拜登政府氣候政策：原因、特點及中美合作方向

王 波,翟大宇

(對外經濟貿易大學 國際發展合作學院,北京 100029)

應對氣候變化是拜登政府的核心政策議題，早在競選時拜登團隊即將應對新冠肺炎疫情、復蘇美國經濟、恢復種族平等和應對氣候變化等作為當選后的優先事項。執政后，拜登政府雖然面臨疫情沖擊、經濟增長乏力等一系列挑戰，但仍將應對氣候變化作為重要任務，并積極付諸實際行動。拜登入主白宮伊始，就正式宣布美國重新加入《巴黎協定》，同時迅速簽署一系列行政命令和政策文件，涵蓋氣候政策、能源政策以及產業和經濟政策等一系列應對氣候變化的計劃。同時，拜登政府將氣候變化問題作為雙邊和多邊外交的重要議題，積極推動全球氣候治理進程和國際氣候合作。2021年4月22日至23日，拜登以視頻會議的方式舉辦領導人氣候峰會，并宣布美國2030年前減少50%～52%碳排放，2050年前實現凈零排放。[1]應對氣候變化居于拜登政府施政理念的核心位置，特朗普時期推行的“美國優先”政策在一定程度上轉變為拜登的“氣候優先”政策。在當前全球氣候治理進程正處于落實《巴黎協定》的關鍵階段，拜登的氣候新政和美國的回歸必然會帶來多方面的影響。拜登為什么將應對氣候變化作為優先政策議題？美國的氣候新政有哪些特點和主要內容,將對當前的全球氣候治理和中美關系產生何種影響？這些都是全球氣候治理、中美關系研究議題中值得關注的重要問題。

一、拜登政府采取積極氣候政策的原因

拜登擔任美國總統后一改特朗普政府在氣候變化領域消極保守的立場，大力推行氣候“新政”，積極調動各種力量和資源應對氣候變化。拜登采取積極氣候政策主要有三個方面原因。

(一)民主黨一貫主張積極的氣候政策

美國民主黨在氣候變化問題上的一貫立場和拜登的個人執政理念是拜登政府推行氣候新政的根本原因。在應對氣候變化問題上，民主黨和共和黨有著明顯不同的立場和主張。美國的國家氣候政策立場隨著兩黨執政的輪替呈現出顯著搖擺和不連續的特征，甚至出現“為了反對而反對”的情況。[2]總體而言，民主黨主張相對積極的氣候政策，堅持發展清潔能源，支持多邊主義的全球氣候治理機制，借助參與全球氣候治理提高美國的全球領導力；共和黨則更強調維護美國的國家利益，注重維護傳統油氣能源行業的利益與美國的國家能源安全，對氣候變化持懷疑態度，當其認為全球氣候治理制度有損美國利益和其國際領導地位的時候，會采取消極的“退群”行動。受國內政黨輪替的影響，美國的氣候政策變化呈現出明顯的“鐘擺效應”，多次出現反復。

民主黨克林頓執政時期，美國采取了較為積極的氣候政策，第一次提出國家減排目標，承諾將2000年的溫室氣體排放量縮減到1990年的水平上；同時美國積極參與應對氣候變化的全球多邊行動，促成了第一個具有約束力的溫室氣體減排國際文件《京都議定書》的簽署， 初次展現出美國在全球氣候治理領域中的領導力。共和黨小布什執政時期，從保守主義立場和傳統能源行業的利益出發，美國政府質疑氣候變化問題的科學性，在應對氣候變化問題上逐漸轉向消極；同時因對國別強制減排模式和主要發展中國家不承擔減排義務不滿而選擇退出《京都議定書》，這是美國在全球氣候治理中首次“退群”。民主黨奧巴馬入主白宮后，推動美國再次成為全球氣候治理的領導者，奧巴馬政府重視多邊氣候合作，積極開展氣候外交，與中國等主要國家進行密切的氣候政策協商，最終促成了《巴黎協定》的生效，推動形成了國家自主貢獻的全球減排新模式；在國內，推出“總統氣候行動計劃”“清潔電力計劃”等政策，積極推動溫室氣體減排。共和黨特朗普采取保護主義政策和單邊主義政策，強調美國利益優先，認為氣候變化是一個“騙局”，若美國采取積極的氣候政策會影響美國的經濟、削弱美國的國際競爭力,推翻了前任政府幾乎所有的氣候政策，宣布退出《巴黎協定》，美國在全球氣候治理中再次“退群”。[3]1

