怎么做作出全面闡述。由此形成公共管理工具理性和價值理性的交織。

“西沃之爭”對公共管理后世的發(fā)展演變的影響是顯而易見的。在爭論發(fā)生之后，由于西蒙個人的興趣逐漸轉(zhuǎn)向心理學(xué)、人工智能與計算機領(lǐng)域，而沃爾多的聲望與日俱增，這就使得公共管理事實上放棄了成為西蒙式實證科學(xué)的努力。例如，20世紀(jì)60年代新公共行政學(xué)派的誕生及其所主張的觀點，就受到沃爾多巨大的影響，代表了一種新的主張社會公平的價值理性。20世紀(jì)70年代后，新公共管理運動的出現(xiàn)，則又與西蒙的有限理性原則和基于事實的漸進優(yōu)化戰(zhàn)略相匹配，是對工具理性的遙相呼應(yīng)。繼而到了20世紀(jì)90年代治理理論大行其道、新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生以及政府績效管理的升級換代，更是將公共管理致力于回答要干什么和為了什么的價值理性與要怎么干、如何實現(xiàn)善治的工具理性有機融合，各有側(cè)重，實現(xiàn)不同方向的突破，使得公共管理學(xué)得以繁盛。“西沃之爭”是在以政治—行政二分思想和官僚制理論為基礎(chǔ)的公共管理古典范式地位受到嚴(yán)重威脅且不再適應(yīng)日益變化的社會經(jīng)濟發(fā)展的背景下產(chǎn)生的。“西沃之爭”的出現(xiàn)，為政治、行政、政策三分主題埋下了伏筆，為政策科學(xué)范式的誕生奠定了思想基礎(chǔ)。

四、政策科學(xué)范式：技術(shù)與價值的融合以超越政治—行政二分

第二次世界大戰(zhàn)不僅是世界格局的轉(zhuǎn)折點，而且也是包括公共管理等各個學(xué)科發(fā)展的轉(zhuǎn)折點。在戰(zhàn)后重建的鼓動中，西方國家出現(xiàn)了犯罪率劇增、經(jīng)濟停滯、能源短缺、失業(yè)擴大等問題，在住房、教育、交通和衛(wèi)生保障等方面也是問題叢生。“面對這些問題，政府通過行政管理的行為去加以解決變得既沒有效率也無法取得理想的效果，因而，開始更多地通過公共政策的途徑來加以集成化解決。”[10]2420世紀(jì)60年代開始，世界美蘇爭霸的冷戰(zhàn)行動愈演愈烈，古巴導(dǎo)彈危機既是頂峰，又將這種局面推向不可預(yù)知的境地。在殘酷的現(xiàn)實世界面前，西方政府管理模式自從政治與行政二分以來，尤其是行政組織體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、高效率的建立運轉(zhuǎn)以來，公共管理學(xué)的根基受到了動搖。政治與行政二分作為一種漸進改良的手段很好地解決了政黨分贓制弊端問題，但是沒有徹底解決西方政治制度民主與效率的二律背反問題。越發(fā)展，政治所主張的表達國家意志的決策權(quán)和行政所倡導(dǎo)的政府技術(shù)獨立、價值中立的執(zhí)行權(quán)之間發(fā)生了巨大的分歧，政治家(政黨競爭的政務(wù)人員)和公務(wù)員(考試錄用公職人員)之間的分歧越來越大，二者出現(xiàn)的“外行管內(nèi)行”困境難以避免和突破。尤其是在羅斯福新政時期以及“二戰(zhàn)”后，隨著行政職能的大幅度擴張，甚至出現(xiàn)了“行政國家”狀態(tài)，行政部門越來越多地介入到政策制定的過程中。與此同時，行政部門擁有了越來越多的政策方面的技術(shù)專家，在政策制定過程中也表現(xiàn)出足夠的專業(yè)性優(yōu)勢，能夠更多地賦予政策以科學(xué)性。面對風(fēng)云變幻的國際形勢，西方國家政府治理急需變革。

