企業微信助力基層政府“微治理”的機制創新及優化對策

賈哲敏 鄭 琦

北京航空航天大學公共管理學院，北京，100191

在信息化和數字化浪潮中，利用新技術、新應用賦能基層治理，始終是我國國家治理能力現代化建設、數字政府治理體系優化的題中之義。近年來，各級政府積極利用政務微信小程序、政務App等數字化工具開展社會治理，有效提升了治理能力，改善了民眾的體驗。2021年4月，中共中央、國務院在《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中強調，要在基層政府治理尤其是社區治理中進一步開發“智慧社區信息系統和簡便應用軟件”，促進治理能力的全面提升，鼓勵基層政府在充分發揮現有政務數字化工具功能的基礎上，積極開發和利用新應用、新平臺，探索治理新方式。

騰訊企業微信作為一種新興的數字化工具，為街道、派出所等基層政府及機構開展“微治理”注入了新的活力，目前已被多地采用。企業微信的核心優勢在于與個人微信的全面互通互聯，能將民眾需求與公共服務、政府治理有效地連接起來，切實打通“最后一公里”。

一、企業微信的緣起及特征

企業微信于2016年正式上線，是騰訊繼個人微信之后推出的致力于為企業和組織打造專業、高效的辦公管理工具。2019年，企業微信為政府部門量身打造“政務版”，在線上辦公、公共服務、協同治理等方面助力政府各項工作的有效運轉。因其能夠將企業的生產、經營、后勤、黨建、服務等環節集于一體[1]，又具備個人微信App操作便捷、無縫溝通的特征[2]，截至2022年初，已被超過1000萬家企業和社會組織所采用[3]。

經過幾年的推廣和完善，目前企業微信已具備如下特征，使其在相比其他多種數字化應用時具有一定優勢。其一，易用性好。企業微信的操作與個人微信基本相同，易于上手，使用便捷，符合用戶的日常媒介使用習慣。其二，成本低廉。企業微信向政府、社會組織類用戶提供免費版本，維護成本也較低，方便財政能力有限的基層政府長期使用。其三，互通性強。企業微信與個人微信一樣，擁有添加好友、建群、單聊、群聊、朋友圈、小程序等功能，能夠實現與個人微信的全面互通，能連接起大量個人微信用戶，這是企業微信相比政務微信等其他工具的核心優勢。其四，便于數據化管理。企業微信能夠為用戶提供個性化、多元化的模塊設計，擁有豐富的數據端口，既有利于用戶組織內部數據的傳遞、集成與處理，又便于用戶與外部數據平臺連接，實現組織間數據的共享與利用。

二、企業微信在基層政府“微治理”中的適用性

新應用、新工具為基層政府數字治理創新提供了可能性。政府是否決定采納一項新的數字工具，決定性因素是該工具的優勢能否滿足治理需求，能否增強公共治理的科學性及提高公共服務的效率與水平。從目前的應用情況看，企業微信至少在兩個層面適用于基層政府的數字治理。

（一）為基層政府數字治理進行多角度技術賦能

從技術特性和優勢出發，企業微信主要從政府職能優化、公民訴求表達、平臺數據共享等層面實現技術賦能。

對作為基層治理主體的政府而言，引入企業微信，完成注冊和認證后，其人員、信息、數據能夠實現全面接入，進而搭建起內部辦公平臺和職能協同平臺，打通各項業務流程，實現政府人、事、職的無縫銜接，切實提高政府運轉效率。政府可以通過企業微信添加用戶的個人微信，與用戶成為好友，快速了解用戶需求，負責任、高效地為用戶提供服務并實施治理。這有利于政務內部職能優化，并釋放出精細化治理和深度治理的潛能。