拜登是民主黨的傳統建制派精英，在擔任副總統期間就主張積極的氣候政策，協助奧巴馬總統推動了《巴黎協定》生效，在本次競選中更是以積極應對氣候變化作為綱領，認為氣候變化是美國和全球面臨的最大挑戰。[4]拜登入主白宮必然要將氣候政策的鐘擺重新擺回民主黨積極應對氣候變化的一端。同時，拜登此次當選承擔著“去特朗普化”的任務，面對特朗普政府消極的氣候政策遺產，拜登必然要以更大的“擺幅”回歸民主黨的傳統氣候政策立場，帶領美國再次走上領導全球氣候治理的道路。

(二)提升美國的國際領導地位

在國際層面，通過積極參與和引領全球氣候治理重塑美國的國際領導力、助力美國重返國際多邊舞臺中心，是拜登政府推行氣候新政重要的戰略考量。特朗普時期美國大力推行保護主義與單邊主義，高舉“美國利益優先”的旗號，從多個全球治理的重要領域、多個國際條約中“退群”，使得美國在世界范圍內的領導力和國際信譽受到極大的損害，美國與盟友的關系也受到了嚴重影響。在氣候變化領域，美國退出《巴黎協定》，終止一切氣候領域的國際合作，為全球氣候治理進程帶來了極大的困難和挑戰，與全球氣候治理的發展方向和國際社會的普遍意愿背道而馳，嚴重削弱了美國在全球氣候治理中的領導力，損害了美國的國際地位。[5]

作為民主黨總統，拜登無可避免地承擔著修復美國與其他國家關系、帶領美國重返多邊主義國際體系、重塑美國國際信譽和全球領導力的任務。氣候變化作為國際社會普遍關注的重要議題，民主黨在領導全球氣候治理中積累了豐富的經驗和政治資本，是幫助美國修復與其他國家關系、重塑全球領導力的最有效突破口。國際社會對于美國重返《巴黎協定》并繼續推動多邊氣候治理進程有著較高的期待。對拜登政府而言，修復多邊外交、重塑美國的國際領導地位，開展氣候外交的成本較低，也最容易取得突破。[6]美國作為世界上最大的發達國家和第二大溫室氣體排放國，在全球氣候治理進程中有著舉足輕重的地位和天然的領導力，只要美國重返《巴黎協定》和氣候的多邊治理軌道，就可以迅速重拾領導者的角色。[7]在雙邊關系層面，氣候變化問題雖然具有高度的重要性和緊迫性，但仍歸屬“低政治”議題，與政治、安全議題相比更少涉及國家間最核心的分歧。拜登政府圍繞著氣候變化開展外交活動、推動國際氣候合作，可以迅速重啟與中國等主要國家的對話與合作，以共同應對氣候變化作為改善雙邊關系的起點。因此，拜登政府不僅迅速重返《巴黎協定》、組織領導人氣候峰會，而且在雙邊領導人會晤和G7、G20等多邊場合，也都將應對氣候危機作為重要的話題。

(三)提振美國經濟，維持產業競爭力

在國內經濟社會層面，通過積極的氣候政策帶動經濟和產業發展、擴大就業，是拜登政府推行氣候新政的另一重要原因。突如其來的新冠疫情給各國經濟帶來了巨大沖擊，拜登面臨的最緊迫任務是提振美國經濟。2020年大選暴露出美國國內貧富分化、階級固化等日趨嚴重的經濟社會問題，新政府急需尋求刺激經濟、擴大就業的新出路。短期內，拜登政府推行積極的氣候政策，以“綠色新政”為框架，刺激政策、技術設施投資、技術創新結合起來，促進經濟增長，擴大就業，獲取選民支持。長期中，拜登政府希望通過發展綠色低碳經濟，塑造美國的競爭力。對拜登政府而言，推行積極氣候政策的一個重要目標即是發展綠色低碳投資和產業，使美國經濟社會發展重新回到正常軌道。