變革的導(dǎo)向已經(jīng)明確，但是具體路徑仍未知，這給理論創(chuàng)新和發(fā)展提供了極大的空間。20世紀(jì)50—60年代，政治學(xué)出現(xiàn)了羅爾斯的正義論，出現(xiàn)了達爾的多元主義、伊斯頓的政治系統(tǒng)論，甚至出現(xiàn)了新公共行政學(xué)派的年輕宣言；經(jīng)濟學(xué)出現(xiàn)了公共選擇理論、新古典綜合學(xué)派；社會學(xué)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)—功能主義；等等。面對公共管理古典范式所奠基的政治—行政二分傳統(tǒng)，一批新的公共管理學(xué)者如何看待？甚至在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的學(xué)者們那里是如何看待和突破困境的呢？為了確保政策的科學(xué)性，學(xué)者們開始思考一個問題：行政與政策是否應(yīng)該二分?早期的學(xué)者認為，公務(wù)員應(yīng)該是專家，但不能成為黨派。他們試圖將善政與黨派政治隔離開來，使善政免于腐敗制度的弊端。“國會制定政策，行政機構(gòu)的任務(wù)是找到適當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段來執(zhí)行政策。人們認為管理行為不太通用，技術(shù)性更高，因此積極進取的行政人員能夠制定國會或總統(tǒng)提出的人民意愿。這樣，公務(wù)員就可以根據(jù)技術(shù)優(yōu)勢而不是黨派或政策政治來選擇。”[18]可以看出，政策與行政二分的前提是政治與行政分離，再將政策與行政官僚主義的頑強影響隔離開來。

在這樣的時代背景下，1950年，拉斯韋爾和卡普蘭在《權(quán)力與社會：政治研究的框架》一書中首次提出“政策科學(xué)”，標(biāo)志著現(xiàn)代政策科學(xué)正式誕生。拉斯韋爾曾定義政策科學(xué)是“關(guān)切政策過程本身與內(nèi)部的知識”，從這里就可以知道政策科學(xué)的研究范圍包括兩類知識：(1)政策過程本身的知識(knowledge of the policy process)。這指的就是政策研究的范疇，其目的是為了政策本身的性質(zhì)而進行政策研究，興趣焦點通常是政策形成過程。(2)政策過程內(nèi)部的知識(knowledge in the policy process)。拉斯韋爾提出建議：政策科學(xué)的宏大旨趣是建立一門以社會中人的生活的更大問題為方向的解決問題的學(xué)科。既然建立一門以社會中人的生活為方向的解決問題的學(xué)科，那么就要端正以往并樹立人類社會新的發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)，提高政策制定質(zhì)量。在以解決人的重大需求為出發(fā)點的情形下，同時注重情境關(guān)系，追求方法多元。“政策科學(xué)的核心是通過各種用途改善(重大社會問題)核心和外圍，使框架更容易為其他傾向于情境關(guān)系、問題導(dǎo)向和多方法調(diào)查的人所接受。”[19]因此，政策科學(xué)意在產(chǎn)生推動民主政治發(fā)展的知識，要能夠利用知識解決那個時代的重大危機，促進人類尊嚴(yán)的全面實現(xiàn)。

