山區耕地撂荒現狀分析及思考
——以左權縣為例

□喬秀萍

（左權縣芹泉鎮人民政府，山西 晉中 030600）

耕地是農業發展之要、糧食安全之基、農民立命之本，也是社會穩定的保障。習近平總書記多次作出重要指示，強調要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡。黨的十九大報告明確提出要嚴格保護耕地，確保國家糧食安全。近年來，我國不斷強化耕地保護，加快推進高標準農田建設，穩步提升糧食綜合生產能力，為保障國家糧食安全提供有力支撐。但糧食效益偏低、農村勞動力外出務工、農業生產條件差等因素影響，一些地方出現了不同程度的耕地撂荒現象，造成土地資源浪費，影響糧食穩定供給，給國家糧食安全帶來一些隱患。在遏制耕地“非農化”，嚴防耕地“非糧化”的同時，統籌利用撂荒地，穩定并提高糧食種植面積。左權縣位于山西省晉中市東南部邊緣，地形特征為山丘，西北高、東南低；境內西北部地勢高，屬土石山區，海拔在1 200 m 以上；東南部地勢低，屬石質山區，海拔在1 000 m 左右，氣候屬溫帶大陸性季風氣候，轄5 鎮5 鄉204 村，全縣總人口超14.45 萬人，農業人口 13.56 萬人，總面積 20.3 萬 hm2，耕地面積為1.65 萬hm2；左權縣有“八山一水一分田”之稱，人均耕地面積為0.13 hm2，人多地少、寸土寸金。隨著農村經濟不斷發展，平原地方的土地因農民建房、工業用地、新農村基礎設施建設用地等原因，耕地加速流失，使得耕地更顯珍貴。調查中發現，大量的土地撂荒閑置，部分撂荒地還是優質耕地，全區耕地未充分利用耕地面積0.16 萬hm2，占耕地總面積的9.68%，給糧食生產和農業增效帶來很大影響。

1 左權縣山區耕地撂荒分布基本特點

1.1 山地撂荒多

地域性撂荒，撂荒面積與偏僻程度成正比，越是偏僻的山區鄉村，土地撂荒現象越突出。左權縣受耕作條件限制和自然生態環境的影響，近年來，野雞、野豬等畜禽數量增長迅速，靠山近的地塊基本是有種無收，村民漸漸放棄邊遠地塊耕種。偏遠的自留地基本很少再耕種，家庭承包的確權土地耕作區域也呈逐年縮減的態勢。

1.2 小村耕地撂荒占比多

左權縣小村中外出青壯勞力多，但是相對于小村人均耕地多而言，村內老弱人群從業人員相對較少，所以耕地撂荒多。調研發現小的自然村，耕地撂荒情況尤為嚴重。特別是整體搬遷的村，由于人地分離，舊房拆除，村內僅保留幾間公共的生產用房供村民耕收使用。

搬遷后村民受交通、居住和生活、生產等種種條件不便的影響，致使村內撂荒耕地逐年遞增，有的村短期內便出現大面積撂荒，部分村民雖將一部分耕地流轉給大戶，由于流轉地分散且大戶沒有經營自主權，所以實際經營效果并不理想。

1.3 路邊基本農田占用多

公路沿線通道綠化工程按規定占用區域約5 m寬，但隨著綠植樹木的生長，占用區域逐漸擴張。沿路耕地中發展的經濟林項目園，由于樹冠大不再適合種高稈作物，林下經濟發展不溫不火，久而久之，多數放棄耕種。非糧化的農業設施和基礎建設占用占比也在上升。

1.4 季節性撂荒

農作物只種一季，收獲后會閑置土地，等到來年再繼續種該作物。小村出現較大面積撂荒，大村也出現了一些撂荒，冬閑田面積較多，這種現象對穩定播種面積，確保糧食持續穩定增產造成了一定影響。

2 左權縣山區耕地撂荒原因分析

據測算，現在的糧食種植面積較20 世紀80 年代縮減了1/3，以前老百姓隨處開荒造田，包括自留地、承包地及小塊地，現在最基本的承包地經營范圍也在縮減。雖然這兩年有土地占補平衡項目，拆舊復墾，但耕地的總體數量和質量都在下降。耕地大面積撂荒的客觀存在、非糧化經濟作物對耕地的占用及非農化基礎設施建設的征用，致使耕地保護形勢已經刻不容緩。耕地保護是一項長期而艱巨的戰略重任，總結分析山區耕地撂荒的原因大概有以下幾方面。

