全民參保背景下人事檔案多元作用的發揮

□李宛蓉

當前，我國全民參保工作開展已有多年，在改善民生、提高人民生活幸福感獲得感上取得了巨大成就。而隨著人民群眾對美好生活要求的不斷提高、社會勞動分工的進一步細化和勞動崗位的復雜化，人事檔案在全民參保工作中的作用愈加凸顯。本文分析了全民參保背景下人事檔案在社保待遇認定和地區人力資源管理中的作用，指出人事檔案管理面臨管理制度不完善、信息化建設滯后、檔案服務方式單一的問題，并從加強總體制度設計、完善細分領域制度建設、建設數字化人事檔案信息庫、開發人事檔案管理系統軟件、以民眾需求為基礎創新人事檔案服務方式等方面提出相關對策，為全民參保背景下人事檔案多元作用的發揮提供參考。

一、引言

2014 年12 月23 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議了國務院關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。報告指出，中國將實施全民參保登記計劃，加快實現城鄉基本養老保險人員全覆蓋。習近平總書記在2021 年2 月26 日舉行的中共中央政治局第二十八次集體學習時強調，“完善覆蓋全民的社會保障體系，促進社會保障事業高質量發展可持續發展”。隨著黨和國家對民生工作的愈加重視，“全民參保”這一大的政策趨勢也會更加惠民便民。與此同時，繳費年限認定、社保待遇享受等問題在社會保障中也日益成為突出的問題,這些問題涉及公民實際利益,處理不好,往往容易引發社會沖突,給社會管理造成難題。而在這一過程中，如何充分發揮人事檔案在全民參保工作推進中的多元作用，成為機關事業單位、企業、社會和政府共同面臨的問題。

二、全民參保背景下人事檔案的多元價值與作用

（一）在社保待遇認定中的作用

人事檔案在社保認定中的作用主要有三點：一是對于工齡的認定。一般來說，現階段工齡認定多以社保繳費年限為依據。但在一段時期內，部分地區對于居民戶籍和人事檔案管理工作不夠規范，存在年齡隨意填寫、戶籍登記信息不準確等問題。此時人事檔案就可以作為入職時間、個人工作履歷的確定，幫助居民進行工齡認定。二是社保繳費年限的確認。社保繳費年限一般分為實際繳費年限和視同繳費年限。特別是在流動人口中，其工作的企業鉆政策漏洞，不給職工繳納社會保險，也存在沒有工作記錄、工資記錄和錄用依據,造成視同繳費年限無法認定的問題。此時，社保繳費年限的認定就能依靠人事檔案中關于錄用和工作發放的記錄予以認定。三是特殊社保待遇認定。包括民辦教師、退伍士兵等具有特殊補助的群體，可能會涉及跨單位、跨區域政策不統一的情況，這些特殊人群的待遇認定需要大量的調查和核實，而人事檔案作為最完整、最詳細的個人學習和工作經歷，能夠給特殊社保待遇認定提供全面參考。

（二）在人力資源管理中的作用

全民參保背景下對人事檔案的收集和處理方式都提出了更高要求，包括收集渠道、信息類型、載體形式和利用方式等，同時也更注重跨行業、跨領域的信息資源整合。特別是對于流動人口來說，其在某一地區所產生的人事檔案能夠完整地跨市或跨省流動，在此環境下，人事檔案管理也打破了常態下的“各自為政”現象，更注重人事檔案流動和需求的多元化。同時，全民參保一定程度上提升了社會各個領域對人事檔案利用的需求量，倒逼人事檔案管理標準化與規范化。社會各勞動領域都被納入人事檔案的管理范疇，極大地提升了人事檔案體量，也有助于地區及時掌握產業發展和人才供應格局，對地區人才培養和引進起到了一定的參考作用。

