科技治超背景下的跨部門協(xié)同治理

吳學(xué)妍 王福濤

1.廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西，南寧，530004；2.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東，廣州，510640

一、問題的提出

信息技術(shù)改變了人類的生產(chǎn)和生活方式，也對政府治理理念、行政流程等方面產(chǎn)生了重要影響，帶來政府治理模式等深層次變革。2016年，政府工作報告中首次提出大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。2019年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個人信息?！盵1]中央層面的高度重視，推動全國各地政府不斷探索將技術(shù)嵌入政務(wù)工作之中，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。例如，“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等服務(wù)創(chuàng)新模式，極大程度地便利了人民群眾的生活。這些改革一方面提高了政府工作效率，方便人民群眾的生活，另一方面也是對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極回應(yīng)。

信息技術(shù)的嵌入使政府組織結(jié)構(gòu)具有扁平化、整體性和協(xié)同性的特征，同時，政府建立起更加暢通和完善的社會偏好回應(yīng)機(jī)制。[2]信息技術(shù)驅(qū)動政府改革，在一定程度上提升了政府的整體治理效能，但基于信息技術(shù)所形成的整體論觀念與基于科層制下所形成的條塊分割的部門主義觀念形成明顯的對立[3]，“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”等仍在阻礙我國政務(wù)信息化建設(shè)。[4]“互聯(lián)網(wǎng)+”已成為我國當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的核心工具[5]，政府治理體系在信息技術(shù)的影響下必然產(chǎn)生變革，在這一過程中，探討如何破解技術(shù)嵌入下整體性治理需求與科層制高度分工的部門化之間的困局，開辟一條協(xié)同治理的行動路徑具有現(xiàn)實(shí)意義。筆者試圖在回顧相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合G市一體化科技治理超限超載（簡稱“一體化科技治超”）案例，探尋技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治理機(jī)制的形成邏輯及其優(yōu)化路徑。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

學(xué)界聚焦政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究涉及諸多方面，如數(shù)字政府的概念、數(shù)字政府的建設(shè)路徑及數(shù)字政府建設(shè)中的阻礙等。戴長征等認(rèn)為，“數(shù)字政府”并非僅指政府辦公流程的“數(shù)字化”和政務(wù)處理的“電子化”，更多是指政府通過數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則等治理信息社會空間、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度的過程。[6]張成福等認(rèn)為，數(shù)字政府的核心在于政府如何運(yùn)用好數(shù)字技術(shù)去實(shí)現(xiàn)善治政府，為人民群眾和社會創(chuàng)造更大的公共價值。[7]政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并不是簡單地將技術(shù)應(yīng)用于政府治理之中。Vishanth W等認(rèn)為，在公共部門數(shù)字化服務(wù)轉(zhuǎn)型過程中技術(shù)與制度要素持續(xù)互動，形成制度化、去制度化和再制度化的發(fā)展階段。[8]在轉(zhuǎn)型過程中還涉及技術(shù)與組織之間的相互作用，技術(shù)的嵌入弱化了組織層級特征使其趨向扁平化，促進(jìn)治理主體之間的互動，加強(qiáng)組織之間信息共享與整合。[9]隨著對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型研究的深入，信息技術(shù)的嵌入促使政府部門之間進(jìn)行信息資源共享，但這一過程伴隨著權(quán)力、責(zé)任和資源利益格局的變動[10]，受部門本位主義的影響，不少部門將掌握的信息資源作為尋求政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的籌碼，形成信息資源跨部門流動壁壘。[11]因此，政府部門耗費(fèi)大量的時間、精力、資金等發(fā)展數(shù)字政府，仍面臨著體制機(jī)制不暢、法律固化藩籬、聯(lián)通應(yīng)用不足、數(shù)字素養(yǎng)不足等困境。[12]

