丘陵山區高標準農田建設面臨的問題與對策
——以達州市為例

王 蘭，趙漢卿，王書力，李 濤，馬 健，李 陽，劉金玲，楊 鵬，何 靜，王亞君

(四川省達州市土壤肥料與生態建設工作站，四川 達州 635000)

高標準農田是指在劃定的基本農田保護區范圍內，建成集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的高標準基本農田[1]。屬于“田成方、土成型、渠成網、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無污染、產量高”的穩定保量的糧田。通過高標準農田的建設，可以提升耕地質量，增強耕地抗災能力和耕地生態系統服務能力[2]，大力加強高標準農田建設是落實“藏糧于地，藏糧于技”戰略，提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全的有效措施。

達州作為農業大市，擔負起糧食生產重任，高標準農田建設任重道遠。達州市地處川東平行嶺谷區，是典型的丘陵山區，地形條件差、可持續發展能力不足，全市具有較大規模的耕地分布在深丘和一些交通不便利耕種條件差的山區，此類耕地不具備完善的田間道路和灌溉設施等。同時還缺乏抗災能力，不適合現代化的耕種及收割條件，與現代化的農業生產差距很大。

1 存在的問題

1.1 基礎設施薄弱

達州市處于川東平行嶺谷區，特殊的地貌導致山區和丘陵區的耕地多集中在階梯狀低山、中丘山谷、高丘窄谷、單斜低山、高山臺地的二三臺位上[3]，土地細碎分散，坡度較大，不平整，農田路網渠網配套程度低，道路數量少，質量差，難以實現機械化作業。渠道老化失修淤堵、塘堰毀損，儲水能力下降，難以保障供水。農民靠天吃飯的現象普遍存在。原有田間基礎設施薄弱和地形條件造成當前高標準農田建設工程量大，技術難題多[4]。丘陵山區由于地勢條件較差，難以實現大規模集中連片建設，機械化程度較平壩地區大打折扣。

1.2 技術體系不健全

2014年四川省出臺了《高標準農田建設技術規范》，對四川省范圍內的高標準農田建設規劃做了技術要求， 對平壩區和山地丘陵區的田、渠做了技術要求，但山區丘陵區情況復雜，如何安全有效的實現高標準農田建設，如何穩固梯坎，如何最大程度減少土石方移動量，最大程度降低自然災害的損毀，缺少詳細的技術支撐體系。

1.3 資金投入少，政策支持不夠

按照目前3000元/667m2的建設標準，平原地區尚能完成，丘陵山區工程量大，該投資標準難以完成預期改造，或改造后難以達到預期目標。且目前小型農田水利設施建設主要采用“國家投資為主，地方籌資為輔”的方式，中央及省級財政每667m2支付1500元，剩下1500元靠縣級自籌，由于地方財力薄弱，加上農田水利建設投資風險大、期限長、綜合投資效益低，整體盈利性不完全確定，政府和社會資本收益邊界劃分不清，導致社會資本難以積極進入[5]。自2002年實行稅費改革以來，國家在農田水利基本建設上的投工投勞大幅度減少，對農村農田水利建設及設施管護的投入大多實行以獎代補，導致農田水利工程建設、維護、管理缺乏相應資金投入和政策支持。

高標準農田建設項目均按照“先易后難”的原則安排項目，土地整理、千億斤糧食等項目早在2011年就已經開始實施，加上高標準農田項目不允許重復建設的原則，越到后期，選址越為困難，整治難度加劇。前期地勢相對平坦，水源條件較為豐富的地塊已基本整治完畢，計劃新上的高標準農田項目取水距離越來越遠，耕地坡度逐漸增大，建設材料、設備購置、人工費用逐年增加。

