突發公共衛生事件防控法治化：理念、問題與路徑*

梁 晨

(湖南理工學院 政治與法學學院，湖南 岳陽 414000)

黨的十九屆五中全會提出了全面推進健康中國建設的重大任務。健康中國建設的核心內容是對公共衛生風險的防控與規制。當前我國新冠疫情防控雖已取得階段性勝利，但突發公共衛生風險系數仍然較高。突發公共衛生事件的預防與處置將長期作為各級政府的重要職責。在法治國家的建設過程中，如何將突發公共衛生事件防控體系嵌入法治框架內，用法治的方式規范突發公共衛生事件防控的機制和手段，乃是全面建設健康中國、法治中國所必須直面的一個重要問題。

一、突發公共衛生事件防控的法治意蘊

(一)突發公共衛生事件防控的中國模式及法治隱憂

新冠疫情作為當下重大突發公共衛生事件之一，具有致病能力強、傳播速度快、社會影響強烈的特征，對公眾生命健康利益造成了重大威脅，也對中央以及地方各級政府的應急處理能力和水平提出了極高的要求。如何迅速有效地抗擊疫情，是對我國治理體系和治理能力的一次深度檢驗和綜合性大考。中國的公共衛生治理體系在這場疫情抗擊戰中展現出強大的社會動員力和行政執行力，在極短時間內有序動員各方面力量、凝聚人心，在全國范圍內調集人員、物資、交通工具以及其他設施設備，建立起了從各級政府到基層社區再到單位、家庭與個人的聯防聯控、群防群治機制。

與一些國家消極的防疫策略相比，我國新冠疫情的治理效果贏得了世界矚目。在快速采取強有力的疫情控制措施后，全國各地疫情防控的效果已經顯現，當前我國疫情防控已進入到常態化階段，社會各界均已恢復正常生產生活。國家以舉國體制精準施策、果斷發力，使得我國疫情防控工作取得階段性勝利，向世界宣告了中國制度的優越性。中國應對疫情的模式也得到了聯合國秘書長古特雷斯和世界衛生組織總干事譚德塞的高度贊揚，認為中國的防疫措施為各國防疫工作設立了新標桿。[1]

公共衛生管理和服務作為國家向國民提供的一種公共福利，對于民生建設和社會發展而言極為必要。但是從法治的角度看，強有力的政府管制并非公共衛生治理的理想狀態?！耙粋€有力量保護其公民的國家，也有力量壓迫其公民?！盵2]236政府主導型公共衛生事業的建立與強化，乃是國家職能的深化和具體化，同時也是國家權力向私人領域的擴張與滲透。醫學史家余新忠先生在研究清代防疫制度時就有過這樣的憂慮：“但若不能意識到這些制度本身隱含的權力關系，而不能建立起相應的監督和制約機制，那么，政府的職能往往就會以現代化名目合理、合法地無限擴張，民眾的實際需求也就很難有必要的重視?！盵3]9-20因此，強調政府在公共衛生中應發揮主導作用的同時，也提出了這樣一個命題，即政府所享有的公共衛生治理權力只有在法治的框架之下受到控制和約束時，才可能是正當的。

(二)突發公共衛生事件防控的法治理念

早在古希臘時期，亞里士多德就對法治有過經典的闡述，他認為法治應當包含兩重意義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！盵4]199法治框架下的突發公共衛生事件防控也應符合法治的基本要求，不僅需要保證防控所需的各項應急措施依法而行，也要保證公共衛生法律制度能夠為行政應急提供充分依據，還要將公共健康作為法律的最高價值予以維護?；诖耍P者認為，突發公共衛生事件防控中的法治可以從三個維度進行解讀，即形式法治、應急法治和健康法治。