數(shù)字政府建設(shè)之所以面臨諸多阻礙，其根本原因在于，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的整體性、協(xié)同性內(nèi)在要求與傳統(tǒng)科層體制及運(yùn)行機(jī)制存在結(jié)構(gòu)性張力。[13]就數(shù)字政府建設(shè)困境破解路徑這一問題，我國學(xué)者主要以地方政府實(shí)踐為藍(lán)本，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題并提出解決方案。劉淑春認(rèn)為，數(shù)字政府是“治理理念創(chuàng)新+數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新+政務(wù)流程創(chuàng)新+體制機(jī)制創(chuàng)新”的系統(tǒng)性、協(xié)同式變革[14]，如果技術(shù)應(yīng)用只停留在采納技術(shù)層面，而未嵌入行政職能的運(yùn)行之中，數(shù)字政府建設(shè)將難以為繼。[15]技術(shù)只有應(yīng)用于相適應(yīng)的組織架構(gòu)、制度供給、運(yùn)行機(jī)制等才能與政府治理深度融合，推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。[16]

基于上述文獻(xiàn)回顧可知，技術(shù)的應(yīng)用會促進(jìn)政府部門的整體性與協(xié)同性，但這種變化并不是必然的，在技術(shù)嵌入政府組織的過程中受制度、組織結(jié)構(gòu)等多種因素的影響。那么，在政府進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，什么樣的運(yùn)行邏輯有利于實(shí)現(xiàn)組織的協(xié)同治理？協(xié)同治理是一種集體行為，概念上有廣義與狹義之分。廣義上的協(xié)同治理是指政府、社會組織與市場等主體之間通過相互協(xié)作配合，最終實(shí)現(xiàn)公共目的的過程，狹義上的協(xié)同治理即政府部門之間的協(xié)作配合。[17]筆者所關(guān)注的G市一體化科技治超是狹義上政府內(nèi)部組織之間的協(xié)作，在橫向上推動涉及路面治理職能部門間的合作。由于技術(shù)應(yīng)用于組織是一個動態(tài)發(fā)展、分階段的過程，組織對自身的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、主體、信息要素[18]等做出相應(yīng)的調(diào)整與整合，才能實(shí)現(xiàn)融洽的數(shù)字化協(xié)同治理格局。筆者言及的技術(shù)是指被政府運(yùn)用的以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等為代表的信息技術(shù)總和。姚清晨等認(rèn)為，從過程視角看，技術(shù)嵌入是技術(shù)重塑政府治理體系的邏輯起點(diǎn)。[2]技術(shù)通過改變政府內(nèi)部行政流程、信息處置方式等使原有的組織架構(gòu)發(fā)生局部或整體重塑。在一體化科技治超的協(xié)同治理架構(gòu)下，通過使用技術(shù)設(shè)備與數(shù)據(jù)處理平臺將違法超載數(shù)據(jù)信息在相關(guān)部門之間共享，助力橫向部門之間的合作。信息技術(shù)并不會自動地導(dǎo)致政府治理發(fā)生深刻的變化[19]，任何一項(xiàng)管理創(chuàng)新都離不開制度的保障，能否建立長效的跨部門協(xié)同治理機(jī)制，取決于制度的完善程度。周振超認(rèn)為，條塊關(guān)系是中國地方政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系[20]，正是這種條塊分割下的部門本位主義阻礙了數(shù)字化政府協(xié)同治理的發(fā)展，這就需要側(cè)重以組織為載體的結(jié)構(gòu)性協(xié)同[21]，為跨部門治理提供組織保障。

綜上，一體化科技治超跨部門協(xié)同治理機(jī)制的有效運(yùn)行離不開技術(shù)、制度與組織三者之間的合力。一方面，制度與組織為跨部門協(xié)同提供必要的保障；另一方面，技術(shù)為跨部門協(xié)同帶來可能，數(shù)據(jù)信息在橫縱部門之間能夠流通，推動組織之間協(xié)同治理。因此，筆者在充分借鑒已有研究經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合G市超載治理的具體實(shí)踐，構(gòu)建“技術(shù)-制度-組織”協(xié)同治理分析框架。

