農村土地流轉過程中存在的問題分析

□劉 華

（陽谷縣農業農村局，山東 聊城 252300）

1 我國農村土地流轉中存在的主要問題

1.1 農村土地產權主體不明晰

從當前來看，我國《農村土地管理法》中明確“農村土地所有權為農村集體所有”，在家庭聯產承包責任制中，農民群體只是土地的使用者，而非所有者。但是由于部分地區村民對權益產生不理解，導致出現人地矛盾、農民群體之間的矛盾問題。根據本研究調查，相關問題主要體現在兩個方面。

首先，部分地區在土地流轉探索的過程中存在土地所有權主體模糊問題，如一些地區在農村土地主體上存在多個并存問題，尤其體現在農民主體使用權、宅基地所有權和農村集體所有權混亂方面，影響到農村土地主體的明確性，導致農村出現土地之爭的矛盾，影響到農民群體的積極性和土地流轉的探索實施。在農民主體與集體所有的產權問題上，主要體現在自留地、宅基地的產權問題，部分地區將閑置土地、城鄉接合部土地劃為集體所有，而一些閑置土地又與農民群體的自留地或者宅基地重合，對農民群體的權益造成影響；在多個農民主體所有權并存的問題上，主要體現在農耕用地和宅基地問題，尤其是農村閑置宅基地流轉以后，宅基地未能夠及時過戶，導致相應的矛盾出現。

其次，本研究在調查中發現，部分農村地區在土地所有權的問題上還存在土地管理部門監管不足、指導不到位等問題，進一步導致了農村土地產權問題的嚴峻性。例如在農耕土地流轉的問題上，由于基層土地管理部門缺乏必要的監管，存在集體流轉個人土地問題。部分村集體在未經在外務工的農民主體同意的情況下，將其土地流轉，影響到農民群體資源要素的收入[1]。

1.2 農村土地流轉不規范

就本研究對土地流轉的具體調查來看，存在土地流轉規范性不足等問題，集中體現在農民群體在土地流轉中的權益保障性不足、政府監管與指導缺位、土地流轉價格機制缺乏3 個方面。

首先，農民作為土地權益的擁有者，在土地流轉的過程中要能夠通過轉讓土地使用權益，獲得自身的收益。但是農業經濟本身受到氣候、市場價格的影響較大，導致部分土地承包者不能及時向農民群體結清承包費用，甚至存在惡意拖欠等問題，進一步導致農民群體在土地流轉中的權益受到損害，影響到農民群體土地流轉的積極性。

其次，在規模型和現代化農業轉型發展的過程中，政府需要以監管者和服務者的身份做好土地流轉的相關服務工作，實施必要的懲治措施。但是由于當前農村土地流轉的主體較多、數量較大，仍具有分散性的問題。基層土地監管部門和紀檢部門主要是土地管理所，其人員較少，在面對較大流轉問題時難以做到全面的監管與服務，甚至導致部分政府官員與土地承包商出現違法行為，進一步影響到農村土地流轉。

再次，農村土地流轉的價格是否穩定，直接關系到農民群體在流轉過程中的權益。當前，尚未結合農村土地流轉統一劃定價格，部分承包商依據種植與經營的具體產品、產品的市場價格進行承包定價，甚至存在承包商惡意壓價的行為，影響到農民土地流轉的積極性。

1.3 征地拆遷矛盾突出

城鎮化是當前我國城鎮發展過程中的主要趨勢，考慮到城市功能設置、產業集聚等發展因素，多數城鎮近年來積極擴展自身的面積，進一步提高城鎮的綜合能力。城鎮擴展的主要選擇是城鄉接合地帶和周邊農村地區，導致了農村耕地面積被占、農村住房拆遷等問題。

從農村與農業的發展來看，城鎮化發展的過程中出現了征地拆遷矛盾突出問題，影響到農村地區的和諧穩定，對我國的社會治理工作造成影響。這主要是由于當前我國征地拆遷制度有待完善，尤其體現在拆遷賠償上。

在調查中發現，多數農村居民對征地拆遷的工作抱有疑慮，部分農民群體認為，在原有農村生活的過程中，自身可以依托耕地生活和發展，征地拆遷工作的開展導致耕地被占，農村居民轉向城鎮居民，不僅缺少了生活的依托，同時還要繳納相應的費用，影響到農民的生活質量[2]。

