淺談四川丘區撂荒地現狀及對策建議
——以N區為例

唐仕姍，陳競天，余 瑞，王海鵬

(1.四川省內江市市中區農業農村局，四川 內江 641000；2.四川省內江市農業科學院，四川 內江 641000)

我國面臨人均耕地少、耕地質量整體下降、耕地后備資源不足的現狀[1]，撂荒地是加劇以上現象重要因素之一。根據調研，中國 25個省份、135 個山區縣耕地撂荒情況抽樣調查結果，全國山區縣耕地撂荒率達到14.32%，高達78.3%的村莊都存在耕地撂荒現象[2]。近幾年，隨著農資價格上漲增幅大、農戶收入多樣化、比較效益較差及大量農村勞動力外出務工等因素，部分地方出現嚴重的撂荒現象[3]。撂荒地對社會經濟的影響極為深刻，主要體現在地區性糧食或農副產品短缺影響國家糧食安全，對整個社會產生長期不利影響[4]。撂荒將對農村耕地的景觀美學、農耕文化傳承產生不利的影響，導致鄉村旅游和鄉土情結熱情減弱，進一步對國家鄉村振興戰略實施設置障礙。撂荒地對環境也存在較大影響，比如增加火災風險、減少生物多樣性、水土荒漠可能性加大等諸多不利因素。

丘陵區地形復雜、機械化程度低、勞動力析出等是導致撂荒成為高發區主要因素。為了探尋解決四川丘陵區耕地撂荒的有效對策，文章以具有典型丘陵地貌特點的N區撂荒地為研究對象，分析其撂荒現狀和原因，對治理撂荒提出對策建議，以期能為四川丘陵區撂荒地治理提供參考。

1 土地撂荒現狀

1.1 有關概述

N區位于四川盆地中部,沱江中下游以西。全區幅員面積348km2，耕地11.22×104hm2(土地承包面積)，轄1個涉農街道辦事處，7個鎮，84個行政村，總人口42.37萬人，其中農業人口20.93萬人，人均耕地約600m2，屬于典型的淺丘地區。近幾年，農村勞動力大量外出，農業收入在農村家庭收入中的比重大幅度降低，農民對耕地的依賴程度逐漸降低，農村土地撂荒現象逐漸突出，極大的影響和制約了農業生產發展。

2.2 撂荒地現狀

截止2021年2月，全區撂荒耕地172hm2，占耕地總面積的1.4%。其中，1年以內季節性撂荒面積為34hm2，撂荒地1年以上2年以內的面積為46.33hm2，撂荒2年以上的面積為91.8hm2。按照不同原因來看，因外出打工或家中無勞力導致撂荒的有84.01hm2，占撂荒總面積的47.7%，因農田基礎設施條件差導致撂荒的有82.07hm2，占撂荒總面積的46.6%，因災害損毀或生態退化導致撂荒的有1.97hm2，占撂荒總面積的1.1%，因工商大戶流轉后導致撂荒的有2.08hm2，占撂荒總面積的1.2%，其他原因(舉家外遷后村集體未及時收回承包經營權)導致撂荒的有5.8hm2，占撂荒總面積的3.4%。

2021年N區針對撂荒地專項整治，主要通過以下幾種途徑措施:①創新撂荒地治理方式，包括引導承包戶自行耕種、引進經營主體代行耕種、發動集體經濟組織統一耕種。②依法打擊撂荒耕地行為，嚴格執行《土地管理法》，禁止任何單位和個人閑置荒蕪耕地。③強化政策支持，充分發揮種糧政策的引導作用，進一步完善農業保險政策，安排財政專項補貼資金，加強涉農項目資金的支持力度。通過嚴格保障措施，撂荒地治理得到顯著改善。

2 撂荒原因

2.1 農業基礎設施薄弱

丘陵區撂荒地主要存在交通不便、水源不通、墑情不足、蔭蔽嚴重、土地碎塊化等問題。具體體現在地塊較居住地較遠，不利于農用物資運輸及機械化；灌溉水源和渠系配套均較差，不能有效保障農作物生長基本用水；存在個別地塊土壤肥力差，肥水吸收率和養分轉化率不高，土地有效收入低；離山林較近的耕地被林木遮擋導致農作物不能正常生長減少收入；存在小塊且不規則農田，不利于機械化，浪費大量工時。農業基礎設施薄弱是丘陵區撂荒地形成關鍵因素之一。

2.2 農村勞動力大量外流

隨著經濟社會和城市化持續發展，農村勞動力結構發生了巨大的變化。城鄉收入差距刺激青壯年勞動力普遍外出打工，農村“空心化”現象十分突出，普遍出現“九九、三八、六一”式勞力結構，耕作人通常是心有余而力不足。農村勞動力大量外流無人種地導致撂荒地現象不斷增加。