圖1 一體化科技治超協(xié)同治理的“技術(shù)-制度-組織”分析框架

三、跨部門協(xié)同治理機(jī)制：G市一體化科技治超實(shí)踐

（一）案例選取

G市地處珠三角腹地，是珠三角地區(qū)西翼經(jīng)貿(mào)中心和綜合交通樞紐，境內(nèi)干線公路路網(wǎng)發(fā)達(dá)，是全國重要的物流聚散地。多年來，由于公路貨物運(yùn)輸市場管理制度不完善、運(yùn)價低、貨運(yùn)量巨大，執(zhí)法部門“人海戰(zhàn)術(shù)型”治超手段落后單一等原因，造成G市超載問題嚴(yán)重。此外，由于G市作為全國重要的物流聚散地，普通公路上行駛著較多外籍車輛，但是省與省之間聯(lián)合執(zhí)法還未形成長效機(jī)制，G市交通部門無法查證外籍車輛的準(zhǔn)確信息，導(dǎo)致外籍車輛經(jīng)常使用虛假信息躲避查處，這嚴(yán)重?fù)p害了廣東本省運(yùn)輸車輛和企業(yè)的合法利益，也不利于貨運(yùn)市場的公平競爭。為將科技手段應(yīng)用于治理貨運(yùn)車輛超載問題，提高超載治理成效，2012年，G市首次提出科技治超；2013年，G市人民政府辦公室印發(fā)《G市一體化科技治超系統(tǒng)實(shí)施方案》，規(guī)定了科技治超的基本流程和建設(shè)任務(wù)；2014年，G市取得地方立法權(quán)，開始謀劃治超地方性立法；2016年，《G市治理貨物運(yùn)輸車輛超限超載條例》由G市人民代表大會常務(wù)委員會（簡稱“人大常委會”）會議通過；2017年，《G市治理貨物運(yùn)輸車輛超限超載條例》經(jīng)廣東省人大常委會批準(zhǔn)于7月1日實(shí)施，且同年G市完成了16個科技治超點(diǎn)的建設(shè)工作；2018年5月15日，G市第一個普通公路科技治超點(diǎn)啟用。截至2021年12月，G市已有51個科技治超點(diǎn)投入使用。

G市在廣東省首創(chuàng)“交通審核+交警處罰”科技治超新模式，即G市內(nèi)普通公路非現(xiàn)場執(zhí)法治超先由交通部門審核監(jiān)測點(diǎn)位所采集的超載數(shù)據(jù)信息，然后將違法行為數(shù)據(jù)信息推送至公安部門復(fù)審，最后委托公安部門實(shí)施處罰并將處罰結(jié)果反饋到智能執(zhí)法平臺的模式。這一新型執(zhí)法模式，有效解決了交通部門對外籍超載車輛查處困難的問題，顯著提高了執(zhí)行效率與執(zhí)法公平性，是廣東省超載治理創(chuàng)新的典型案例，對其他地區(qū)具有借鑒意義。自G市啟動一體化科技治超模式以來，2020年，G市查處科技治超案件宗數(shù)是全年查處路面聯(lián)合治超案件宗數(shù)的6.6倍，治超點(diǎn)日均超載率比2019年減少1.5%，涉貨車超載道路交通事故宗數(shù)和死亡人數(shù)持續(xù)降低，國省道優(yōu)良中率提升到99%，治超工作取得顯著成效。因此，該案例具有研究的意義和價值。