1.4 農民群體法律意識淡薄

農村土地流轉深化實施的推進，不僅需要系統的法律和政策制度作為保障，同時也需要農民群體的法律意識和素養作為支撐。如在農村土地流轉、土地利用等問題上，國家有著明確的法律條文，部分農民群體在相關問題的實踐過程中，缺乏對法律知識的了解，影響到自身的實際利益和效率。

農村建廠的問題上，國家規定廠區建在耕地紅線以內，占據耕地面積的廠區要強制拆除，部分農民群體在農業轉型的過程中由于缺乏對該類知識的理解，導致廠區被依法拆除。

1.5 耕地面積連年縮減

耕地是農民群體賴以生存的保障，同時也是農業現代化實施的關鍵要素，更是深化農村土地改革的核心主體。但就當前來看，受到農村勞動力流失、城鎮化發展等因素影響，部分農村地區耕地面積出現連年減少的現象。

近年來，圍繞農村產業的發展進行了積極的探索，包括實施農村電商、推動農產品加工企業的落地發展，進一步調動了農民群體種植的積極性，同時在部分地區形成了農副產品集聚生產的趨勢，提高了農民群體種植、生產的盈利能力。但是，由于我國多數地區處于山區地帶，土地資源較少，且呈現出土地資源分散化問題，導致部分承包商承包的積極性較低。再加上農村基礎設施發展與建設的占地，進一步導致農村土地出現閑置化、被占據等問題。

2 我國農村土地流轉深化的對策建議

2.1 明確農村集體土地所有權

針對我國農村土地流轉中存在產權主體不明確的問題，應當以法律法規的形式，對農村集體土地的所有權進行明確，并健全對農民土地權益的保護機制，最大化保障農民群體在土地資源上的根本利益。對此，本研究認為應當從3 個方面著手實施。

首先，明確農村集體土地的管理機構，結合農村土地流轉的具體實踐和需求，對農村集體土地管理機構的職能進行系統搭建。當前，我國政府機構設置尚未明確農村集體土地管理的機構與部門，涉及到農村集體土地管理的相關主體包括各級土地管理局（所）、紀委監委土地監管部門、各級人民政府以及農村村委會等。其中土地管理局主要對農村土地資源進行管理，尚未明確對集體土地的管理職能，這就導致農民在土地權益受到侵犯時，不確定尋找哪個部門解決相關問題，甚至各個部門之間職能交叉，存在著辦事推諉等問題。

其次，優化發揮基層自治組織在農民土地產權保護中的作用。基層自治組織主要包括農村村委會以及村委會下轄的各個村小組，這也是解決我國基層矛盾問題、化解基層風險的重要主體。在有關農村集體土地權益問題的解決上，應當引導各個農村基層自治組織發揮自身的職能，在各農村村委中設置集體土地權益保障小組，專門負責集體土地的問題。當村集體解決不了時，可以尋求基層土地管理所以及鄉鎮政府的幫助。

再次，完善有關農村土地產權的法律法規。農村集體土地權益的保障需要相關法律的支持，當前我國司法實踐中對于農村集體土地權益問題的解決，主要是依托《土地管理法》。但是由于法律本身的發展性以及立法的程序性，法律條文中仍存在部分不足，如對集體土地的明確不夠清晰等，這就需要結合具體的土地流轉實踐，將普遍性問題上升到法律層面。如在《民法典》中對農村集體土地權益問題的解決進行補充，或者由最高法出具相關的司法解釋，以此充分發揮法律的保障作用[3]。

2.2 規范土地征用審批程序

隨著城鎮化的不斷發展，農村土地征用問題已經成為普遍性的問題。這是鄉村振興戰略、新型城鎮化發展實施的必要之舉，同時也有可能因此產生政府與農民群體的矛盾。

在風險化解的理念下，各級政府在征地用地上既要嚴格遵循相關法律法規和農民主體的意愿，也要規范土地征用的審批程序，兼顧土地資源利用的最大化以及農民主體權益保障的最大化，積極預防征地用地過程中的矛盾。