互聯網技術對公民表達權、參與權、訴求權的賦能由來已久，而企業微信的獨到之處，在于其用戶能夠更為直接地觸達和聯絡政府。只要通過個人微信，選擇經過官方認證的政府賬號主動發起對話，就能非常便捷、快速地將訴求、意見和建議傳達給政府，并獲得有效回應。這一方式在客觀上降低了公民參與成本，提高了參與意愿，提升了“政民二元結構”中的民眾效能感，為協同共治提供了良好的民眾基礎。

企業微信還為基層政府平臺數據共享賦能。企業微信致力于為政府線上辦公、公共服務和協同治理提供有效的解決方案，因此內部平臺已實現業務統管，具有較好的集成性，能夠在技術上打破政府間職能壁壘和工具壁壘，提高行政效率。在外部，企業微信也具有平臺兼容性，能助力多個政府主體間的“多端連接”，從而打破時空限制，促進部門間的協調溝通。另外，數據賦能也尤為重要。作為一種直接與用戶互動的終端，企業微信隨時隨地產生著大量數據，在后臺同步實現向地方“政務云”的及時傳輸、遷移與歸集，這有利于基層數據的積累與運用，也為更大規模的政府數據共享夯實基礎。

（二）在基層政府“微治理”中的適用場景由線下轉移至線上

“微治理”與國家的宏觀治理相對應，是基于政府機構、社會組織及社區自組織互構的新的治理邏輯和方式[4]，主要目標之一是尊重并滿足公眾的多元訴求，提供差異化、精細化的治理[5]。微信群、小程序、政務App客戶端等互聯網技術的運用帶來了“微治理”的新發展[6]，產生了公眾在線“微參與”、網絡協商“微場域”、虛擬治理“微單元”等新形式[7]。

圖1 基于企業微信的基層政府“微治理”創新機制示意圖

目前，企業微信在基層“微治理”的適用場景主要是治理規模較小的街道或社區。“微治理”的主要方式是在推行社區網格化管理的過程中，利用企業微信和微信群，將現實中的政府、社區、居民、社會組織從線下轉移到線上，建立起一個個與“微治理”相關的人員網絡，再將區域內的公共事務和社會治理全方位轉入其中，以解決與民眾息息相關的微觀治理問題。具體來說，企業微信將“微治理”區域內的片區民警、法律顧問、物業公司、業委會、居委會、公益組織、電力或燃氣等服務機構、醫療社保機構、教育文化事業機構及志愿者等統一納入平臺系統，幾乎覆蓋所有基層公共服務和治理領域，也將政府相關責任部門囊括其中。大量的網格員利用企業微信開展工作，添加民眾的個人微信，將所在社區按樓棟建立起網格化工作群，民眾可以隨時與網格員、“微治理”網格中的政府負責人溝通解決問題。原有的普通微信群、社區群可以實現“一鍵轉移”，統一納入企業微信管理。這種方式將網格化治理落實到社區、樓棟、單元這些最小的地域單位，便于聯絡到人、服務到人，有效提升了治理效能。

三、基于企業微信的基層政府“微治理”主要創新機制

在實踐中，企業微信將散落在城市不同空間的民眾與政府整合起來，在為基層治理過程進行技術賦能的基礎上，構建起一個“政民互動”的政務交往空間，驅動精細化、差異化的治理與服務，強調作為終端的數據反饋與協同能力，從而形成治理合力，探索出較為合理的治理機制（見圖1）。

（一）構建有利于政民互動的“政務交往空間”

在哈貝馬斯的交往理論中，“交往”是指社會主體通過誠實對話與互動協商形成共識，達到人們之間的相互理解和協調一致。企業微信幫助政府構筑起一個基于“交往”的政務新空間。基層政務工作者使用企業微信開展工作，公眾則使用個人微信與政府聯絡，雙方密切聯系、交流溝通，對公共事務與治理任務進行協商，政府在政務交往空間中的姿態并非“官化”，而是“私化”的，作為“朋友”“熟人”“幫助者”“調解員”與民眾開展互動，回應公眾需要，提供服務并實施治理，改變了政府與公眾在傳統治理模式中的地位與角色。