（二）一體化科技治超跨部門協(xié)作機(jī)制分析

1.技術(shù)協(xié)同：執(zhí)法數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享

傳統(tǒng)的交通部門與公安部門聯(lián)合執(zhí)法是以超限超載檢測站點(diǎn)為依托，開展路面流動巡查形成治超工作合力。一體化科技治超將線下工作轉(zhuǎn)移到線上，交通部門將監(jiān)測點(diǎn)采集到的違法超載信息初步審核無誤后傳送至公安部門復(fù)審，這就意味著需要信息化平臺為數(shù)據(jù)信息的傳輸提供技術(shù)支撐。早在2013年，G市便規(guī)定了科技治超的基本流程和建設(shè)任務(wù)，但在當(dāng)時的技術(shù)條件下采集的治超信息未能實(shí)現(xiàn)在各部門之間傳遞和共享，各部門仍處于各自為政的狀態(tài)。為了滿足一體化科技治超跨部門協(xié)同治理的需求，2018—2019年，G市市級財政出資3000多萬元，構(gòu)建了G市一體化科技治超平臺和交通綜合行政智能執(zhí)法平臺（簡稱“一體化平臺”），并建設(shè)了16個普通公路科技治超監(jiān)測點(diǎn)位。一體化平臺的建設(shè)遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，市區(qū)共建、協(xié)同推進(jìn)，部門聯(lián)動、電子執(zhí)法”思路，以一體化平臺為主線，以分級平臺為載體，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動與區(qū)域共治，以數(shù)據(jù)化驅(qū)動超載治理和貨運(yùn)管理的現(xiàn)代化。

一體化平臺通過網(wǎng)絡(luò)通信、信息交互、遠(yuǎn)程控制、智能操作等新技術(shù)，將運(yùn)輸、執(zhí)法、監(jiān)管等治超節(jié)點(diǎn)結(jié)合起來，整合成貨運(yùn)與治超基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成一個覆蓋G市的超載一體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。各區(qū)管理中心利用一體化平臺與市級中心進(jìn)行實(shí)時的數(shù)據(jù)交換，同時也將數(shù)據(jù)共享到各區(qū)的公安等治超相關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)信息的交換共享，紀(jì)檢監(jiān)察部門通過平臺可以對執(zhí)行不力的部門進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)。市級管理中心在各區(qū)管理中心傳輸數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上建立全市統(tǒng)一的貨運(yùn)管理與超載管理數(shù)據(jù)庫，并與治超的其他相關(guān)部門共享，及時反饋治超工作情況。另外，一體化平臺也形成與貨運(yùn)行業(yè)、智能交通等管理系統(tǒng)間的信息共享和互補(bǔ)，在提高各自業(yè)務(wù)能力的同時實(shí)現(xiàn)了部門間的高效協(xié)同。

2.制度協(xié)同：跨部門合作成為可能

制度保障為一體化科技治超夯實(shí)了實(shí)施基礎(chǔ)。G市立足實(shí)際，堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，規(guī)模適應(yīng)、合理布局，突出重點(diǎn)、兼顧一般，市區(qū)聯(lián)動、共建共享”的智能執(zhí)法建設(shè)原則完善相關(guān)制度。2013年，G市政府辦公室印發(fā)了《G市一體化科技治超系統(tǒng)實(shí)施方案》，明確市區(qū)科技治超建設(shè)的基本設(shè)想和工作步驟。G市人大明確支持本市治超立法，為科技治超工作的開展提供了法律保障。2014年，G市取得地方立法權(quán)后，便開始謀劃開展治超地方性立法。2017年，《G市治理貨物運(yùn)輸車輛超限超載條例》（簡稱《條例》）正式施行，確保了科技治超有法可依。在《條例》的指引下，G市根據(jù)治理的實(shí)際需要從聯(lián)席會議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、考核制度3個方面進(jìn)一步為一體化科技治超提供保障。