從這個方面來講，政策科學(xué)立足于政治與行政二分狀態(tài)下的行政系統(tǒng)官僚制治理與宏觀政治系統(tǒng)脫節(jié)問題，要通過決策科學(xué)化、民主化和法治化路徑來彌合政治與行政二分之后的空隙，將行政執(zhí)行作為重要的領(lǐng)域來重新加以建構(gòu)。其特征有：(1)政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問，是一門“民主的政策科學(xué)”；(2)目標(biāo)是追求政策的合理性，必須建立起可檢驗的理論；(3)具有時間的敏感性，強調(diào)政策的歷史脈絡(luò)和未來研究；(4)采取一種全球觀點，認為世界各民族構(gòu)成一個共同體，命運息息相關(guān)；(5)具有跨學(xué)科特性，依靠政治學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科建立自己嶄新的學(xué)術(shù)體系；(6)是一門需要學(xué)者和政府官員共同研究的學(xué)問；(7)必須具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念，以社會的變化為研究對象。[20]3-15可以看出，拉斯韋爾提出的政策科學(xué)并不是對其他學(xué)科知識的簡單累加，而是希望綜合多學(xué)科的知識重建一個新的學(xué)術(shù)體系，這門新學(xué)科不僅以人的重大需求問題為導(dǎo)向，還能關(guān)注民主價值，體現(xiàn)人類的尊嚴(yán)，因此政策科學(xué)體現(xiàn)了技術(shù)與價值兩重屬性。

政策科學(xué)作為現(xiàn)代公共政策學(xué)的起源，其鮮明且強烈的價值關(guān)懷和問題導(dǎo)向貫穿和引領(lǐng)著現(xiàn)代國家治理的方向。正如公共管理要把自威爾遜—古德諾—韋伯范式作為其古典范式一樣，現(xiàn)代公共政策學(xué)也必須把拉斯韋爾—麥克道格—德羅爾作為其開端，盡管其后經(jīng)歷了政策分析運動以及新世紀(jì)以來后實證取向的政策運動，但是不能撼動也無法改變政策科學(xué)傳統(tǒng)的路徑力量。而政策科學(xué)范式要回答和解決的正好是公共管理古典范式在經(jīng)歷“西沃之爭”后亟待探尋的問題，也正是本文所提出的公共管理理論想象力和實踐前進力之間的第四次張力。至此，公共管理進入第四次張力統(tǒng)一的政策科學(xué)建立時期，讓政策科學(xué)家成為新的知識主宰，政策分析成為主流，公共政策與公共管理并駕齊驅(qū)，正式建立了政治、行政與政策三分格局。

“二戰(zhàn)”之前，政治學(xué)者對政治生活的研究往往關(guān)注政府的規(guī)范性或道德，以揭示如何使公民過上優(yōu)越的生活、政府的目的何在以及政府應(yīng)該從事哪些活動。這種探究帶來了有關(guān)國家的本質(zhì)、社會的角色和政府的權(quán)力與責(zé)任等問題的廣泛討論。“二戰(zhàn)”之后，政治學(xué)出現(xiàn)了研究政治現(xiàn)象的新途徑。在這些途徑中，有些關(guān)注微觀層次的人類行為以及公民、選民、領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者的心理；有些關(guān)注國家、社會和文化的特點；還有些關(guān)注國家和全球政治體制的本質(zhì)，諸如行為主義、精英研究、政治系統(tǒng)論、政治文化研究等。在這些重新理解政治和現(xiàn)實世界的新途徑產(chǎn)生與發(fā)展過程中，有一種研究途徑主要關(guān)注的不是政府的結(jié)構(gòu)、政府主體的行為，也不是政府應(yīng)該或者必須做什么，它所關(guān)注的是政府實際應(yīng)該做什么，這種途徑就是公共政策和公共政策制定。學(xué)者們希望政策科學(xué)取代傳統(tǒng)的政治研究，把政治理論研究與政治實踐結(jié)合起來，而不至于陷入正式的法律研究那種毫無結(jié)果的困境。[20]因此，政策科學(xué)是一門為了適應(yīng)西方經(jīng)濟社會發(fā)展需要而產(chǎn)生的一個全新的研究領(lǐng)域，其目的在于彌合政治與行政二分在政治和政府實務(wù)中出現(xiàn)的“焦點困境”。