法治首先在形式意義上要求法律的權威高于任何個人的權威。我國《憲法》第5條規定了“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。這為政府在公共衛生中的權力運作奠定了法治的框架。職權對于政府而言是一種權力，也是一種責任。政府在公共衛生領域不僅需要忠實地履行法律賦予的權力，而且需要嚴格遵守法律所規定權限范圍內行使權力，并且遵循法律規定的程序。這是突發公共衛生事件防控法治化的形式要件。法治對政府公共衛生權力的規范與限制的主要任務在于避免政府對突發公共衛生事件的應對陷入兩個極端，一是政府恣意運用懲罰、強制等手段侵犯公民的合法權益，二是政府權力受到過分的限縮，導致難以應對公共危機。因此，法治框架下的突發公共衛生事件防控需要解決的不是簡單地如何限權、控權的問題，而是要研究政府應該怎樣正確地行使權力和履行職責。

其次，從實質意義上的法治來看，它不僅僅是有關治國方略和法律權威的問題，而關系到作為國家權力來源的法律的“合法性”。法治的價值基礎在于“主權在民”原則，既以民主和人權為鵠的，也是民主和人權的保障。[5]71一種持續穩定的法秩序只能建立在絕大多數公民的認同和接受的基礎之上。如果個人的權利是法治的基礎，那么法治就不僅要求對國家權力進行限制，還要求國家權力應具備民主正當性。對于現代法治而言，其實質內涵除了必須建立在民主政治基礎上以外，還要求實現科學之治，實現國家治理能力現代化。突發公共衛生事件防控中的實質法治集中體現為應急法治，它允許行政主體在一定程度上突破常規法律規定，甚至容忍其在特定情形下采取沒有法律明確授權的緊急措施。應急法治是基于國家、社會和全體公民的長遠利益和根本利益而對形式法治的超越，符合實質法治的要求。[6]123-137

最后，法治還是一種蘊含著特定價值選擇的治理方式，“法治不僅是法律的，而且還是政治的、社會的和文化的?！盵7]227健康權是最基本也是最重要的人權。如果說一人之健康是立身之本，那么全民之健康則是立國之基。從現代公共衛生視角來看，國民整體健康水平構成一個國家綜合國力的基礎。因此，習近平總書記強調，沒有全民健康，就沒有全面小康，要把人民健康放在優先發展的戰略地位?？梢哉f，生命健康是最高的法律價值，保障公眾健康是全社會都致力于實現的最高目標，這構成了健康法治的法理基礎和運行宗旨。[8]2公共衛生風險除了來源于自然界以外，另一個重要來源就是個人的行為習慣與生活方式。在公共衛生領域，個人的行為深刻地影響著公眾健康。個人的自由是有邊界的，這種邊界既存在于一個人的自由與他人自由的沖突之中，也體現在個人自由與公共利益的沖突之中。因此，公共衛生治理擔負著對公民的各種自由予以規范和限制的任務。為了實現健康法治，公共衛生法需要在法律關系主體之間配置權利(權力)和義務(責任)，從而對各種沖突的利益關系進行調和。

二、透視突發公共衛生事件防控中的法治缺陷

在新冠疫情防控實踐過程中，我國開創了聯防聯控、橫向到邊、縱向深入的協同治理機制，彰顯了單一制國家體系下的聯動機制優勢——“集中力量辦大事”。[9]44-53我國疫情防控成效和國民經濟恢復舉措堪稱世界標桿，但是，在疫情防控期間暴露出來的我國公共衛生治理欠缺法治思維與法治方法的缺陷同樣值得反思。

(一)公共衛生法律體系未能滿足形式法治的要求

對突發公共衛生事件的有效防控有賴于通過法律實現對人們行為習慣、社會交往甚至生活方式的規范與控制。可惜的是，當前我國公共衛生法律體系呈現出以疾病為中心而非“大健康”的立法理念，偏重醫學與技術手段對疾病的應對，而未能從健康中國、法治中國建設戰略高度對國家權力的配置與運行做出頂層設計。完整的公共衛生法律體系應當包含傳染病和突發公共衛生事件防控、健康促進、環境健康、健康保健等內容。2019年通過的《基本醫療衛生與健康促進法》雖然已經從衛生基本法的層面提出了大健康的立法理念，但該法的主要內容仍然是基本醫療衛生制度及服務體系的建立，有關健康促進的條款過于粗疏，并未建立起完整的公共衛生法律體系框架。