其一，建立車輛超限超載工作聯(lián)席會議制度。對超載運(yùn)輸違法行為的治理過程具有復(fù)雜性，需要多部門的配合及密切的溝通，其治理不僅涉及交通、公安部門，還關(guān)系到市國土規(guī)劃局、市安全監(jiān)管局、市質(zhì)監(jiān)局等部門，但傳統(tǒng)的線下執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制往往只涉及交通、公安兩個部門，由于協(xié)作機(jī)制的不健全，多部門權(quán)責(zé)交叉帶來的執(zhí)法權(quán)力沖突問題就會顯現(xiàn)，執(zhí)法權(quán)責(zé)的不明確將直接影響超載治理的效果。為避免在一體化科技治超工作中出現(xiàn)上述問題，經(jīng)G市政府批準(zhǔn)建立G市治理車輛超限超載工作聯(lián)席會議制度（簡稱“聯(lián)席會議制度”），該制度包括每半年召開一次治超工作會議和根據(jù)工作需要的不定期會議。聯(lián)席會議制度涉及治超工作的各個部門，將跨部門協(xié)作治理的工作方案或重大問題交由各部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審議，這在很大程度上綜合了各部門的意見，具有較高的權(quán)威性和可行性，為G市推進(jìn)一體化科技治超工作提供了堅實(shí)的保障。

其二，建立一體化科技治超工作聯(lián)合執(zhí)法制度。傳統(tǒng)的線下聯(lián)合模式中，交通和公安相關(guān)部門只有迫于上級壓力時才會有較緊密的合作，更多時候是松散的協(xié)作狀態(tài)，未能形成有效的常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。由于缺少有力的聯(lián)合執(zhí)法管理制度，時常會出現(xiàn)部門“出工不出力”的現(xiàn)象。貨運(yùn)司機(jī)在僥幸心理的作用下，利用這種管理漏洞繼續(xù)實(shí)施違法行為。一體化科技治超推行之后，針對跨部門協(xié)作問題，G市各區(qū)都印發(fā)了《G市科技治超系統(tǒng)路面治理板塊建設(shè)及運(yùn)行管理暫行規(guī)定》等文件，明確交通、公安、質(zhì)監(jiān)等部門在治超工作中各自的職能和職責(zé)分工，確保超載治理工作取得成效。這在很大程度上規(guī)避了部門“出工不出力”的問題，特別是在違法數(shù)據(jù)審核與推送的協(xié)同工作流程中，明確規(guī)定交通部門與公安部門的工作時限，將聯(lián)合執(zhí)法放在剛性制度的約束之下，有效提升了跨部門協(xié)同工作的效率，超載行為顯著減少，治理效能顯著提高。以2020年的日均超載數(shù)據(jù)為例，2020年G市治超點(diǎn)日均超載車次比2019年下降30%以上，其中，2020年上半年全市日均超載車次相比2019年上半年下降60%以上，2020年全市治超點(diǎn)日均超載率為0.9%，比2019年下降1.5%。

其三，建立一體化科技治超工作考核制度。制約機(jī)制不健全，尤其是車輛超載治理績效考核、責(zé)任追究等制度的缺失，會導(dǎo)致相關(guān)部門不重視、責(zé)任意識缺失，同時在出現(xiàn)重大責(zé)任事故后無法具體實(shí)施責(zé)任倒查與追究。G市在制定一體化科技治超工作規(guī)范的同時，制定了《G市治理車輛超限超載工作考核實(shí)施辦法》《G市治理車輛超限超載工作問責(zé)辦法》等制度文件，由G市治超辦公室負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施。考核辦法涉及組織領(lǐng)導(dǎo)、源頭管理、規(guī)范執(zhí)法、科技治超、信息宣傳、保障措施、治超效果等7個方面，治超工作全年綜合考核結(jié)果將作為各區(qū)政績考核、選拔干部、治超經(jīng)費(fèi)下?lián)鼙壤闹匾獏⒖家罁?jù)。全面的考核制度發(fā)揮了倒逼部門聯(lián)動、落實(shí)各部門職責(zé)的效用，促進(jìn)了跨部門的協(xié)同治理。