政策科學(xué)強調(diào)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識，關(guān)注政策制定、政策執(zhí)行、政策終結(jié)等政策過程的各個階段，從不同的學(xué)科視角出發(fā)來尋求公共政策問題的解決之道。這些公共政策問題的產(chǎn)生從表面上看只是政府行政的問題，其實質(zhì)卻是整個資本主義國家在政黨競爭、經(jīng)濟分權(quán)和地方自治過程中所涌現(xiàn)出來的政治與行政二分問題，需要彌合的恰恰是韋伯提出的“為了政治而生活”和“依靠政治而生活”兩類政治人的鴻溝，需要回應(yīng)的也恰恰是“以政治為志業(yè)”和“以學(xué)術(shù)為志業(yè)”兩種職業(yè)取向的社會科學(xué)風(fēng)險探究議題。政策科學(xué)家們以實踐為基礎(chǔ)，希望通過構(gòu)建數(shù)理模型的方式來準(zhǔn)確判斷和分析公共政策問題，從而提高學(xué)科知識的專業(yè)化和精確性。這在一定程度上又推動了技術(shù)理性之風(fēng)的繁盛，技術(shù)理性一般使用的是工具推理，希望通過一套既定的規(guī)則或手段來協(xié)調(diào)并達成目標(biāo)，不管是思維還是行動都是比較理性的，強調(diào)科學(xué)分析的思路和對科技進步的信念。雖然技術(shù)理性容易帶來高效率，能夠讓行動更快轉(zhuǎn)化成效能，但其對價值的忽視卻帶來了一系列負面的社會影響。縱觀政策科學(xué)提出與發(fā)展的歷史可以看出，政策科學(xué)范式既具有規(guī)范屬性又具有實證屬性，體現(xiàn)了技術(shù)與價值的融合統(tǒng)一，是為了彌補和解決政治—行政二分困境又超越政治—行政二分的新范式。

五、新公共管理運動夯實政治、行政與政策三分格局

20世紀(jì)70年代末至80年代初，以英國撒切爾政府發(fā)起的“私有化運動”為標(biāo)志，西方國家拉開了一場冠以“新公共管理”“重塑政府”等稱謂的政府改革運動。美國“里根革命”出臺了減稅、大幅提高國防開支、削減國內(nèi)項目以及預(yù)算平衡等政策；法國有行政分權(quán)化與現(xiàn)代化、公共服務(wù)創(chuàng)新(1979)；德國有“寧靜改革”、認識(法制)改革法；新西蘭有“邁向公元2010”；澳大利亞有文官改革新制(1992)；加拿大有“2005年公共服務(wù)性質(zhì)”。這場改革運動的主要目標(biāo)是：企圖在政府部門管理中引進私營企業(yè)管理辦法，通過引入競爭機制來提高政府部門的行政效率。后來，學(xué)者們也開始研究和思考這場政府改革運動的內(nèi)容和性質(zhì)，并出版了一些案例描述性的著作總結(jié)改革經(jīng)驗和提出新構(gòu)想，從而形成了被人們稱為標(biāo)志著公共行政發(fā)展史上一個新階段的“新公共管理運動”。[10]27這些改革實踐緩解了公共管理古典范式所帶來的弊端，也順應(yīng)了政治、行政和政策三分主題推進的潮流，同時促進了新公共管理范式的產(chǎn)生。用《公共管理導(dǎo)論》一書的作者歐文·休斯的話來說就是：“新公共管理的采納意味著公共部門的研究領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)。”[21]1