2.3 農民經營土地效益低

傳統糧油產業效益低、投入大、風險高、勞動密集，直接影響農戶種田積極性。丘陵區人地矛盾突出，沒有形成規模效益，商品轉化率低，難以直觀感受到種田的經濟效益。大型農機難以推廣運用，單個農戶地塊零碎、分散，大型機械入田難度大，廣泛依靠肩挑背磨，人力物力投入居高不下。農資價格逐年上漲(例如2021年尿素的價格上漲幅度最高達50%以上)，種糧價格平穩，收益和支出形成巨大的反差，抑制了種糧積極性。

2.4 農地經營獎懲制度缺乏

農地經營獎懲制度相對缺乏是農村耕地撂荒的誘因。耕地地力保護補貼政策普惠制全面兌現，農戶耕地是否種植均能享受相關補貼，導致農戶缺乏種田積極性。各級政府、相關部門對撂荒土地行為的認定、制止和懲戒難度大，進一步助推撂荒撂荒風氣。同時，對新型農業經營主體流轉撂荒地發展糧油產業扶持政策缺乏或者力度不夠，沒有從根本上激發經營主體的積極性。

2.5 農民護地思想難以改變

當前，雖然農民對土地的依賴性逐漸降低，但由于幾千年來形成的土地是農民“命根子”的思想觀念根深蒂固，短時間內還難以改變，從而造成大部分農民情愿讓自己名下的承包地季節性撂荒甚至常年撂荒，也不愿意交給別人代耕或經營權流轉，更不肯出讓承包權。

2.6 撂荒地復耕成本高

土地撂荒后，復耕成本高，風險大。丘陵區根據地塊位置和撂荒年限導致復耕成本在500～1000元之間，在效益本較低情況下經營主體復耕動力不足。同時，存在復耕土地肥力水平差異導致不適合種植預期作物等情況，進一步消弱復耕積極性。復耕成本是撂荒地治理首要攔路虎。

3 對策建議

各地要嚴格貫徹執行《土地管理法》《土地承包法》等相關法律法規，堅決遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”，出臺補助政策，因地制宜開展撂荒地專項治理，逐步消除撂荒地現象，保障糧食及重要農產品穩產保供。

3.1 改善基礎設施條件

改善農業生產條件，提高耕地地力和綜合生產能力是解決撂荒地問題的重要措施。對符合條件的撂荒地，高標準農田建設、“五良”融合宜機化改造等基礎設施建設項目應向其傾斜，集中資金對撂荒地進行田型調整、改良土壤，修建排灌渠、機耕道、山坪塘、蓄水池等，逐步改善農業生產條件，提高宜機化作業率，同時加強工程建成后的管理和保護，確保工程永續利用，長久發揮效益。

3.2 培育新型經營主體

充分發揮新型農業經營主體在集約化生產、規模化經營上的天然優勢，提高農業生產組織化程度是解決耕地撂荒問題的重要途徑[5]。各級政府應整合相關涉農政策積極培育壯大家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體，引導其依法流轉撂荒土地進行農業產業化發展，增強鄉村產業發展的內生動力，助力實現鄉村振興。

3.3 創新撂荒治理方式

撂荒地成因復雜多變，在治理方式上，優先鼓勵農戶自行復耕或鄰里幫耕，對于農村勞動力不足的情況，相關部門要積極引進社會化服務組織開展托管、代耕代種、統防統治等進行全程或關鍵時期的生產服務。對不愿意自行復耕的，逐步引導農戶流轉(或入股)土地給經營主體，由經營主體進行復耕，發展特色農業產業。對無經營主體統一經營的，村集體應統一將撂荒地進行復耕，盤活土地資資源，發展壯大村集體經濟。

3.4 健全農技推廣體系

充分利用各級農業機構充實壯大基層農技服務隊伍的力量，在撂荒地集中的區域，農技人員應采取蹲點包村的方式，開展有針對性的技術指導服務，推廣適合丘陵地區的小型農機具，采取免耕法、直播、統防統治等新技術和新模式，盡量減輕農民的勞動強度，提高耕作效率和生產能力。對一些農業生產技能弱的農戶，開展“一對一”幫扶。針對不同區域撂荒地選擇適應農作物及配套栽培技術，實現農業差異化高效發展。

3.5 分類推進撂荒地治理

丘陵地區應堅持“宜糧則糧，宜經則經”的基本原則。對已撂荒土地要科學分析、合理規劃、精準施策，不能搞“一刀切”。綜合考慮當地地形地貌、土壤理化指標分析等因素來建議最佳農作物種植，實現復耕土地效益最大化。不能種植常規農作物的撂荒地應優先考慮種植食用菌、飼草、綠肥等對土地肥力要求低的產業，完全不能復耕的撂荒地應作為生態緩沖地或劃補成一般耕地。

3.6 加強宣傳，提高認識

組織鎮村社干部認真學習《土地管理法》和《土地承包法》，充分認識農村土地承包管理工作的意義，切實把當前撂荒地整治作為一項打基礎、管長遠的重要工作來抓，形成鎮村社齊抓共管的工作格局。通過入村入戶、村廣播、新媒體向農戶講解相關政策及撂荒地治理重要意義。要求黨員干部等在撂荒地復耕上起到帶頭示范作用。示范獎補一批撂荒地治理好的區域，曝光一批撂荒反面典型。