特朗普政府的消極氣候政策大幅削減了在新能源和低碳技術領域的預算及補貼，延緩了美國新能源產業升級發展的步伐，削弱了美國在全球低碳技術領域的領先優勢。[8]長期以來，美國在新能源和低碳技術領域一直處于優勢地位，因此也更加支持自由主義、基于市場邏輯的氣候治理模式，希望通過市場化的氣候治理模式將低碳技術優勢轉化為經濟利益。[9]拜登從維護美國國際競爭力優勢的角度出發，大力支持新能源產業發展，提升低碳產業的競爭力。當前，歐盟已確定推出“碳邊境調節稅”，未來“碳關稅”在世界范圍內可能被更廣泛地應用。[10]同時，世界范圍內各類碳排放權交易市場也在迅速發展。“碳關稅”“碳市場”可能成為未來世界范圍內氣候治理的重要政策工具，憑借自身在新能源和低碳技術領域的優勢,美國可以擁有更多競爭力。

二、拜登政府氣候政策的主要特點和表現

拜登推行積極氣候政策既有個人因素也有結構性因素，既有政治因素也有經濟因素，既有國內因素也有國際因素。拜登政府將推行積極氣候政策視為重塑美國領導力、促進經濟發展的重要手段?？傮w來看，拜登政府的氣候政策有如下特點和表現。

(一)利用行政權力迅速地調整氣候政策

作為高齡總統拜登是否能夠連任存在著很大的不確定性，對于前任政府“破壞性”的政治遺產，拜登必須迅速地進行修復和調整。因此拜登政府氣候新政的一大特點是通過總統掌握的行政權力快速地推進氣候政策議程，以扭轉特朗普的消極氣候政策，力求取得立竿見影的效果。拜登在宣誓就職當天就宣布重返《巴黎協定》，此后又接連簽署一系列與氣候變化相關的行政命令，包括《關于在國內和國外應對氣候危機的行政令》《關于保護公眾健康和環境、恢復科學以應對氣候危機的行政令》《應對氣候變化、創造就業機會和恢復科學誠信的行政令》等。為了突出氣候變化問題的重要性，拜登特別設立了“總統氣候問題特使”的新職位，代表總統全權負責氣候變化事務?？偨y氣候問題特使由國家安全委員會成員擔任，直接向總統負責，具有很高的級別和權限。約翰·克里(John Kerry)被拜登任命為首位總統氣候問題特使，他曾是奧巴馬政府的國務卿，也是促成《巴黎協定》成功簽署的關鍵人物。新職位的設立和擔任人員的選擇，充分體現了拜登政府對氣候問題的重視，也標志著氣候變化議題在美國行政權中占據越來越重要的位置。

拜登政府采取“全政府”方式應對氣候變化問題，將氣候變化議題納入聯邦政府各個部門的政策議程中，整合聯邦政府機構的職能以執行全方位的國家氣候戰略。[11]“全政府”涉及國務院、財政部、國防部、商務部、內政部、農業部、勞工部、衛生及公眾服務部等聯邦政府部門，將外交、金融、貿易、安全等“非傳統”氣候部門也納入聯邦政府應對氣候變化的范疇。拜登政府還設立了聯邦層面的氣候機構負責氣候政策的協調與執行，一是成立了白宮國內氣候政策辦公室，由國家氣候顧問直接領導，負責協調和執行總統的國內氣候議程；二是成立國家氣候工作組，由國家氣候顧問擔任主席，成員包括白宮高級官員和21個聯邦部門內閣級別的官員，作為“全政府”氣候應對方案的一部分，協調聯邦層面應對氣候變化的決策與行動。拜登還呼吁美國各層級政府和私人部門、社會團體積極合作，參與到“全政府”應對氣候變化的進程中。[12]