企業微信與個人微信的互通構筑起政務交往空間的基礎，實現了“人”與“政”的線上整合，這是企業微信與政務微信的根本不同。企業微信的基礎操作是掃碼添加好友、建微信群，將現實中的政府、公眾、社區等充分連接起來，最大限度地將一個區域利益共同體整合至一個比較合適的治理規模之中。例如，宜昌市自2010年10月開始推進以人為本、網格化管理、信息化支撐、全程化服務的“一本三化”社會治理新體系的探索。各個街道下屬的網格員利用企業微信將片區內民眾添加為好友，進而建立微信群開展治理服務。截至2021年12月，“宜格微治理”平臺共建群1.23萬個，入群民眾達到128.6萬人，一些平時很難聯系到的民眾也加入群中，這使得“宜格微治理”的治理觸角延伸至不少城市盲區，擴大了民眾動員的范圍，各類政府公共服務機構也通過企業微信賬號入群，并同步關聯至宜昌市“宜格服務”政務平臺，與54個政務服務事項直接聯通。[8]

在政務交往空間中，政府與民眾的關系由“政民”到“朋友”，強化了民眾對政府的信任與認同。企業微信讓基層政府及社區工作者“住”進工作群，隨時在線，成為民眾可以直接聯絡、零距離接觸、即時溝通的微信好友，基層政府內部的政民關系不再遙遠生硬，而是近在身邊、親切便利。政府的角色轉化為傾聽公眾聲音、響應公眾訴求、為民服務的“好友”“親人”，避免了傳統政民交往過程中政府因不便溝通或難以溝通而導致態度冷漠、忽視民眾訴求與治理低效等問題。民眾感知到的是這一政務空間所構筑起的“情感網絡”，因此對長期陪伴在“群”中的社區網格員、基層政務工作者產生信任與認同。在此基礎上民眾提出的服務和治理訴求，也是一種基于信任的“情感交往”，能有效緩解基層治理中的潛在風險，減少沖突，民眾對基層治理的容錯率、寬容度也會有所提高。

政務交往空間加強了政府與民眾之間的多元互動與協商。政府與民眾可以相互發起各類邀約，保持即時溝通的狀態。民眾可以通過單聊、群聊的方式聯絡政府，或直接向網格員咨詢、投訴；基層政府或社區的政策發布、信息收集、通知公告等基本工作也從“挨家挨戶上門”轉變為“線上、群中一鍵直達”。政務交往空間促進了基層多元主體對公共事務的理性協商，有助于政府與民眾相互理解并達成共識，實現了治理重心的下移。政務交往空間發揮交往空間中“情感網絡”的帶動作用，激發民眾的主動性，倡導民眾積極參與社區事務，支持民眾之間保持更為緊密的互動和聯系。民眾可承擔訴求者、話題發起者、問題發現者、參與者、治理者、共治者和監督者等角色，以共建、合作為前提，群策群力，共同參與社區治理。

（二）形成精細化治理、差異化服務的供給機制

實現精細化治理是“微治理”的主要目標之一，其關鍵在于充分尊重公眾的個性化、差異化需求，進而尋求一種有效的服務和治理機制，成為宏觀治理的補充。企業微信在構建政務交往空間的基礎上，探索以街道、社區為單位開展精細化治理、差異化服務的供給機制，以解決基層政府處理繁雜社會事務時存在的效率低下等問題。