3.組織協(xié)同：條塊分割走向整體治理

其一，設(shè)立聯(lián)席會議辦公室。在傳統(tǒng)線下超載治理體系中，各區(qū)治超辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌路面治超、綜合管理等工作，雖然承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及治超工作的職能部門，但多側(cè)重于交通和公安部門路面聯(lián)合執(zhí)法問題。將科技引入治超工作后，各區(qū)治超辦工作涉及更多甚至級別更高的部門，由于權(quán)限較低不能起到有效協(xié)同作用。在聯(lián)席會議制度下，G市政府批準(zhǔn)在市交通運(yùn)輸局設(shè)立聯(lián)席會議辦公室，辦公室主任、副主任由交通局、公安局領(lǐng)導(dǎo)兼任，辦公室成員由市國土規(guī)劃局、市安全監(jiān)督局、市工商局等聯(lián)席會議成員單位聯(lián)絡(luò)員組成。各單位主要領(lǐng)導(dǎo)的加入，極大地提高了聯(lián)席會議辦公室的權(quán)威，有效緩解了治超辦權(quán)限不足的困境，充分調(diào)動各部門履行職責(zé)的積極性，促使跨部門協(xié)同治理工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

其二，強(qiáng)化橫向組織協(xié)同。根據(jù)《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國道路交通安全法》相關(guān)規(guī)定可知，我國交通與公安兩個主體治超職責(zé)存在交叉。近年來，雖然中央、地方都在發(fā)文強(qiáng)調(diào)治超工作應(yīng)由交通和公安兩部門共同開展，形成聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化機(jī)制，但從實(shí)際工作效果來看仍然存在重形式輕實(shí)質(zhì)的問題，并沒有形成真正的跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。在職責(zé)同構(gòu)的條塊組織架構(gòu)下，違法超載治理更多的是以“條”為主、“塊”為輔的治理模式，按照各部門的治理職責(zé)開展分工治理。然而，技術(shù)嵌入下的一體化科技治超模式更多強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理，要求不同部門在各個環(huán)節(jié)緊密配合以發(fā)揮科技效能。

G市是全國重要的物流集散地，境內(nèi)外籍貨物運(yùn)輸車輛流量大，且外籍貨運(yùn)車輛超載運(yùn)輸行為較多。由于車輛信息系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一，G市交通部門沒有權(quán)限去核實(shí)外籍車輛信息是否屬實(shí)，這便導(dǎo)致了本地貨物運(yùn)輸車輛與外籍貨物運(yùn)輸車輛的執(zhí)法偏差，即交通部門多處罰本省籍營運(yùn)車輛，而外籍貨運(yùn)車輛因信息取證難等原因常常成為執(zhí)法的“漏網(wǎng)之魚”。因此，G市利用“交通審核+交警處罰”的線上協(xié)作模式嘗試打破“信息孤島”的治理局面，推動超載治理由“各自為政”向“跨部門協(xié)同”轉(zhuǎn)變。這種利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)在線協(xié)作的方式，并不需要打破政府原有的組織架構(gòu)，而是著力解決跨部門合作的機(jī)制問題。G市在不突破原有部門組織結(jié)構(gòu)的情況下，加強(qiáng)交通部門與公安部門之間的協(xié)作，通過把交通部門處罰權(quán)移交至公安部門，解決了本地貨運(yùn)車處罰可執(zhí)行，外籍貨運(yùn)車相關(guān)數(shù)據(jù)信息不足無法處罰的問題。據(jù)統(tǒng)計，2017—2021年，G市共計立案高速公路非現(xiàn)場治超案件80 000多宗，實(shí)施處罰結(jié)案3000余宗，結(jié)案率僅為3.3%，而“交通審核+交警處罰”模式下的普通公路非現(xiàn)場超載處罰的執(zhí)行率接近100%。該模式形成了跨部門治超合力，部門之間的壁壘在一定程度上被打破，推動政府治理朝著整體性協(xié)同治理方向發(fā)展。

