四川南充升鐘湖和仁壽黑龍潭國家濕地公園自然資源統一確權登記實踐與探索

任安才，蔣紅彪

(四川省冶金地質勘查局測繪工程大隊，成都 610212)

黨的十九大把生態文明建設提高到一個全新的高度，自2019年開始國家多部委相繼出臺了《自然資源統一確權登記暫行辦法》《自然資源確權登記操作指南(試行)》等相關文件，為做好自然資源統一確權登記工作指明方向。自然資源部表示，將利用5年左右基本實現全國重點區域自然資源統一確權登記[1]。同年自然資源部啟動以湖北神農架、云南普達措、大熊貓等國家公園和全國重點區域自然資源確權登記工作，并完善前期試點的青海三江源、福建武夷山等國家公園確權登記成果。2021年9月30日國務院批復同意設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園，標志著全國重點區域自然資源確權登記試點工作已經全面完成。2020～2021年全國34個省市自治區相繼啟動自然資源統一確權登記工作。根據統計全國34個省市自治區已經全面啟動自然資源登記工作，各省市將以不動產登記為基礎，充分利用國土調查成果和自然資源專項調查成果，對省內水流、濕地、山嶺、森林、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和自然生態空間統一進行確權登記[2]。

我國正處在自然資源資產確權的重要歷史轉折點，我國自然資源數量眾多、類型豐富[3],所以研究和總結確權登記試點工作經驗，探討自然資源確權中出現的技術問題，對推動并加快自然資源資產確權進程具有至關重要現實意義。

1 自然資源的內涵

《辭海》中關于自然資源的定義是“指天然存在的自然物(不包括人類加工制造的原材料)并有利用價值的自然物[4]，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產的原料來源和布局場所”[5]。《(中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》的解釋是：“自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和”[6]。聯合國環境計劃署的定義是：“在一定時間、地點和條件下，能夠產生經濟價值的，以提高人類當前和將來福利的自然條件和環境”[7]。學者們從自然科學、經濟、法學、行政管理等不同領域為出發點，對自然資源有不同的認識，其主要體現在：意識自然資源是否有認為參與，二是對自然資源與環境的相互影響關系及影響程度。通過不同領域對自然資源的理解綜合從廣義和狹義定義自然資源，在廣義上，是指包含一國主權內自然固有的所有空間自然資源、自然物質資源和能量資源。在狹義上，是指主權國法律規定并授權的范圍。目前國際上，各國立法一般都采取列舉的方式來界定自然資源的范圍。我國《憲法》將國家所有自然資源類型的表述確定為“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等”[8]。土地是地表所有資源的基本立足點，因此未被列舉在上述7類之中，例如礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都是以土地或依附于土地存在的形態(山嶺、荒地、灘涂)存在[9]，不管何種分類體系，都土地這一最基本的依托和基礎展開。目前，我國法律有明確規定的國有自然資源包括13種[10]：礦藏、水資源、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、土地、野生動植物資源、無線電頻譜資源、海域、無居民海島和空域[11]。其中，全部為國家所有的自然資源共7種，分別為礦藏、水資源、海域、無居民海島、無線電頻譜資源、野生動物資源、城市的土地和空域：森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、農村和城市郊區的土地6種自然資源，則存在國有和集體所有2種所有制。

文章所指自然資源側重于我國相關法律或其他有明確規定的13種自然資源，因為自然資源確權登記工作出發點為自然資源的天然性和可持續利用性，以凸顯其能夠被管理和確權的固有特性。

2 確權登記的工作流程

2.1 登記原則

登記內容為自然資源的所有權。按照一定規則劃定登記單元。登記單元內的集體所有自然資源，一同劃入登記單元內，同時需在登記簿上對自然資源的范圍、主體、界線、四至、面積等基本情況予以記載。充分整理利用現有成果，國土調查中的土地分類是自然資源類型認定的基礎。權屬認定以現有的具有法定效力的土地所有權確權登記成果為主，確有變化的進行核實確認，并非全部重新開展實地地籍調查。

2.2 登記流程

根據工作內容和要求，依據《自然資源確權登記操作指南(試行)》，四川南充升鐘湖和仁壽黑龍潭國家濕地公園自然資源統一確權工作分為準備階段、調查階段、數據入庫審核階段、登記及成果應用4個階段，這4個階段可劃分為以下13個流程：資料收集、編制工作底圖、預劃登記單元、發布通告、內業調查、關聯信息、調查核實、實地補充調查、調查成果上圖、數據庫建設、審核、公告、登簿。

3 問題及建議

3.1 資料收集方面

在工作開始階段依據相關要求列舉資料收集清單，并對資料收集清單按部門分類，但部分資料無法準確分類。因自然資源確權所需資料較多，在一個職能部門無法收集所有資料，因此需按照機構、部門及資料的重要性進行分類以便到相關部門拷貝所需資料，資料收集時可資料內容及用途詳細描述以便資料收集和后續使用。工作中資料提供不徹底導致資料收集不全面。各地各部門對自然資源確權了解不夠徹底，各部門擔心權利損失，因此自然自然確權基礎資料收集較困難。所以建議實施單位將自然資源確權登記目的及代理行使主體給相關部門講述清楚，同時各級主管部門需做好銜接并出具必要的通知，以方便資料收集。

3.2 國家濕地公園界線劃定不合理，需進一步優化

因登記單元劃定是在原有濕地公園基礎上劃定的，劃定過程中發現原濕地公園范圍存在不合理的地方，如原濕地公園部分范圍直接利用行政界線作為公園范圍，從而導致公園界線處于河流中間，但依據《自然資源確權登記操作指南(試行)》，登記單元預劃應遵循集中連片，保持生態功能完整性原則[5],應本著生態空間完整性的原則將整個完整生態空間劃入登記單元內。