1.4 權責不明晰，管理方式粗放

多年以來高標準農田均存在“重建輕管”的現象，項目實施后，原有的田地之間的分界就沒了，導致未能及時流轉的高標準農田出現了“政府、集體和農民三不管”的難題。國家《農田建設項目管理辦法》明確要求項目竣工后移交給當地使用，按照“誰受益、誰管護、誰使用、誰管護”原則，農田管護主體要明確，同時要擬定管護制度，落實管護責任，就目前情況看，許多地方對管護工作不夠重視，一方面沒有安排專人進行農田水利設施的巡查。另一方面使用主體多為承包者，更多精力在于經營，同時作為所有者的農戶也未能參與建后管護。管護不到位，極大縮短了項目設施的使用壽命，不利于當地農業發展。

1.5 利用率不高，節水灌溉低效

由于在工程規劃設計時缺少實地勘察等原因，水利工程設計合理性不足，山區取水流域坡度大，泥沙含量高，管道系統易堵塞[6]，導致高效節水灌溉技術達不到預期效果。很多農民對高效節水項目并沒有一個準確的概念，也不清楚高效節水的建設意義，部分工程在規劃設計階段未能因地制宜，設計單位閉門造車，想當然地布置高效節水設施。同時千百年來農民的種植習慣已經固定，相比之下更習慣采取傳統的灌溉方式，以致建設后的高效節水沒有起到作用，高效農業生產占比小，覆蓋面積少，水利工程高效節水灌溉無法發揮增產增效作用，無法有效提高節水灌溉工程區的整體經濟狀況。

1.6 民眾接受度低，土地流轉困難

山區丘陵地帶農民依靠土地產出，自給自足，對土地保護性過強，擔心高標準農田項目建設后，大量客土挖高填低，破壞了土壤結構，耕作層受損失，影響土壤肥力，或大面積松動土層后出現關不住水，保不了肥，難以保證作物產量，對土地平整意愿較低。傳統的農耕意識根深蒂固，上千年來的“一畝地二頭牛”思想影響頗深，加之隨著國家鄉村振興政策的逐步見效，對想要承包經營的新型農業經營主體漫天要價，極大加劇了土地流轉阻礙，即使實施了土地平整，讓小田變大田后，仍然按照原來地界進行耕種，與方便實施機械化耕種的初衷背道而馳。

1.7 非農非糧化撂荒問題突出

丘陵山區地勢條件差，高標準農田為山地丘陵改造而成，改造后的水田大多還能繼續種植水稻，受水源、肥力和地勢條件、農村勞動力及經濟因素影響，改造后的旱地并未全部用來種植玉米、小麥、油菜等糧油作物，通過調查發現，新建的高標準農田也存在未種植任何農作物的情況，存在演變成“高標準撂荒地”的風險。即使已流轉的高標準農田，因受經濟因素影響，不少經營主體并未將流轉的高標準農田用于糧食生產，而是種植經濟效益高的果樹、茶葉、中草藥等經濟作物。甚至部分地方出現了高標準農田無人耕作現象。

2 對策與建議

2.1 加強設施建設，筑牢水利基礎

水利是農業的命脈，“水搭臺子農唱戲”是高標準農田建設的主要方向[7]。進一步推進水利工程建設，特別是一批具有戰略意義的惠民工程，全面統籌大中型惠民惠國的水利工程建設。補齊水利基礎設施短板，以斗渠以下渠系和田間工程續建配套為重點，加大渠道襯砌力度，加快末級渠系節水改造，充分挖掘灌區糧食生產潛力。對農田水利設施進行全面摸排，對現存水利設施建設情況、運轉情況、使用情況進行全面摸排，對亟需整治的病險水庫、山坪塘、堰渠等水利設施分類開展除險加固、整治治理。

2.2 增加政府投入，拓寬投資渠道

加大丘陵山區補貼力度，提升補貼政策的針對性、精準性和普惠性，采取投資補助、以獎代補、財政貼息等加大農田水利設施建設資金在農業綜合開發資金中的比重，各縣(市、區)要保障農田水利設施建設的資金投入，在配套資金方面要通過一系列融資措施確保項目建設資金，同時鼓勵農民自發建設一些小型農田水利設施。引導建立健全農田水利投融資平臺，通過企業貸款融資貼息、競爭性收益、風向承擔補償等多種方式吸引發展更多新型社會主體資本，探索設立土地開發基金、發行高標準農田債券以及土地ppp等多種市場性投融資創新模式[5]，探索與當地特色產業融合發展。