新冠疫情暴露出我國公共衛生法律法規在實踐中并沒有得到很好地實施，其權威在國家生活和社會生活中沒有得到體現。我國目前已經構筑了公共衛生治理的法律框架，制定了《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等多部法律法規以及部門規章，這些法律法規和規章從總體上來說，在此次疫情防控中發揮了重要的作用。但是，上述法律法規制定的時間、背景和針對的主要問題不同，從而導致出現某些概念、程序和具體機制設計上的不一致，制度銜接不夠，系統性不強。[10]612-630最關鍵的是我國缺乏一部統一的公共衛生法，公共衛生領域的各個法律法規呈分散狀態，且在制定和修改的過程中沒有統籌安排、統一行動。

(二)行政應急權的規制未能滿足應急法治的要求

在緊急狀態的國家治理中，公權主體的作用遠勝于私權主體，因為只有公權主體，才能強有力地組織、動員社會力量，消除緊急狀態，恢復正常秩序。[11]31-48舉國體制和強大的社會動員能力一直以來是我國集中力量辦大事，凝聚精神克時艱的“法寶”。[12]13-19與我國《憲法》所規定的“緊急狀態”不同，我國《突發事件應對法》和《傳染病防治法》等法律規定了一種“應急狀態”，指的是當突發事件出現時，行政機關享有特殊的行政應急權，以有效應對和控制突發事件的一種特殊狀態。應急法治既要容忍行政應急權的存在，也要平衡行政應急與行政法治的沖突，對行政應急權予以必要的規制，從而在公共衛生目標與社會成本之間進行權衡。因此，法律需要通過規范化的制度安排對行政應急權的行使條件、程序、方式以及終止等作出統一規定，進而在最大程度上保障個人權益免受過度侵害。然而，目前我國關于應急權力的規定分散在《傳染病防治法》《突發事件應對法》等法律文件中，缺乏對行政應急權的系統性規制。而且，就現有的規定而言，內容也過于原則化，不僅可供選擇的措施種類不夠豐富，而且缺乏符合比例原則的層級序列。易言之，現有的立法資源難以為突發事件中應急權力的啟動、運行、監督、救濟等問題提供足夠的制度支持。這就導致地方政府在應對突發公共衛生事件時不得不在現有法律制度之外尋求新的防控措施。但這些措施究竟應該以何種方式、何種程序進行，對相對人應當提供怎樣的權利保障等，均缺乏法律的監督與約束。

(三)風險預警制度設計未能滿足健康法治的要求

突發公共衛生事件防控流程一般包括事前預警、事中處置和事后評估與修復三個階段。[13]44-47正所謂“上醫治未病”，對于突發公共衛生事件的最首要的應對方案是將危機消滅在萌芽狀態。因此，預警作為一項關鍵制度被納入2004年修訂的《傳染病防治法》之中。該法第19條規定：“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。”2007年頒布的《突發事件應對法》設專章規定了監測與預警制度，將預警級別劃分為四級，并賦予了縣級以上地方各級人民政府發布預警信息的權力。