2.1 基礎設施和自然環境差

左權縣山地多、平地少，越偏遠的山區，自然條件越差，農業基礎設施薄弱，從事農業生產僅靠人力耕作，勞動強度大，耕作不便，無力抵御自然災害，導致農戶種植積極性不高，投入及管護不足，季節性種植或直接撂荒。左權縣地處太行山主脈西側，山西省東部邊陲，屬典型的土石山區，所屬鄉鎮羊角鄉和麻田鎮，地勢高低不平，多以小片地為主，現代機械無法到達，傳統種植方式居多；與水峪溝、羊角村等村民交談中得知，90%以上年輕村民因其立地條件差，耕地分布零散，無法連片開發。

2.2 農業生產比較效益低

“一高三低”種地不易。一高是農資價格越來越高；三低是糧價低、產量低、收效低。小農戶種地投入與產出不對稱，一年種地收入不如打幾天零工的收入。種地累難賺錢，這是耕地大量撂荒最主要、最根本的原因。隨著人工成本、農資成本的不斷上漲，農業生產成本逐年增高，而且左權縣位于山區，農業生產風險大，如遇干旱等自然災害，可能導致顆粒無收，糧食生產風險遠大于務工帶來的風險。山區交通差，農產品銷售難，農戶的生產模式導致農產品單價低，農業生產投入產出不成正比，青壯年農民直接放棄在家務農選擇外出務工。

以玉米為例，目前玉米市場價格1.8 元/kg 左右，玉米產量約600 kg/667 m2，毛收入1 080 元/667 m2，除去種子、農藥、化肥、地膜等成本約250 元/667 m2，玉米凈收入在830 元/667 m2左右，玉米從耕種到收獲需勞動日15 個/667 m2，每個勞動日平均收入55 元。一個農民如果種植1 hm2玉米，收入只有1 萬元/年左右。如果外出打工，每個勞動日收入100～200 元，一年工作150～200 d，年收入2 萬～3 萬元。兩相比較，農民寧愿打工而不種地。

2.3 務農勞動力嚴重缺乏

外出務工和易地搬遷導致農村青壯年勞動力大量遷移，農耕從業人口的銳減造成農村耕地撂荒嚴重。隨著市場經濟的發展和城鎮化進程的加速，外出打工已經成為一種潮流，打工收入明顯高于種地的收入。現在農民不把種地作為主要的衣食來源和經濟收入來源。常年外出家庭的部分耕地基本撂荒不種。時下好多農村變成了“空心村”，即便有人也只是老弱群體，農業從業人口呈逐年銳減趨勢。從調研情況看，當前農村人口大量進城，留在村里種地農民90%以上是50 歲以上的老年人。左權縣合玉村戶籍人口230 人，常住人口70 人，有耕種能力的38 人，50 歲以下0 人；川口村戶籍人口500 人，常住人口135 人，有耕種能力的68 人，50 歲以下的0 人；高莊村戶籍人口765 人，常住人口150 人，有耕種能力73 人，50 歲以下0 人。村里50 歲以下的年輕人不愿種地，也不會種地。

2.4 在家務農的農民綜合素質低

由于年輕、有力、有知識、有技能的青壯年勞動力外出務工，留下來務農的農民綜合素質普遍偏低，不易接受先進的農業生產技術，即使愿意接受其接受能力也相當有限，從事農業生產只能采取粗放的經營方式。調研中發現，50 歲以下的年輕農民雖然號稱“農民”，還是農民身份，但大部分沒有農田勞動經驗，對于何時下種、何時鋤苗、何時收割等農業常識一竅不通。盡管耕田種地技術含量不高，但這些沒握過“鋤把兒”的人很難勝任種地。一些平地由于產量低，效益低，也被棄耕拋荒。年輕農民不愿種地、不會種地，坡耕地及低產田棄耕已成為普遍現象[1]。

2.5 農村耕地撂荒零散，土地流轉受限制

實行“三權”分置，國家鼓勵土地的出租、轉包、入股等各種形式的流轉，目的是解決部分土地無人耕種，實現土地生產經營的適度規?；洜I。但完善土地流轉制度機制，需要在實踐中不斷總結經驗。

2.6 農業支持保護補貼政策支持作用大于保護作用

現行的農業支持保護補貼政策效用發揮缺乏“雙刃劍”作用，支持作用大于保護作用的發揮。在實際執行中受農戶自主申報和受眾面廣及各級監管難等多種因素的影響，農業支持保護補貼政策在耕地保護方面效用并不理想[2]。耕地撂荒沒有嚴格的制度約束?；仡?006 年在取消征收農業稅前，農村部分耕地撂荒現象基本不存在，承包戶為了繳納農業稅，自己不種地會退交集體或者通過讓其他農戶去耕種去轉嫁稅費繳納義務，很大程度上避免耕地荒蕪。每項國家農業政策的制定和實施都有其特定的歷史意義，耕地保護政策如何最大程度發揮作用的確需要探究。