拜登政府將氣候變化作為優先議題和政策核心，利用總統的行政權迅速地進行了一系列改革，設立了應對氣候變化的高級職位和協調部門，將應對氣候變化職能納入聯邦政府各個部門，在政策層面帶來了巨大的變化。拜登政府以迅速的行動努力兌現其在應對氣候變化方面的競選承諾，但也表現出了很強的氣候“實用主義”色彩，政策的真實效果和持續性仍有待時間檢驗。而考慮到在2022年中期選舉后民主黨可能失去在參議院和眾議院的多數席位，拜登政府將氣候政策上升到立法層面將會面臨更大的困難。[13]因此拜登以行政手段推動的積極氣候政策雖然產生了立竿見影的效果，但在政策落實(能否獲得預算支持)和政策的持續性等方面還存在著很大的不確定性。

(二)將氣候變化作為主要外交議題

拜登政府在《關于在國內和國外應對氣候危機的行政令》中明確提出將氣候危機置于美國外交政策和國家安全的中心。現階段氣候變化已經成為美國外交政策的中心議題，為了重塑美國的國際領導力，拜登政府開展了一系列氣候外交活動。

在雙邊層面，拜登就任美國總統后，積極修復與傳統盟國的關系，除了強調鞏固傳統盟友的關系外，共同應對氣候危機成為新的重要話題。在拜登與習近平的通話和視頻會晤中，共同應對氣候變化成為重要的議題。2021年2月10日，中美兩國元首在首次通話中對共同應對氣候變化的挑戰交換了意見。[15]2021年9月10日，習近平同拜登通話中再次涉及氣候變化議題。[16]在2021年11月16日中美元首的視頻會晤中，兩位領導人特別討論了氣候危機對世界的影響、中國和美國在應對氣候變化中應扮演的重要角色。[17]新任命的總統氣候問題特使則展開密集的氣候外交，就應對氣候變化與各方協調關系，宣揚拜登政府的氣候政策。2021年4月14日至18日，美國總統氣候問題特使克里訪問中國，成為美國新一屆政府中首位訪問中國的高級官員。[18]開展雙邊氣候合作成為美國改善與包括中國在內的多個重要國家關系的突破口。

在多邊層面，拜登政府利用G7和G20等機制修復同國際社會的伙伴關系，對外推進氣候外交、國際氣候合作，重新樹立美國的國際領導地位。2021年4月22日，拜登邀請40位國家領導人參加(線上)領導人氣候峰會，討論氣候變化問題。拜登在峰會上承諾，美國將大幅削減溫室氣體排放量，并增加對發展中國家的資金援助以應對氣候危機;同時，拜登還希望各國做出新的排放承諾，以履行《巴黎協定》的長期目標。這次網絡氣候峰會被認為是拜登政府重塑美國全球領導力的重要標志。[14]在南北間氣候合作方面，拜登政府將重新加入綠色氣候基金，履行發達國家的責任，向發展中國家提供“綠色債務減免”，以幫助其更好地應對氣候變化帶來的不利影響。同時，拜登政府還考慮與國際開發機構合作，為發展中國家提供債務減免，使其將這些資金用于應對氣候變化。

氣候變化已經成為美國領導人在各種外交場合都會涉及的核心議題。通過積極的氣候外交，美國在一定程度上重塑了自身在多邊氣候治理進程中的領導地位，這有助于維護《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)和《巴黎協定》在全球氣候治理體系中的中心地位。

美國以積極的姿態重返多邊氣候治理進程、廣泛開展氣候外交，全球氣候治理很可能重回中美歐三駕馬車共同領導的格局。大國可以通過競爭與合作推動全球氣候治理，但是也有可能陷入領導權之爭，對全球氣候治理造成損害。[19]美國的回歸會直接影響全球氣候治理領導格局和權力分布，拜登政府亦可能憑借美國在氣候治理和清潔能源等領域的優勢地位向中國、俄羅斯等國施加壓力，帶來國家間關系的新變化。