但是，兩部法律共同建構的突發公共衛生事件預警制度在新冠肺炎疫情爆發的初期并未發揮應有的作用。其原因是多方面的，其一，權力的配置不科學。我國疾病預防控制中心作為傳染病防控的專業機構，承擔著傳染病監測的職能，但卻沒有發布預警信息的權力。而政府雖然具有發布預警信息的權力，但卻缺乏信息獲取、識別與分析判斷的專業能力。其二，權力行使的依據存在沖突?！秱魅静》乐畏ā放c《突發事件應對法》對預警信息發布權的規定不一致。[14]147-161省級以下的政府即使獲取了預警信息，能否自行發布，在法律上卻面臨沖突。當然，也有學者認為《突發事件應對法》第43條與《傳染病防治法》第19的關系屬于“新的一般規定允許舊的特別規定繼續適用”的情形，兩者并不構成不一致。[15]162-176即便如此，《傳染病防治法》第19條所規定的“根據情況予以公布”授予了預警發出機關可以決定是否向公眾發出預警的裁量權，這構成了預警制度失效更深層次的原因。[16]64-74其三，權力行使的時機缺乏必要的督促機制。公共衛生風險預警信息關系到公眾生命健康權的保護，更加強調信息發布的及時性與透明性。因此，風險預警不能以科學上存在確鑿證據為前提，而應根據預防原則將預警時機適當前移。然而現有法律對怠于履行風險預警職責的行為并未規定相應的法律責任，這對于習慣在傳統行政活動中奉行“以事實為根據”管理理念的地方政府來說，顯然缺乏應有的制度約束。由此可見，當前我國《傳染病防治法》在預警制度上未能充分體現風險預防的原則，沒有清楚界分風險預警信息與傳統政府信息，過分強調了預警信息的嚴謹性和發布主體的權威性。制度設計違背了權力配置的功能適當原則，消減了風險預警的及時性與有效性，未能滿足健康法治對優先保障健康權的需要。

三、突發公共衛生事件防控法治化路徑

(一)堅持以人民健康為中心的公共衛生治理理念

首先，以人民健康為中心意味著國家應當全面履行維護公共健康的職責。我國《憲法》第21條明確將“保護人民健康”作為國家的根本任務之一?！痘踞t療衛生與健康促進法》明確規定了“國家保障公民的健康權”。公共衛生法的宗旨即在于確保人人獲得可能的最高水平之健康。當突發公共衛生事件嚴重威脅國民健康時，國家不應以任何理由放棄對國民健康的保護職責。為了履行這一職責，政府必須享有動員社會力量、采取緊急措施、調整資源分配、協調利益沖突等方面的權威，在公共衛生治理中發揮主導作用。

其次，以人民健康為中心的理念意味著公共衛生治理模式和治理結構的轉變。即推動“以治病為中心”向“以健康為中心”的治理模式轉變，推動單一的政府管制向社會共治結構轉型。新冠疫情帶給人們最重要的啟示就是，突發公共衛生事件的出現既有偶然性又有必然性，其偶然性在于風險轉化為現實危險的時點是不可知的，其必然性在于產生風險的因素早已潛藏在現代社會生活的每一個角落。當傳染病爆發、流行時，我們能夠做到以舉國體制將全國資源集中于抗疫，但當疫情平穩甚至進入“后疫情時代”，我們更要建立起常態化的治理體系。這種常態化的公共衛生治理體系并非簡單地保留一些現有的防控措施，而是要以“大健康”的視角系統地審視健康與環境、行為、文化等的相互關系，從法律的層面對影響健康的諸多風險因素予以全面規制。傳染病防治工作是一項十分廣泛的社會工作，公權力不應也不可能壟斷所有技術手段和資源，只有動員全社會的力量共同防治，才能做好這一工作。群防群治是我國在抗擊新冠肺炎疫情中總結出的寶貴經驗?？梢姡鐣仓涡偷闹卫斫Y構在突發公共衛生事件防控中更具優勢。治理結構的多元并非旨在消解政府在突發公共衛生事件防控中的主導作用，而是強調政府需要保證決策過程的開放和透明，保持與公眾的風險交流和對公眾訴求的有效回應。與此同時，政府需要保證對決策影響的持續性評估，并在此基礎上不斷調整決策內容，使之盡可能與公眾多元化利益需求相契合。