3 左權縣山區耕地撂荒建議意見

隨著城鎮化建設加快，農村青壯年勞動力去城市務工，很多農村成為“空心村”和“老齡村”。農村從業人口減少，耕地大面積撂荒，如何確保基本農田的效用化耕種，最大程度地保護耕地，確保國家的糧食安全，是當前鄉村振興必須解決的難題。

3.1 強化各級耕地非農化、非糧化監管力度

明確劃定各地糧食生產耕地紅線，強化各級耕地非農化、非糧化監管力度，從嚴從重執法，并嚴格監管與責任落實。對耕地實行特殊的保護和用途管制，強化各級耕地保護的責任落實。在確保二輪土地承包政策30 年不變的前提下，鼓勵人地分離，農戶耕地有償退出耕地[3]。

3.2 對整體搬遷村耕地實行數字化管理

對于在脫貧攻堅期間整體搬遷進城的農村，村里的耕地近年來出現大面積撂荒。由于農戶意見不一，村內耕地流轉分散不成規模，有的村民為領取農業支持保護補貼，不去流轉；有流轉出的也不允許經營戶私自整田修路[4]?；谏鲜銮闆r，建議左權縣政府及相關部門對整體搬遷村試行土地數字化管理，以農戶個體家庭聯產承包責任制為基礎，集體統一管理的雙層經營模式，即農戶依據自己的耕地數以股份的形式統一交于村集體管理，村集體統一將村內全部耕地流轉或托管給種植大戶，明確雙方的權利與義務。種植大戶按國家要求不改變農業用途自主經營，村民按股份獲得流轉租金或托管收益和分紅。通過試點總結經驗，再有序穩定地推廣。

3.3 加大培訓力度

加大職業農民和種植專業農民合作社的培養，加大力度扶持農業生產托管組織的發展。加大懂技術、會管理、善經營的職業農民和種植大戶的培養，農業生產技能弱的農戶盡快熟悉技術，大力推進代耕代種、土地托管等農業生產托管組織的發展，為外出務工和無力耕種的農戶提供全程托管服務，解決農村耕地“誰來種”的問題。同時推動土地的適度規模經營，推動農業機械化、現代化進程[5]。

3.4 將耕地保護補貼申領與農戶信用評價掛鉤

進行政策支持引入誠信檔案，發揮惠農補貼的“雙刃劍”作用，強化農業地力保護補貼政策的最大效用發揮。農業支持保護補貼政策中規定的“六不補”之一就是對撂荒兩年以上的耕地不予補貼。在實際操作中是農戶申報，村匯總公示，鄉審核上報。在實際補貼申領過程中監管難度大，村一級對農戶是否撂荒也難監管到位，這樣就使耕地的保護功能發揮失靈。建議將農業支持保護補貼的申領建立誠信檔案，與個人征信掛鉤，通過補貼調動農民務農種糧積極性的同時強化農戶珍惜耕地愛護耕地的責任意識。

3.5 改善農業生產和農村基礎條件

左權縣政府應加大高標準農田建設和農村社會事業建設力度，打破地塊之間的石界壘，對山區平地耕地進行整理，將具備條件的撂荒地納入高標準農田建設范圍[6]。建設旱澇保收的高標準農田，同時改善山區坡地的宜機化條件改造，將生產條件極差、地勢高低不平的低崗丘陵荒地，通過土地平整以及溝渠、路、泵站等基礎設施建設，進行農田規劃與整治，提高機械化程度，盡量減輕農民的勞動強度，提高農作物產量，為全面推進農業現代化進程創造條件[7]。推廣使用現代農業技術，實施秸稈深旋還田，有機肥替代化肥、構建健康肥沃耕作層，提升耕地質量等級，減少農村隱形拋荒或撂荒。

3.6 進一步加大種糧補貼力度

目前我國耕地撂荒地區經濟發展緩慢，出現這一問題的原因，主要是農民的利益最大化選擇。盡管目前國家已經對種糧進行了一定補貼，但由于市場糧價偏低，種地收入仍不劃算。建議國家加大種糧補貼力度，重點補貼種植經營戶而不是承包土地戶，降低自然災害給種糧帶來的風險，使種糧農民“有賬算”，調動年輕農民種糧積極性[8]。

4 結束語

山區農村耕地撂荒現狀不容忽視，保障國家糧食安全的前提就要重視耕地保護和產糧的效用利用，合理運用管制類、激勵類等一系列政策工具，探索多元協調治理新路徑，確保全縣耕地數量不減少，質量不降低，實現農村強、農民富，開創耕地保護新局面。