(三)以應對氣候變化推動經濟發展和擴大就業

恢復“后疫情”時期的美國經濟、擴大就業是拜登政府面臨的“必修課”。如何將新一屆政府的氣候新政與促進經濟增長的“規定動作”合理地結合起來，是拜登積極氣候政策能否實現、是否可持續的關鍵。

在拜登政府的氣候、經濟施政綱領中，發展清潔能源是一個重要的支柱。拜登提出美國要在2035年建立無碳無污染電力能源體系。拜登政府將重啟特朗普時期中斷的清潔能源創新國際合作，通過成立高級研究項目局加快清潔能源的開發和部署，計劃將在10年內投資4 000億美元促進開發具有突破性意義的低碳和零碳技術，以幫助美國完成100%清潔能源目標。拜登政府還計劃推動交通領域的能源革命，加快電動汽車的部署，包括加大對清潔汽車生產的供應鏈和基礎設施的投資，支持到2030年年底新建50多萬個公用汽車充電站。[3]6拜登政府既希望發展清潔能源技術兌現其減排承諾，又希望美國確立在世界清潔能源技術領域的領先地位，這符合美國依靠市場機制、刺激創新和需求、保持科技領先優勢的自由主義氣候治理立場。

擴大綠色基礎設施建設是拜登氣候與經濟政策的另一個重要支柱。拜登政府認識到了改善基礎設施對于美國經濟增長和擴大就業的重要性，把基礎設施建設同積極的氣候政策結合起來。拜登政府提出要求將減少溫室氣體排放作為獲得聯邦基礎設施投資的前提條件。2021年3月31日白宮出臺的價值2.2萬億美元的“就業計劃”中列舉了宏大的基礎設施投資計劃，包括修建公路和橋梁、升級港口和機場及交通系統、改善供水系統、改進美國的數字基礎設施和電力基礎設施等內容，同時強調這些新的基礎設施建設要有低碳節能的新功能。[20]盡管這一龐大的投資計劃最終在兩黨政治等多方面因素的影響下縮水為約1.18萬億美元的兩黨基建計劃，新能源投資額從約9 000億美元下降至約5 000億美元，但可以看出綠色低碳領域始終是拜登政府財政投資的重點。

拜登氣候政策的最終落腳點是擴大美國國內的就業。拜登認為，長期以來美國的氣候政策忽略了一個重要的因素——就業。在他看來，應對氣候危機的各種舉措都可以和擴大就業聯系起來。[14]當前，美國已有超過300萬人從事與清潔能源相關的工作。按照拜登政府的設想，如果其“清潔能源計劃”得以完整實施，能夠在美國創造超過1 000萬個相關的就業機會，這將對穩定就業、提振經濟信心起到巨大的支撐作用。[3]6拜登政府的產業、財政、就業政策相互支撐，共同圍繞著綠色低碳的中心議題，形成了一個良性的循環。通過積極氣候政策帶動國內經濟社會狀況的改善以獲取民眾支持，是拜登政府氣候新政的“實用主義”目標之一，而其能否實現仍存在很大的不確定性。

三、中美在氣候變化領域中的合作方向

中國政府始終高度重視應對氣候變化工作，在拜登政府將氣候變化問題作為國內、國際政策核心議題的情況下，中美兩國擴大氣候合作，以氣候合作帶動關系改善的條件日益成熟。2020年9月22日，習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。[21]應對氣候變化、低碳發展將全面納入“十四五”的生態文明建設。因此，中美完全可以在應對氣候變化議題上同向同行，推動中美關系緩和。

習近平多次強調，“應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國可持續發展的內在需要，也是推動構建人類命運共同體的責任擔當”[22]。未來，中國將繼續保持積極的氣候政策立場，擔當全球氣候治理的領導者。中國對中美之間的氣候合作始終敞開大門。美國在拜登政府的領導下氣候政策發生積極轉向，為中美兩國在應對氣候變化領域深化合作創造了重要的機遇期。特別是相對信息技術等領域而言，新能源和低碳等領域的技術合作較少涉及國家安全問題，敏感程度較低，可以作為未來中美擴大技術合作、扭轉“脫鉤”趨勢的重要抓手。關于與拜登政府開展中美氣候合作，中國可以從以下幾個方面展開工作。