三、全民參保背景下人事檔案管理面臨的問題

（一）管理制度不完善

目前，我國各級社保服務機構所采用的記錄方式和信息標準并不統一，且管理部門之間也未達成在管理制度和具體實施上的共識，這也導致了很多參保人員的參保信息不完整、不真實。雖然在法律上人事檔案與參保信息并沒有直接關系，但人事檔案中關于年齡、工齡、參保時間等信息都能夠作為參保憑證。因此，有必要從省級及以上高度對人事檔案管理的相關標準和制度進行總體性設計。但從全國整體人事檔案管理現狀來看，還呈現出明顯的“各自為政”現狀，這與多元化的人事檔案利用需求產生矛盾，如流動人員的“棄檔”現象和“重復建檔”都體現了制度的僵化與陳舊。此外，由于全民參保背景下人事檔案涉及的政府部門更多，也需要不同職能部門對人事檔案管理進行更為細化的制度建設。

（二）信息化建設滯后

人事檔案具有信息結構復雜、信息量大的特點，而在全民參保背景下人事檔案建檔人數、流轉環節和采集信息更加復雜，這也給人事檔案管理帶來了較大的壓力。信息管理作為提高檔案管理效率的重要手段，已成為人事檔案管理的重要方式。但目前，部分機關事業單位和企業現有的信息庫只單純具有員工基本信息，不能與崗位績效工資的實施、一年一聘、崗變薪變相匹配，這就要求我們所建立的信息庫將大量的信息數據分層按類輸入，使有效數據隨著歷次變動作出有效分析，針對每一個人每一組信息數據，進行合同時效分析、培訓分析、獎懲分析等。另一方面，電子政務背景下各類政務信息管理系統產品的開發空前繁榮，但專門針對人事檔案管理的系統還較少。特別是對于機關事業單位來說，限于單位性質和相關管理制度條例，無法完全與民營企業一樣采用外包和代管的形式，因此對于軟件的開發很大程度上取決于管理人員的專業技術水平。在實際的管理中，經常出現軟硬件不兼容的情況，給人事檔案管理帶來了諸多不便，也不利于人事檔案信息的共享與利用。

（三）檔案服務方式單一

全民參保背景下，公民對人事檔案利用頻率和需求愈加頻繁，如醫療、買房、教育、升學等與民生息息相關的事項都涉及對人事檔案的查詢與利用。特別是在社保繳費年限認定、社保待遇認定方面更是發揮著重要的參考和憑證價值。但從目前人事檔案利用現狀來看，在服務方式方面還存在兩個問題：一是在思想層面。目前人事檔案大多數仍應用于簡單的檔案查詢、檔案借閱中，局限在傳統業務領域，沒有根據全民參保新形勢、新需求和新技術有針對性地進行業務拓展。二是具體業務創新方面。人事檔案的核心價值是記錄人的活動，其全民參保中的作用對于個人是各類保險的證明，對于政府是區域勞動力市場和參保情況的參考。但目前人事檔案信息資源的組織與利用還存在碎片化、離散化和附加值較低等問題。同時，多數檔案利用與服務的開發多基于管理的角度，基于個人人事檔案利用的專題性、個性化的服務還較少。

四、如何發揮人事檔案在全民參保工作中的作用

（一）完善人事檔案管理制度

1.加強頂層設計，以完善的總體性制度指導具體管理領域制度的建立。在《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國檔案法》等法律條文，《全民參保登記計劃》和省一級社保政策的基礎上，根據地方的現實條件重點補充服務性的制度設計，重點突出“人”作為人事檔案和社保工作服務對象的特征。需要注意的是，地方性人事檔案管理制度的總體設計要注重服務檔案社保工作和人力資源優化配置的多樣需求，讓二者能夠互相促進、互相影響。

2.針對人事檔案管理的具體領域做好制度的細化。全民參保背景下人事檔案在社保待遇認定、社保轉移等工作的作用愈加凸顯。而隨著社會分工的進一步細化和人員流動的愈加頻繁，地方應進一步細化人事檔案管理中檔案歸檔、檔案甄別、檔案轉換、檔案保管、檔案分析、檔案利用等環節的分類管理制度，加強各個流轉環節的管理與監控。同時，還要考慮到全民參保背景下檔案數量激增、管理條目增多和數據類型更加復雜的情況，由人社部門參與制定具體領域管理制度，避免出現“管理空白”和“制度空白”。此外，全民參保背景下人事檔案資料從形成到歸檔，跨越了多個部門，相關管理部門還要加強歸檔的組織領導，明確責任意識，建議調檔時以只讀形式調閱，以防刪改與誤操作而造成文件的改變。