四、研究結(jié)論和政策建議

（一）研究結(jié)論

筆者基于對G市一體化科技治超工作的研究，進(jìn)一步歸納出影響技術(shù)嵌入下政府組織跨部門協(xié)同治理效果的3個維度及其內(nèi)在運(yùn)行邏輯。

其一，利用技術(shù)為數(shù)字化政府協(xié)同治理賦能，政府部門借用技術(shù)以更有效率的方式分配信息。在政府傳統(tǒng)運(yùn)行模式下，各部門在面對跨部門協(xié)同事務(wù)時，領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度和行為特征會影響協(xié)同治理的效果。[22]若跨部門協(xié)作涉及的部門或事務(wù)過多，各部門意見不同將會導(dǎo)致協(xié)同成本的急劇增加，導(dǎo)致協(xié)同治理效果不佳。在技術(shù)理性的影響下，依托信息技術(shù)的在線協(xié)作模式推動信息重新分配與組合，可提高組織運(yùn)行效率，促使科層制組織向扁平化發(fā)展。信息技術(shù)為政府各部門之間數(shù)據(jù)信息共享提供可能，信息化平臺的應(yīng)用能夠突破傳統(tǒng)的組織架構(gòu)使橫向部門之間的信息更有效銜接。同時，各部門在規(guī)范化與程序化的統(tǒng)一指導(dǎo)下利用信息化平臺開展在線協(xié)作，信息化平臺客觀上要求各協(xié)作部門在規(guī)定時間內(nèi)完成所承擔(dān)的工作，任何一個協(xié)作部門缺失都將導(dǎo)致整體協(xié)同失效。基于此，技術(shù)也可被視為能否實(shí)現(xiàn)組織賦能與跨部門協(xié)同治理愿景的一種約束力。

其二，發(fā)揮制度在協(xié)同治理中的關(guān)鍵作用。完備的協(xié)作制度是推進(jìn)數(shù)字化政府跨部門協(xié)作的重要保障，使協(xié)作有法可依、有據(jù)可循，確保改革的持續(xù)性?？绮块T協(xié)作需要在技術(shù)與制度不斷相互調(diào)試的過程中實(shí)現(xiàn)，技術(shù)為跨部門協(xié)作提供了硬件保障與推動力，制度則需要進(jìn)行調(diào)試以實(shí)現(xiàn)流程再造、機(jī)制完善，進(jìn)而鞏固技術(shù)帶來的協(xié)作治理成效。這是由于跨部門協(xié)作主體具有有限理性且選擇偏好各不相同，若制度不完善，將會產(chǎn)生協(xié)作偏差。因此，為了促使各協(xié)作主體良性互動，各級政府應(yīng)通過制度來約束各協(xié)作主體之間的行為，減少協(xié)作過程中的不確定性，有效維護(hù)各部門的合法利益，降低協(xié)作風(fēng)險。例如，G市針對一體化科技治超制定的聯(lián)合執(zhí)法工作制度，明確規(guī)定各協(xié)作部門的工作時限及工作職責(zé)，從制度上約束各協(xié)作主體的行為與態(tài)度，為協(xié)作的落地實(shí)施提供了明確的指引。

其三，組織為跨部門協(xié)作提供了保障。在我國跨部門協(xié)作治理中，通常會設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來指導(dǎo)、監(jiān)管協(xié)作活動，其貫穿于協(xié)作過程的始終。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將分散在各個部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中起來，跨部門協(xié)作需要決策部署的重要任務(wù)均由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來完成。同時，為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下設(shè)辦公室，成員由跨部門協(xié)作涉及的各職能部門主要負(fù)責(zé)人構(gòu)成。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦公室共同保障了協(xié)作事務(wù)的效率及成果。治超工作屬于一項(xiàng)需要長期跨部門協(xié)作的事務(wù)，建立聯(lián)席會議制度及下設(shè)辦公室便成為實(shí)現(xiàn)常態(tài)化協(xié)同治理的重要組織基礎(chǔ)。面對數(shù)字化協(xié)同治理的需求，將聯(lián)系密切的職能部門進(jìn)行整合，這在一定程度上提升了組織的運(yùn)行效果。