同時，在城鎮化發展和鄉村建設用地上，各級政府要協調好農業、農民、城鎮化建設和工業化發展之間的關系，不能以犧牲農民群體的利益為代價拉動城鎮化和工業的發展。

我國相關法律對農村土地征用做出了明確的規定，即要按照逐級審批的原則，結合農村發展的實際情況、建設用地的背景與需求以及農民群體的意愿進行審批。

在審批完成后，按照年度發展規劃，進行土地的征用，并結合區域經濟發展等要素，合理解決征地賠償費用以及征地之后的搬遷、就業等問題。這就需要各級政府把好有關農村土地征地審批的關口，在審批的過程中，積極進行實地調查、組織民主討論，在相關程序完成以后，審慎科學地做出審批決定。

2.3 引導農民群體進行土地流轉創新

農村土地流轉的深化既要依托政府部門的指導，又要充分發揮農民群體的參與作用。形成政府與農民群體關于土地深化改革的深度互動，進一步推動土地流轉效果的優化。

首先，在土地流轉深化實踐的過程中，各級政府要結合自身的具體情況，加大對農村土地資源優化配置的力度以及涉農產業的補貼力度，體現改革開放成果共享的理念。

其次，各級政府要在土地流轉探索實踐的過程中，積極鼓勵農民群體進行土地發展和農業發展的創新探索，充分聽取農民群體的意見與建議，并積極采納科學性和可取性的建議，在確保建議可行、成果明顯的基礎上，將其納入土地管理的制度中。

2.4 提高農民法律意識

針對農民群體土地法律意識淡薄的問題，我國要切實發揮各級政府部門、司法部門以及媒體的普法宣傳作用，積極組織“送法下鄉”“法律援助”等活動，在培養農民群體法律意識的基礎上，提升農民群體的法律素養。

首先，各級政府要積極開展對農民群體的培訓，這既是農業現代化和規模化發展的需求，也是普法宣傳本身的需求。通過對農民群體專業知識和法律知識的系統教育，既能夠提高農民群體文化素養，又能在拓寬農民群體現代化農業視野的基礎上，發揮教育培訓對農民群體法律素養的培養作用。對此，各級政府部門要積極組建公益再教育與行業培訓的體系，大力支持民間資本融入涉農培訓領域，通過稅收等方式有效調動民間資本的積極性，搭建出以公益教育為主體、民辦教育為輔助的涉農專業培訓和法律素養培訓體系。

其次，各媒體機構要結合農村土地深化改革過程中存在的具體問題，以系列報道等形式加大對農村土地法律的宣傳力度。

再次，在發揮官方媒體作用的基礎上，鼓勵各級司法部門、土地管理部門和基層政府通過探索自媒體宣傳的方式，搭建農村普法宣傳的矩陣體系，通過短視頻等方式對農村土地普法進行實踐探索，以此優化提升農民群體的法律意識。

2.5 完善土地管理制度

土地管理制度既是實施農村土地深化改革的依托，同時也是農業現代化發展的核心保障。結合我國當前在土地管理制度上的問題以及耕地面積縮減、耕地質量下降的現實需求，各級政府要積極完善土地管理制度，在原有土地管理框架下，結合區域發展的實際情況，靈活完善土地管理制度。各級政府要發揮對耕地保護機制和耕地指導服務的作用。

首先，政府要結合區域經濟的發展以及中央的相關政策，堅持耕地補貼制度的實施，發揮補貼制度對農民群體耕種的激勵作用[4]。

其次，政府要積極宣傳正確耕地方式、耕地原則，提升農民群體科學耕地的意識和素養，進一步提升土地肥力與質量，保障土地生產效率。同時，政府要結合現代化工具與方式，對農村廢棄耕地進行復墾，進一步擴大耕地面積，提高耕地資源的利用率[5]。

3 結束語

深化農村土地流轉既有著現實的需求，同時也與我國未來發展規劃相符合，體現出改革開放全面、深入、可持續的發展。結合我國當前農村土地流轉中存在的具體問題，本研究認為，在土地流轉深化實施的過程中，既要充分發揮政府的指導與支持作用，同時也要完善相應的法律法規和配套設施，緩解農村土地流轉中存在的矛盾，為農民群體權益的保障提供必要的依托。

此外，還要優化發揮出農村基層自治組織和農民群體的主體作用，形成以農村土地流轉為主題的各方聯動探索效應，為農村土地流轉的深化實施提供必要的保障。需要注意的是，農村土地流轉的實施是一個動態發展的過程，要能夠結合我國的國情和地方農業發展的具體情況，在確保制度一致性、系統性的基礎上，做好必要的調整與完善，以此發揮上層建筑對農業發展的保障與帶動作用。