首先，企業微信為民眾提供了一條更加便捷的個性化訴求表達途徑，為基層政府開展精細化治理提供了工具。在實踐中，民眾的政務需求有可能隨時隨地產生，涉及日常生活的方方面面，具有個性化和差異化的特點。如果使用傳統的政務平臺反饋，有時會存在難以歸類、無從分派的問題，企業微信的優勢在于能有效解決“事無巨細”的微小訴求。無論是針對社區公共事務進行投訴或反饋，希望獲得政策信息的咨詢或是詳細解讀，還是在某項公共服務方面需要尋求特殊幫助，或向政府提出有關社區治理的意見或建議，民眾只需打開微信，找到好友列表中的網格員或是基層政務工作者，就能實現一對一溝通，將個性化的訴求快速反饋給政府。另外，企業微信還內嵌了多個小程序，提供“您呼我應（在線報事）”“有事您@我（在線溝通）”等功能，方便用戶直接向工作人員或后臺反映問題，這大大降低了民眾訴求表達和意見輸入的成本，從客觀上也提升了民眾反饋訴求、尋求政府幫助的積極性。

其次，構成以“訴求－即時回應－治理”為核心的接單式“微治理”回路，切實打通了基層治理與服務的“最后一公里”。民眾通過企業微信向社區、基層政務工作者提出訴求，基層政務工作者會進入“接單”狀態，用最快的速度確認、回復、處理民眾的每一份訴求，并與民眾進行直接溝通或協商，為民眾提供個性化、定制式的解決方案，確保每一件訴求都能得到高質量的回應。例如，宜昌市的“微治理”應用案例顯示，部分街道面臨由臨街餐飲經營所引發的環境污染與噪聲污染問題，居民在微信群中提出整改訴求，網格員則以最快的速度回應居民并上報，明確責任單位，一天之內就匯集了市場監督、城管、環境等部門，協同街道辦、社區物業、居委會、民眾代表共同入群協商解決方案，并立即著手開展治理，具體進展也同步在微信群向民眾及時反饋。企業微信集中了宜昌市各項政務服務、便民服務的程序端口，有效實現了“一網通辦”。民眾如果對辦理過程、方式、所需材料存疑，可直接向網格員咨詢，網格員會及時提供幫助，將辦理鏈接、材料清單推送給民眾，民眾“最多跑一趟”，享受政務服務如網購一般便捷。此外，精細化治理還體現在對社區內特殊人員及特殊訴求的定制化回應上。網格員、志愿者常年深耕于社區，掌握本轄區內的基本情況，也通過企業微信與獨居老人、失獨老人、殘疾人等特殊人群建立起長久的“朋友關系”，只要他們遇到困難，就會在第一時間提供點對點服務，保障了精細化治理的過程充滿人文關懷。

最后，精細化治理還體現在企業微信作為城市治理的“終端觸角”和“神經末梢”，能夠快捷地實現基層治理數據的及時采集、上傳與反饋，并始終保持與后臺的聯動。政府可以通過后臺的大數據系統，對來自一線的數據進行實時比對和分析，從而識別基層的情況、治理的動態和民眾的真實需求[9]，并以此為基礎，主動提供必要的服務，改進施政策略，實施差異化治理。例如，根據大數據中心提供的數據，主動為下個月年滿60歲的老人辦理老年證；在近期治安案件多發、生活環境投訴集中的街區開展專項治理；因數據識別出某處存在電信欺詐風險而在該社區開展反詐宣傳；為民眾反映亟待改造的街區或公共場所提供財政資金支持等，這使基層精細化治理更具科學性、時效性與合理性。

（三）融入電子政務基本架構，促進政府部門間協同治理

作為一種新型的政務數字化工具，企業微信發揮基層治理作用，積極融入政府電子政務發展的基本架構，這既有利于民眾獲取高質量的政務服務，助力政府實現隨時隨地的辦公與決策，還能夠促進政府部門間的協調與合作，推動政府內部、外部多主體的聯動。