起初，新公共管理并不是一場統(tǒng)一的運動，既沒有統(tǒng)一的理論，也沒有統(tǒng)一的名稱，各國的情況不同，所選擇的理論基礎(chǔ)也有差別。后來，學(xué)者們介入了這場運動的思考之中，并根據(jù)這場改革運動的特征和目標(biāo)取向把公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)和新保守主義確認為這場改革運動的理論基礎(chǔ)，同時也承認公共物品、交易成本、委托—代理人、學(xué)習(xí)型組織等理念對新公共管理有著較大的影響。[10]27“新公共管理”這個概念是由克里斯托弗·胡德于1991年發(fā)表在《公共行政》雜志上的一篇文章中所提出的。其基本特征包括：(1)政府是一個為公眾服務(wù)的機構(gòu)，理應(yīng)提高公共服務(wù)質(zhì)量；(2)政府有必要引進私營部門的管理辦法，提高公共服務(wù)效率；(3)政府管理要回復(fù)公眾需求，不應(yīng)只重產(chǎn)出而忽視服務(wù)質(zhì)量。也有學(xué)者將“公共管理”這一新學(xué)派的淵源追溯到威爾遜的《行政學(xué)研究》一文。例如，佩里和克雷默就曾在《公共管理：公共的和私人的觀點》一書中界定什么是公共管理時宣稱，他們關(guān)于公共管理的靈感來自威爾遜的這篇經(jīng)典論文，并將威爾遜的思想基礎(chǔ)歸納為如下四個方面：(1)以政府作為主要的組織脈絡(luò)背景；(2)以執(zhí)行功能作為合適的焦點；(3)以發(fā)現(xiàn)有效管理的原則和技術(shù)作為發(fā)展管理能力的關(guān)鍵；(4)將比較作為該領(lǐng)域研究取得進展的方法。[22]1可以看出，這里的“公共管理”已經(jīng)不只是“公共行政”的東西了，而是作為公共管理古典范式失效的情況下作出的一種反應(yīng)，是一種超越和替代古典范式而出現(xiàn)的新范式。

眾多學(xué)者普遍認為，新公共管理是繼公共管理古典范式之后的一種世界性新范式，這既來自于西方各國公共部門改革運動，也來自于公共管理學(xué)者們對這些改革實踐給予的理論關(guān)注和關(guān)懷，主要代表有胡德、霍姆斯、尚德、奧斯本和蓋布勒等。胡德作為新公共管理的代表性人物，他歸納出了新公共管理的七項原則性要素：(1)在公共部門實踐“專業(yè)化管理”；(2)明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估；(3)更加強調(diào)產(chǎn)出控制；(4)轉(zhuǎn)向組織單元的分解；(5)轉(zhuǎn)向更激烈的競爭；(6)轉(zhuǎn)向重視私人部門管理行為的風(fēng)格；(7)更加關(guān)注資源使用上的紀(jì)律與節(jié)約。在胡德的基礎(chǔ)上，霍姆斯和尚德從性質(zhì)、運作方式、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系以及實現(xiàn)途徑等方面對新公共管理的特點作了較為全面的概括。海斯和卡尼提出了新公共管理的五項核心原則：一是規(guī)模縮減；二是管理主義；三是分權(quán)；四是去官僚化；五是私有化。另外，最引人注目的要數(shù)奧斯本和蓋布勒，他們在合著的《政府改造：企業(yè)家精神如何改革公共部門》一書中提出了“具有企業(yè)家精神的政府”的十大原則，這十大原則為推動政府改革發(fā)揮了重要的理論指導(dǎo)作用。總的來說，新公共管理學(xué)派強調(diào)以效率為核心的目標(biāo)，提倡在公共部門引入競爭機制，去除官僚主義，主張用私營企業(yè)的管理模式來管理政府組織。這些理論和實踐在整體上夯實了政治、行政與政策三分的格局，政治與行政二分不再是唯一的至高的政府治理和改革運動的信條，基于政策過程、政策變遷和各類新興政策工具的廣泛使用，迎來了公共管理新時期。尤其是基于私人市場激勵、公共企業(yè)規(guī)制和公民自愿參與的政策工具的選擇及使用，新的公共管理和政策科學(xué)范式促成了公共管理新范式的形成和鞏固，公共管理在理論想象和實踐前進之間的張力再次得到彌合。改革的時代往往呼喚且容易出現(xiàn)改革的理論，新公共管理范式是有史以來最為突出和明顯的，以其強大的技術(shù)理性和工具屬性，助推全球公共管理變革浪潮般地展開，再一次實現(xiàn)了公共管理理論和實踐二者的統(tǒng)一。