最后，以人民健康為中心不能異化為公共利益名義下對個人權利的過度侵害。突發公共衛生事件出現后，基于公眾健康利益維護的需要，個體的權益不可避免地面臨著限制與克減。從公民權利保護的維度看，國家基于公共利益需要在對公民權利進行克減時仍必須遵循一些基本原則。第一，權利克減必須具有目的上的正當性，政府具有論證權利克減目的正當性的義務。第二，權利克減必須嚴格遵循法定程序，確保對公民權利進行限制的行為經過合法程序，這就要求應急權力行使的配套程序法的制定。第三，權利克減的范圍必須受到嚴格的限定。即使是在緊急狀態下，關系到公民生命與尊嚴等根本性的權利必須得到法律的絕對保留。[17]116-127法律需要對突發公共衛生事件時公民可以暫時克減限制的權利和絕對不能克減的基本權利進行詳細列明。前者是指在緊急狀態的第一階段可以被迅速納入限制名單的諸種權利類型，后者則強調政府行為的界限，即無論怎樣都不能予以限制的那些權利。

(二)完善公共衛生法律體系和法律制度

良法是善治之前提，完備的法律制度是公共衛生治理的基礎。作為一個人口眾多、幅員廣闊的大國，現行法律法規顯然不能完全滿足我國公共衛生治理的需要，建立全面完善的公共衛生法律體系刻不容緩。

首先，啟動傳染病防控法律制度的系統性修改，構建系統完備、科學規范、運行有效的傳染病防控法律體系。為協調傳染病防治、突發公共衛生事件應急以及突發事件應對等法律法規之間的關系，需要在現有《突發事件應對法》《傳染病防治法》的基礎上，制定一部《公共衛生法》，作為公共衛生領域的基本法律。該法不僅要統合、協調現有分散法律之間的關系，更要構建公共衛生執法、司法、守法協同治理機制；不僅要吸收借鑒疫情防控的經驗教訓，完善突發公共衛生事件防控體制機制，也要建立慢性非傳染性疾病的防控制度，不斷提高國民健康水平；不僅要規定治理主體的權力和責任，也要對權力的行使程序作出詳細嚴謹的規定。此外，還需要對其他涉及健康管理的法律進行統籌修訂與完善，與公共衛生基本法律相互配合，形成完整的公共衛生法律體系，為公共衛生治理提供充分的法律依據。此外，地方政府要充分利用立法權，通過地方立法實現對上位法的細化與落實。

其次，優化不確定條件下的突發公共衛生風險決策機制。科學面對突發重大傳染性疾病風險往往存在認識盲區，但風險治理則需要在未知中果斷決策。這就需要優化風險決策機制，提高疾病預防控制專業機構的法律地位，建立以專業判斷為依據、以風險預防為導向的預警機制。新的預警機制應該重點完善風險信息發布制度，提高信息的可及性。因為信息是決策的依據和前提，也是決策獲得民眾支持的基礎。在預警信息的發布方面，不應過分強調信息發布權的集中，而要遵循適度分散的原則，并取消決策機關預警信息發布的裁量空間，以確保風險信息能夠得到及時有效的交流。行政機關在決策時應當拋棄“內緊外松”式的思維，充分保障公眾知情權，通過專家論證和公眾參與等程序保證決策的科學性和民主性，這樣更有利于分層分級實施聯防聯控。