2.3 完善管理機制，提高專業水平

進一步完善項目管護機制，監督資金的合理使用、同時明確建后管護的相關內容，加強各級管護責任主體的責任心，明確其責任范圍，同步促進管理工作的常態化發展。落實管護至今，同意政府委托專門的社會化管理服務單位進行農田隨禮設施的管理維護。可采取生產經營主體管護、第三方機構管護、保險公司管護、行業協會管護、“田長制”管護模式[8]。

強化信息化管理，加強專業技術人員的信息化培訓工作，引進智慧化的管理設備，可綜合運用遙感監控，以土地利用現狀為地底圖，全面承接高標準農田建設歷史數據，統一規范標準，統一數據要求，建成高標準農田建設“一張圖”[7]，運用電子計算機對小型農田水利工程的運轉情況進行分析，建立大數據管理平臺，實行農田水利工程數據信息報送機制，實現動態監管。

2.4 促進節水發展，強化政策支持

針對經濟發展較慢的地區，制定專項高效節水灌溉設備建設使用補貼政策，鼓勵農民推廣使用高效節水農田灌溉系統。大力發展管灌和渠道防滲防凍脹等高效節水灌溉技術，降低水資源蒸發滲漏量，提升水資源輸送效率，結合種植需求推廣噴灌和滴灌技術，實施水肥一體化建設，提高水資源利用效率。通過對高效節水灌溉項目建設的建設，完善高效現代化農業的發展體系，逐步實現現代化的農業生產目標。開展農業節水行動，堅持推行“以水定地、以水定產”等思路，優化產業布局和高效種植方式，合理農業用水量。逐步建立農業用水的價格機制，引導農村從傳統灌溉模式轉化到高效節水模式上來。

2.5 建立合理定價機制，確保高效流轉

高標準農田能否有效流轉，取決于流轉單位能不能賺到錢。因此如何確定合理的流轉價格，對確保高標準農田的高效流轉起到關鍵作用。在實際操作中應以市場為導向，科學分析各項因素做出合理的定位。根據市場情況，實現自愿流轉，對于租金過高或過低的情況，可有當地村集體組織核驗，統籌協調，進行統一規劃，進而統一租金價格。同時根據不同的地形，考慮流轉后的投入產出等，分類型核算，為農戶和流轉承包者創建一個中間平臺，實現流轉過程公開、公平、公正。建立落實租金補償機制，降低流轉過程中交易費用和成本，同時對于任意改變高標準農田使用途徑的農戶不予補償[9]。

2.6 促進產業融合發展，防止非農非糧及撂荒現象

依托高標準農田建設形成的糧食生產功能區、現代農業產業園區，整合項目資源，促進一二三產業融合發展。深入挖掘當地資源稟賦條件，實現農業與休閑旅游、飲食民俗、教育體驗、文化傳承、健康養生等產業的嫁接融合，帶動農家樂、鄉村旅游、觀賞農業發展[7]。積極引進科技管理人才，鼓勵農民返鄉創業，留住農村人口，確保改造后的農田有人種，適當提升糧食價格，給予糧農適當補貼，加大種子、肥料及農機補貼，確保良田有糧產，防止出現非農非糧及撂荒現象出現。

3 結語

高標準農田建設是落實“藏糧于地、藏糧于技”的重要措施，關乎國家糧食安全。建成“旱澇保收、宜機作業”、田土林電技網綜合配套的高標準農田是實現耕地數量、質量和生態保護有效手段，具有非常重要的戰略意義。在以后的高標準農田建設中，不僅要著眼于提升數量與質量，還應因地制宜，在提升民眾參與度的基礎之上，優化空間布局，與農業產業緊密結合，吸納社會各方力量，最大程度發揮高標準農田建設效益。