到了20世紀(jì)末21世紀(jì)初，新公共管理迎來了批評和反思。代表性理論有三個：一是登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論，從管理理念的層面批判新公共管理理論缺乏對公平正義、公民參與等民主和憲政價值的關(guān)注；二是英國學(xué)者Perry Hicks和 Patrick Dunleavy等提出的整體政府理論，從組織結(jié)構(gòu)的層面批判新公共管理理論的分權(quán)化和分散化導(dǎo)致機構(gòu)裂化和公共服務(wù)碎片化；三是德國和荷蘭的學(xué)者提出的網(wǎng)絡(luò)治理理論，從政府與其他公共管理主體關(guān)系的角度，批判新公共管理在面對多元、異質(zhì)的管理主體時束手無策。[23]178-283實踐層面上，為了應(yīng)對全球化的機遇與挑戰(zhàn)，各國政府又開始探尋新的改革之路，新公共管理范式已經(jīng)逐漸跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐，但是超越新公共管理范式的新范式又沒有突顯出來，所以這意味著公共管理學(xué)開始步入后新公共管理時代。

后新公共管理并沒有主導(dǎo)模式，而是由混雜多元的模式構(gòu)成。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、協(xié)作、整體、網(wǎng)絡(luò)化、多元、開放、伙伴關(guān)系、參與、協(xié)商、集體偏好、透明、績效、信任、期望、滿意和結(jié)果等。狹義上的后新公共管理是指整體性政府，后新公共管理復(fù)合式的概念不僅包含了整體政府，還包括協(xié)作治理、新公共治理、數(shù)字時代治理、元治理、新韋伯主義國家、公共價值、新公共服務(wù)等。[24]140-145率先進行新公共管理的國家又開始加強跨部門協(xié)作、整合和控制的整體政府改革；同時還出現(xiàn)了自稱能替代新公共管理改革的四大模式：協(xié)作治理、公共價值、新韋伯主義國家和數(shù)字時代治理。[25]7-17可見，后新公共管理時代的到來使公共管理學(xué)變得更加豐富多彩、開放包容、健全完善，對于解決管理實踐中的困境，公共管理學(xué)科彰顯出了更強大的功能和力量，呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。

綜上所述，公共管理古典范式提出了政治與行政二分的命題，政策科學(xué)范式產(chǎn)生以后又進一步探討了行政與政策領(lǐng)域的劃分，于是建構(gòu)了實踐中政治、行政與政策三分的狀態(tài)。立足于政治、行政與政策三分狀態(tài)，新公共管理范式提出了截然相反的“政府有限”論和必須以市場來解救“政府失靈”的私有化政府新方案。為了提高政府效率、降低運行成本，在公共部門引入市場競爭機制是唯一可靠的選擇。隨著新公共管理范式走向式微，后新公共管理時代開啟，學(xué)者們提出諸如協(xié)作治理、新公共服務(wù)、政策網(wǎng)絡(luò)等理論，為解決更加復(fù)雜多元開放的公共管理實踐困境提供了新的思路和方法，深刻體現(xiàn)了公共管理學(xué)理論想象力和實踐前進力之間的張力，成為本文所提出的公共管理學(xué)理論想象力和實踐前進力之間的第五次張力。可以說，新公共管理鞏固了公共管理學(xué)在政治、行政、政策三分主題中的工具理性，而后新公共管理又進一步鞏固了三分主題的地位，提升了公共管理學(xué)的創(chuàng)新性和實踐性。