再次，建立應急防控與常態防控有區別但又能靈活轉換的治理機制。一般來說，公共衛生治理可以劃分為常態下的治理、緊急狀態下的治理和緊急狀態后的常規化治理。在日常公共衛生治理中，突出強調的是預防和預警機制，如何把潛在的風險和隱患消滅在其萌芽階段。緊急狀態下的治理有著隨機應變和因時、因地制宜的特征，通常情況下政府公權力主體在這一階段發揮主要的治理效能。當緊急狀態的緊迫級別降低后，但未徹底結束前的一段常規治理就要側重于事后恢復與重建。突發性公共衛生事件的防控需要隨時根據事件形勢的發展變化采取合理的治理措施，因而法律要能為地方政府根據不同的情境采取不同層級的措施提供較為明確的依據。否則，在問責壓力之下，政府的防控措施往往傾向于嚴格化，容易導致應急措施與疫情嚴重級別的不匹配。雖然這一問題可以通過各級政府的應急預案得到某種程度上的化解，但預案畢竟不是法律規范，而是法律具體化的形式。如果沒有法律層面的分級防控機制，很難保證應急預案能夠得到有效實施。因此，在今后的法律、法規的修訂中，應當根據公共衛生事件的進展與形勢確立分級防控的治理方案，例如，以傳染病爆發、流行為節點區分日常防控和應急防控，規定相應的防控措施，以一定范圍內疫情級別的降低為節點區分應急防控和疫情后的常規化防控。

(三)合理配置行政應急權并規范其運行

傳統法治理念，究其本質，乃是一種保障權利、制約權力的理念。對于權力與權利的關系的認識，其核心要義在于限權、控權，目標在于實現權力與權利的平衡。但是在平衡的過程中，人們主要關注的是控權，相應的理論與制度實踐也是圍繞如何“把權力關進籠子里”而展開的。而控權論所隱含的邏輯前提乃是將政府作為一種“必要的惡”。這一論斷在啟蒙時代對于確立有限政府和私權神圣的近代法治理念有重要意義，但在現代公共衛生治理領域需要引起反思?？貦嗖皇悄康亩鞘侄?，對公眾健康權的保障才是健康法治的目的。而健康權作為一種積極權利，無法離開政府而僅通過私人自治得以實現，這早已被歷史所證明。政府在公共衛生領域的權力范圍還會隨著健康范疇的更新而不斷擴張。從公眾健康權保障的視角來看，政府又成為一種“必要的善”。由此可見，健康法治的根本任務在于保障和規范政府權力的運行，實現政府與社會的雙贏。因此，公共衛生法首先要防止的是責任的缺位，需要在法律上為政府及其他合作治理主體設定明確的職責，并合理配置行政應急權，保證治理主體能夠及時、有效地應對風險。

行政應急權不僅需要法律的保障，也需要法律的規制，防止權力的失范和脫軌，這是突發公共衛生事件防控法治化最矛盾也是最關鍵的問題。在推進法治政府建設中，必須認真對待行政應急權的法律規制問題，要在危機處理中推進和發展應急法治。對行政應急權的規制首先體現在立法層面。要將現有分散的行政應急法律規定進行整合，建立統一的行政應急權立法，將各類強制性行政應急行為的啟動條件、處置程序、告知程序、征用程序、停止條件、專家作用、公眾參與等逐步納入法治化軌道。行政機關在做出影響公民基本權利的行政應急決定時必須有法律的明確依據，且不得違反法定程序。其次，治理的多中心化也是對行政應急權的一種規制模式。行政應急權需要統一的應急法制作出配置，但并不意味著行政應急權只能集中于行政機關一身。在公共治理主體多元化背景下，根據聯防聯控的需要，法律應通過授權保障基層組織、社會團體、企事業單位和公共衛生機構參與突發公共衛生事件防控，避免陷入大包大攬式的全能政府困境，導致公共資源的過度消耗和低效率。