（二）加強人事檔案信息化建設

1.構建數字化人事檔案資源庫。隨著政務一體化的不斷推進，許多社保、人事檔案方面的業務已實現線上自助辦理，但從數字資源建設來看，還存在人事檔案信息體量小、種類少、關聯度不足和數字化程度較低等問題，數字化資源的效力問題也有待進一步規整。對此，社保和檔案管理部門首先應進一步明確全民參保背景下人事檔案收集、建檔與管理的目的，區別于傳統的分散式人事檔案收集模式，而要基于人事檔案資源的特征開展專題信息資源的組織與開發，充分體現人事檔案“服務于人、用之于人”的特征，除簡單的參考和憑證類檔案收集外，還有收集員工個人成長方面的信息，如培訓、論文、學術交流、采訪錄像、珍貴照片等都一一保存，實現對人事信息的動態跟蹤。其次，進一步擴大人事檔案的來源。檔案管理者應提高信息搜索能力，主動向各個渠道的記錄者搜集，這一工作的重點在于甄別檔案的價值和標準。同時，在保證真實性和完整性的基礎上鼓勵職工自發提供檔案。

2.加強軟件系統的開發。全民參保背景下人事檔案管理軟件系統的開發應滿足媒介融合、業務融合、三網融合的基本要求，形成系統優化、功能完善、以用戶為中心、多種形式的檔案信息管理模式。在平臺框架方面，選取hadoop 或者Bootstrap 框架作為平臺前端架構方案并基于Web四層架構模型實現，分別包括網絡層、數據層、應用服務層和用戶層。在功能模塊方面，人事檔案資源管理與服務對象上主要包括本單位職工、單位外個人用戶和機構用戶。服務方式上應集成各個服務渠道，包括基于PC 端的檔案官方服務網頁、基于新媒體的微信和微博服務號、基于線下服務窗口的服務終端和公共查詢平臺。此外，還應基于信息化環境的特征對后臺管理模塊和功能模塊進行針對性設計。在數據收集方面，適應大數據的工作環境應用Agent等自動數據抓取技術，采用開放的數據標準及技術基礎上開發接口模塊，自動采集和接收這些系統推送的待歸檔數據。

（三）創新面向全民參保的人事檔案服務方式

1.進一步挖掘現有人事檔案資源的關聯數據與服務，主動參與到全民參保工作中。基于現有人事檔案特征，在完善數字資源的基礎上重組信息資源，構建人事檔案信息資源平臺，整合區域內人事檔案資源，實現集中管理、集中開發，形成完備的數據庫，集成檢索服務，構建一站式的服務平臺。同時，實現人事檔案和參保數據的動態管理，與公安、衛健、民政、教育、市場監管、扶貧、殘聯、高院等部門定期交換數據，實現數據共享。面向全民參保的人事檔案服務應用時間較短且缺乏足夠經驗，因此，在具體的業務領域應根據社保工作的要求建立實行自下而上的管理流程優化機制，周期性對應用效果以及衍生的事件進行綜合評估，保證人事檔案管理的持續、穩定推進。此外，還應加強對檔案的開發和利用，運用信息技術對檔案進行關聯與內容分析，挖掘人事檔案多元價值。

2.以民眾需求為基礎創新服務形式。人事檔案隨“人”而動，也一定程度由當地的勞動力市場所決定。近年來，我國靈活就業人口不斷提升，用人方式愈加多元化，這也要求人社部門和相關企業，探索支持未建立穩定勞動關系的新業態從業人員以個人身份參加社會保險新模式，探索未建立穩定勞動關系的新業態平臺企業為從業人員代繳保費的新模式。在這一過程中，要注意人事檔案個人自持或代理托管時真實性和安全性問題，加強對人事檔案鑒定工作和社保待遇認定工作的審核和處理，杜絕重復參保、重復領取待遇問題的發生。