對政府內部而言，企業微信作為電子政務內網的移動終端，通過個性化的功能模塊設計，幫助政府將內部人員職能、事項進一步集中起來，優化職能發揮，簡化工作流程，實現辦公業務全方位、高效率的自動化、在線化。對政府外部而言，政府移動辦公端口與民眾訴求途徑在企業微信中無縫銜接，針對民眾的治理需求和服務需求，構建起一個“協作辦理、共同行動”的多部門治理網絡，目標是促進政府便捷地開展跨層級、跨部門的基層政務合作，囊括線下溝通和線上處理等多個環節，實現治理任務的整體聯動。一方面，基層政務工作者在對民眾訴求“接單”后，可以通過內部辦公系統一鍵發送“工單”，與其他有關部門聯絡，精準對接，明確責任主體，進行職能協同，尋求更好的解決方案。另一方面，統一認證的內部辦公平臺打破了各部門開展業務合作的時空限制，提升工單處理效率，辦理周期大大縮短，回應民眾訴求的速度和質量得到提升，亦可通過建群的方式分享進度，加速部門內部協商的整體進程。這一過程無疑為基層協同治理注入了活力。

企業微信作為大數據政務服務體系的基礎細胞，能夠靈活地接入“地方政務云平臺”，將基層治理的各項數據和動態進行準確的傳輸，融入“人在干、數在轉、云在算”的數據建設體系，同時參與到數據共享、數據決策的過程中來，并在其中受益。例如，2020年初，上海市采用企業微信作為主要工具，建設“一網統管”防疫專頁，連接了市、區、街道三級網絡，系統統計并反饋基層防疫數據，再結合公安、衛健委、交通局等部門掌握的綜合情況，助力企業復工復產[10]，實現了科學決策。

四、企業微信助力基層政府“微治理”的優化路徑

在技術賦能和增能的背景下，企業微信獲得了發展機遇，為基層政府“微治理”提供了機會和新的可能，初步形成了基于“政務交往空間”和“精細化治理”的創新機制，改善了基層政府的治理水平，并推動了政務數字化轉型。然而，一種新技術、新應用在政府中得到推廣與運用，不僅需要為政府的權力模式與治理模式提供便利的手段[11]，還應與其需求深度融合和匹配，這需要企業微信進一步豐富其功能和形態，不斷優化作用機制，拓寬應用場景，持續尋求改進。具體體現在以下幾個方面。

第一，企業微信在具體推廣中，仍需與各地政府、社區與民眾反復磨合，充分利用與微信互通互聯的優勢，以“連接到人、人即服務”為核心目標，不斷擴大用戶規模，更為有效地整合民眾，在城市內部形成多個規模合理的“微治理”網格。

第二，加強“政務交往空間”的建設，尤其要不斷優化民眾“直連、直抵、直訴”政府的功能。強化政府與民眾的情感連接，積極展開溝通與對話，促使基層政府、社區與民眾建立“微信朋友”般的聯系網絡，強化信任與情感認同，進而帶動“微治理”效率的提高。

第三，充分尊重民眾個性化、差異化的政務訴求，將解決民眾的“微需求”、提供“微服務”、實施“微治理”作為企業微信的獨特價值，通過不斷改進技術、場景和功能，優化“訴求－即時回應－治理”回路，倡導精細化治理，讓公眾擁有更好的回應體驗。

第四，企業微信應作為城市數字治理體系的“神經末梢”發揮作用。作為政務云平臺、大數據平臺的數據來源，企業微信應更好地實現基礎信息的系統收集、快速反饋及集成分析，同時與多部門保持數據共享，尋求數據合作，從而進一步服務于基層“微治理”。同時，應注意新技術應用的安全性，加強對隱私的保護并盡力減少各種潛在的數據風險和應用風險。此外，在政府推廣和利用企業微信的過程中，應注意將基層政府“微治理”所涉及的多元主體充分整合進來，重視與現有的電子政務基本架構融合，同步實現本部門辦公、服務、治理等需求的全方位融入，擴展多層級政府職能部門間的合作聯動。充分挖掘民眾、社會組織中的治理潛能，鼓勵民眾、社區、志愿者利用企業微信自下而上地參與基層治理，提高群眾的認同感。