(四)建立動態調整機制以保證比例原則的適用

比例原則的意涵在于，在實現法定目標的前提下，國家活動對公民的侵害應當減少到最低限度。[18]106-107比例原則對于突發公共衛生治理而言，強調應根據不同的應急程度確定合適的應對方案。政府或其他組織采取強制性規制措施必須充分考慮規制措施的收益與成本，在防控疫情的前提下保障基本人權，避免公共衛生危機轉向人道主義危機。我國《突發事件應對法》第11條規定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施?！边@是突發公共衛生事件防控中適用比例原則的法律依據。但比例原則如何在實踐中得到落實，行政行為違背比例原應當承擔什么后果，這些問題在突發公共衛生事件防控中仍然需要進一步研究。但有一點可以確定，應急狀態下的比例原則不可能要求行政機關在可獲得的最大利益與可能造成的最小危害之間找到精確的平衡點。行政機關在應急決策時首先需要考慮的是其采取的強制措施必須能夠有效保障公眾健康和阻斷病毒傳播。當科學對于病毒的危害性、傳播方式等知之甚少的時候，比例原則的評價就失去了尺度。應急措施與個體權益之間的平衡點是在行政應急的過程中隨著科學認識、公眾理性的逐漸深入而逐步接近的。因此，比例原則在突發公共衛生事件防控中的應用，有賴于建立一套由政府、專家與公眾共同參與的風險溝通和交流的機制。由政府根據由疾病防控、流行病調查、醫療救治、應急管理、法律、倫理等學科領域的專家組建的專家委員會的建議作出應急決策和采取應急措施。當然，專家理性也不應壟斷比例原則的評價，在應急的過程中，還應當為公眾參與留有空間，從公眾理性的角度審視并修正應急措施，以此形成一種動態的比例原則適用機制。

(五)為權利救濟提供適當的法律途徑

對于突發事件應對實踐中的應急措施，除了在法律優先、法律保留以及比例原則方面予以規制外，還應設置必要的權利救濟途徑，明確其可訴性，從而確保其合法性和正當性?！皼]有救濟就沒有權利”，如果法律對于行政應急權侵害公民合法權益的現象缺少相應的救濟途徑，就不可能實現真正的應急法治。但是，應急狀態下個人權利受到限制或克減時，各國都會對當事人訴權采取不同程度的限制。我國法院也認為，行政機關對突發事件作出的應急處置行為不是行政訴訟的受案范圍，行政相對人對此行為不享有行政訴權。我們的確可以從法院職能、司法謙抑性、國家行為不可訴等理論角度為行政應急行為的不可訴找到合理性依據。但從法治角度看，行政機關行使緊急權力違反法律規定嚴重侵犯到個人的基本權利時，應當允許個人通過司法程序獲得救濟。否則，當突發事件來臨時，行政機關在應急名義之下得到極大擴張的行政權將失去一種強大的監督機制。當然，法院對行政應急權的審查必須恪守“司法克制主義”原則，盡可能地尊重行政機關的自由裁量權，為行政機關在應急狀態下的決策提供適度寬松的環境。否則，行政機關又可能因為畏懼法律責任而不能及時作出應急決策，導致公共利益遭受更大損失?？梢?，突發公共衛生事件防控中的權利救濟問題仍然充滿了公共利益與個體權益之間的矛盾，而我國現行法律的確沒有能夠為這一問題的解決提供恰當的途徑。未來在制定行政應急法時，需要對行政應急補償的責任主體、程序、標準等作出明確的規定，打破權利救濟的障礙，為突發事件應急中的權利救濟提供法律途徑。

結語

現代社會是一個風險社會，提升公共衛生風險的治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。我國公共衛生治理體系有其歷史背景和制度基礎，面對新冠肺炎疫情的沖擊，其既體現出社會主義制度的優越性，又暴露出法治化程度不高的缺陷。因此，推動突發公共衛生事件防控的法治化將是未來我國法治建設的重要方面。非常狀態下的應急權規制問題也是今后突發公共衛生治理研究需要重點解決的問題。非常狀態下對應急權需要進行規制的基調不會變，但如何做到自由裁量與嚴格規制的平衡還有待于進一步研究。在對公民權利保護的維度上，其權利克減目的的正當性、程序的合法性、程度的適當性以及核心權利的絕對保留，仍需要進行深入分析和探討。