3.3 “一地兩證”問題較突出

長期以來，登記區域內林地、草地、水域等分別歸屬林業、農牧、水利和自然資源等不同部門負責管理，而不同部門有各自職責，沒有統一標準和認識，對自然資源的開發利用不盡相同，甚至存在相互沖突的情況。在登記中發現水庫有土地證，其范圍是與一高程值為界，而權屬證書頒發時是依照各類土地調查成果為依據，而土地調查主要是在影像上完成，不同時像影像存在差異，特別是枯水期和豐水期水庫水面有明顯差異。由此在水位變化區域出現一地兩證的現象。因本次采用集體土地確權成果作為主要權屬來源，不同來源確權登記數據與已有數據庫數據發生較大變化，不同資源管理部門需分別思考各種補償、賠償、自然資源的離任審計制度等諸多問題，一般都側重于從自身已有數據已上報備案，不能輕易更改，很難達成共識解決沖突問題。所以對自然資源統一確權登記現狀調查數據的確認簽字存有很大難度，登記單元所在地審核困難。建議有必要建立自然資源確權調查采用專家審核、政府及相關部門協作方式進行，按相關程序審核通過后公告登簿的聯動機制。

3.4 權屬界線與集體界線交叉，界線更新不及時

從最新的國土調查現狀權屬界線分析得出，數據庫中國有土地權屬界線與集體土地權屬界線的不夠準確更新不及時，存在與現狀不符情況。例如，權屬界線調查中，發現存在集體土地權屬界線與國有林地數據界線交叉，且無權屬來源證明材料。另外登記單元內部分撤鄉并鎮并村、整體搬遷之后未進行權屬界線更新這一現象，在村一級現象較為突出。根據收集的資料，有部分水庫水面在集體土地確權登記成果中其權屬為集體土地所有權。經過實地調查核實并對接省不動產登記中心，該部分權屬按集體土地所有權確權。所以建議政府部門不動產登記機構組織、權屬界線雙方按照《地籍調查規程》相關要求，進行地籍調查完善相關權屬協議書，同時完善權屬界線相關資料，并更新權屬界線數據庫。

3.5 自然資源登記單元內存在基本農田、人工建筑

在進行數據處理分析時發現預劃登記單元范圍線內存在基本農田及人工建筑。經核實登記單元內基本農田屬于精度引起的邊界不一致和錯劃。人工建筑有居民點和水庫配套建筑，閘、壩、水電廠房、揚水站等與河流水面緊密相連，其用途主要服務于水資源管理和水生態空間功能的提升，作為水生態空間的組成部分劃入登記單元。已經合法形成城市建設、集中村鎮、農田開發等，在不破壞水生態空間完整性的情況下，區分堤內堤外，登記單元劃分“盡量避讓”。建議對登記單元內基本農田可優先遵循避讓原則對因精度不一致引起的交叉進行避讓，對錯畫部分如實記錄并反饋相關部門在后續工作中調整。對登記單元內的人工建筑應本著自然資源公有、物權法定原則對配套建筑給予保留，有相關手續的居民點采取逐步拆除，無相關手續的居民點立即拆除的方式處理。

3.6 自然資源斑塊信息提取沖突

在實施過程中涉及的主要為“林地一張圖”與三調不一致，三調調查為林地，林地一張圖為非林地的差異，導致林地相關信息無法提取。針對林業專項調查與三調不一致，建議各地加快森林資源管理“一張圖”與第三次全國國土調查數據整合，該項工作完成后再補充填寫專項信息。

3.7 影像上調整登記單元線造成水位高程平面位置精度損失

項目中使用的工作底圖主要為影像，但影像無高程信息，項目中劃定的兩個登記單元需參考設計洪水位線，因此劃定登記單元時還需參考高程。實施過程中使用地形數據輔助登記單元線劃定，但在登記單元線調整時造成水位高程平面位置精度損失的現象。建議充分利用存檔測繪地理信息數據和各類已經開展的地理國情普查、土地調查監測等專題成果，疊加各類用途管制、三區三線、空間規劃等數據，利用實景三維技術、仿真三維精細模型等技術融合二維的專題數據、權籍、登記發證等數據，整合出多源異構、多時相、多維度空間數據，制作二、三維數據一體化全面、完善、權威的自然資源基礎數據，以便更為準確劃定登記單元線。

4 結語

目前自然資源統一確權的執行標準和規范相對缺乏，各自然資源下一級分類不夠明確，自然資源數、量等方面的描述存在困難，各資源管理部門間歷史遺留問題的解決還有很長的路要走，還需要在后續工作中不斷總結。結合實際情況可以在一個自然資源內根據不同用地空間的主要用途更深入劃分出適宜開發區、限制開發區、禁止開發區等不同的利用空間，不同利用空間內制定不同功能的利用規則，若有多個自然資源，也可以按照不同自然資源的主要用途進行功能分區，并按照相應的功能分區制定不同的利用措施，真正實現生態保護與地方發展統籌。建議自然資源確權登記項目務必同國土空間規劃相關工作銜接，加強部門之間的溝通和融合，將兼顧生態保護和地方發展工作落到實處。要充分利用現有技術并積極探索新技術建立起相對完整的自然資源監測、研究及確權登記融為一體的全方位數據庫,進一步深化自然資源監測調查和確權登記的管理與應用。