（二）政策建議

盡管G市一體化科技治超實(shí)踐模式有創(chuàng)新之處，但是其仍然依托科層制組織結(jié)構(gòu)，在協(xié)同治理的過程中存在數(shù)據(jù)壁壘與信息阻礙，為新技術(shù)運(yùn)用制定的法律與制度進(jìn)展較緩，部門利益與協(xié)作目標(biāo)存在矛盾等，這些問題使一體化科技治超與協(xié)同治理的愿景還存在較大差距。未來一體化科技治超協(xié)同治理應(yīng)從以下幾個方面著力。

首先，更新治理理念，強(qiáng)化協(xié)作意識。將信息技術(shù)運(yùn)用于政府治理是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，政府部門應(yīng)認(rèn)識到信息技術(shù)是改進(jìn)政府管理的一種有效手段。但是在現(xiàn)實(shí)中，不少政府部門對信息技術(shù)的使用及數(shù)據(jù)信息的整合與共享持不信任甚至排斥的態(tài)度。破解這種困境的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變治理理念，增強(qiáng)協(xié)作意識與各部門之間的信任。在未來科技治超深化發(fā)展的過程中，應(yīng)積極探索信息技術(shù)在推動治超工作中的價值，深入理解技術(shù)與政府治理之間的關(guān)系，培養(yǎng)技術(shù)治理與協(xié)作治理的理念，打破維護(hù)本部門單一利益的固有思維，盡力達(dá)成跨部門協(xié)作的共同目標(biāo)，理解彼此的工作職責(zé)并提高協(xié)作意識，技術(shù)治理下的跨部門協(xié)作的質(zhì)量才能隨之同步提升。

其次，加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善法律制度。將技術(shù)嵌入政府治理之中，對政府整體性協(xié)同發(fā)展起到了積極的作用，但是信息技術(shù)并不能在短時間內(nèi)徹底改變原有的組織結(jié)構(gòu)。在條塊分割的管理體制下，各部門均有自上而下且專業(yè)性強(qiáng)的獨(dú)立運(yùn)營的政務(wù)系統(tǒng)，要以技術(shù)推進(jìn)跨部門協(xié)同、打破部門之間的壁壘就必須進(jìn)一步完善各項(xiàng)法律規(guī)章制度，為技術(shù)的嵌入保駕護(hù)航。國家應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，利用法律制度打破部門主義，設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的操作規(guī)范，高位推動數(shù)據(jù)共享的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)真正意義上的數(shù)據(jù)共享。同時，應(yīng)強(qiáng)化數(shù)據(jù)使用需承擔(dān)的法律責(zé)任，從而有效規(guī)范管理者與使用者的行為，推動治理法治化。

最后，優(yōu)化協(xié)同治理機(jī)制，形成閉環(huán)工作流程。在制定協(xié)作機(jī)制的過程中，政府部門不僅應(yīng)科學(xué)界定每個部門承擔(dān)的具體職責(zé)，還應(yīng)將部門利益與協(xié)作目標(biāo)統(tǒng)一起來，借協(xié)作目標(biāo)的達(dá)成來推動本部門利益的實(shí)現(xiàn)，這樣才能激勵各部門積極協(xié)作。為了保證協(xié)作的連續(xù)性和規(guī)范性，應(yīng)在跨部門協(xié)作之中納入反饋與監(jiān)督追責(zé)機(jī)制?？绮块T協(xié)作難免會存在沖突與失敗，因此，要明確各部門職責(zé)分工及相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制，推動跨部門協(xié)同治理的有序開展。