六、結(jié)語與思考

公共管理學(xué)誕生至今已有一百三十多年的歷史，盛世需要危言，盛況需要警醒。正如公共管理學(xué)者馬駿所言：“許多看似‘科學(xué)’的公共管理研究實質(zhì)上并沒有推動知識的增長，堆積得越來越多的經(jīng)驗事實也未能增進我們對真實世界中的公共管理的理解。”[7]17-35基于自由開放的探究拒絕“就什么是知識(及什么不是)”進行霸權(quán)式的斷言，自由開放的探究不僅包括定性方法，也包括詮釋和批判傳統(tǒng)。目前，非常需要批判性的、以歷史為基礎(chǔ)的研究來有意義地探討現(xiàn)代性的政治與認識論維度。[26]33追溯公共管理淵源不僅能讓我們更清晰地了解學(xué)科發(fā)展的脈絡(luò)，還能讓我們更深刻地領(lǐng)悟?qū)W科發(fā)展的價值。通過梳理和闡釋政治、行政、政策這三個與公共管理學(xué)科發(fā)展密不可分的概念的歷史演繹和流變，無疑為增進公共管理學(xué)科理論研究提供了重要的參考和借鑒。

回歸公共管理學(xué)說思想，公共管理理論生命力在于實現(xiàn)了從政治與行政二分到政治、行政與政策三分的主題轉(zhuǎn)變。具體過程是：自從政治與行政二分之后，公共管理古典范式正式確立，高舉應(yīng)用和效率的大旗，倡導(dǎo)行政組織的技術(shù)優(yōu)化。之后，出現(xiàn)“西沃之爭”，把古典時期的政治與行政二分問題提上學(xué)術(shù)爭鳴的議程，出現(xiàn)了技術(shù)理性與價值理性的分野。這種分野的實質(zhì)是政治與行政在學(xué)理上可以二分，但在實踐上則出現(xiàn)了政策制定與執(zhí)行之間難以二分的困境。價值理性隨即成為新公共行政學(xué)派產(chǎn)生社會公平價值的主導(dǎo)思想，但技術(shù)理性更像一條暗流沖擊著政府實務(wù)與行政理論研究之間的鴻溝，隨著鴻溝越拉越大，為突破政治與行政應(yīng)然可以二分但實然難以二分的困境，政策科學(xué)范式應(yīng)運而生，把公共管理學(xué)帶入了行政、政治與政策三分的世界。而后發(fā)生的新公共管理運動，取用私營部門管理思想和方法改造公共部門，期望建立一個企業(yè)型政府來解決治理困境，進一步強化了公共管理學(xué)科在三分主題中的工具理性，公共管理學(xué)科思想價值的分野交織出現(xiàn)。

縱觀公共管理學(xué)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，每一次范式變遷都與實踐緊密相連，每一個理論的出現(xiàn)都是在實踐基礎(chǔ)上充分發(fā)揮理論想象力而構(gòu)建出來的。理論來源于實踐，實踐又需要理論的指導(dǎo)。“公共管理學(xué)發(fā)展的大部分學(xué)術(shù)靈感源自對這種理性行政實踐模式的觀察、認知、反思與提煉。更確切地講，英美主流的公共管理學(xué)，其發(fā)展以富有工具主義和實用主義色彩的高度理性化的公共管理實踐模式為經(jīng)驗素材和基礎(chǔ)。”[27]50-65筆者認為，公共管理學(xué)經(jīng)歷了從政治與行政二分到政治、行政和政策三分的歷史轉(zhuǎn)變，這個元命題轉(zhuǎn)變也貫穿于公共管理學(xué)產(chǎn)生到成熟再到發(fā)展再造的全歷史過程，體現(xiàn)了五次公共管理理論想象力與實踐前進力的統(tǒng)一，有效地回應(yīng)了資本主義國家政治、經(jīng)濟、技術(shù)、社會和文化等各方面的變革，在整個資本主義國家過去一個世紀(jì)發(fā)展歷程中展露無疑。