第一，積極參與全球氣候變化領域的合作治理，與美國共同引領氣候治理進程。在與美國共同參與、引領全球氣候治理的過程中，也要重視可能出現的中美氣候領導權競爭問題。中國應在實施積極應對氣候變化國家戰略的同時，推動建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，積極參與氣候變化多邊進程。同時，重視應對氣候變化南南合作，在力所能及的情況下通過資金支持、物資贈送、人員培訓等多種方式幫助其他發展中國家提升應對氣候變化的能力，成為全球氣候治理中重要的參與者、貢獻者、引領者。中國可以提出構建“人類氣候變化共同體”的主張，作為中國引領氣候治理的綱領。在人類命運共同體理念指導下，盡快明確關于“人類氣候變化共同體”的原則主張和政策措施，在世界上占據道義制高點，在與拜登政府合作過程中掌握話語主動權。中國在向美國釋放氣候合作信號、展示合作姿態的同時，要避免美國在氣候治理領域形成一家獨大的領導格局。中國應繼續推動形成多邊主義的全球氣候治理格局，維護《公約》進程在國際氣候談判中的主渠道地位，通過中美“氣候G2”或中美歐“小多邊”的形式共同引領氣候治理進程。

第二，推動建立多層次的中美氣候變化對話機制。在政府層面，國家發展和改革委員會、外交部、生態環境部等部門應保持與美國相關層面的定期接觸，尤其是與拜登政府的氣候部門建立常態化的政府間氣候對話機制。在社會層面，應支持建立應對氣候變化的社會聯盟?？梢越梃b應對氣候變化大學聯盟的經驗做法，擴大聯盟的規模和輻射范圍，推動建立應對氣候變化的企業聯盟、智庫聯盟、學術聯盟、非政府組織聯盟等多樣化的社會聯盟，與美國社會建立多渠道的聯系紐帶，開展“二軌”氣候外交，加深美國社會對中國國情與氣候政策的了解。通過中美氣候對話與合作帶動兩國關系的總體改善。

第三，加強中美兩國在新能源產業、低碳技術領域的合作。中國應推動綠色低碳和可持續發展領域的示范基地和標桿企業建設，鼓勵優質企業積極與美國企業開展合作，拓展在美業務和項目的開展，在拜登政府的氣候新政中尋找商機。中美兩國企業可以開展在低碳市場、貿易、投資和新能源技術研發等領域的合作。中美兩國政府都應該重點扶持新能源企業，給予雙方更好的合作發展空間，深化兩國企業在綠色低碳領域的技術合作。以中美氣候合作為契機，中國應積極發展低碳經濟，推動綠色生產與貿易，構建新的競爭優勢，促進產業鏈的優化升級，提升中國在國際經濟體系中的競爭力和地位。

四、結語

拜登政府推行氣候新政有多方面原因。積極應對氣候變化既是拜登個人的政策偏好和民主黨一貫的政策立場，同時也是拜登政府應對國際國內復雜局面的戰略考量。拜登政府力圖通過積極的氣候政策提升美國的產業競爭力、重振美國經濟、重塑美國在氣候變化領域的全球領導力。同時，拜登政府也希望以密集的雙邊或多邊氣候外交活動推動氣候治理進程，使美國重返多邊外交舞臺，修復與主要國家的外交關系。應對氣候變化在拜登政府的內政和外交政策中處于核心位置，其富有雄心的氣候新政雖然在短期中具有一定的氣候“實用主義”色彩，但在很多方面已經產生了深刻的影響。

然而，從長期看拜登政府的氣候政策還存在著很大的不確定性，受到多方面因素的制約。拜登以總統行政權力推動的氣候行動是否具有延續性，是否有足夠的資金支持其龐大的投資計劃，各種遠期目標能否兌現，目前仍難以得出確定的答案。

拜登政府的氣候新政為中美兩國擴大合作、以氣候合作改善雙邊關系帶來了契機，雙方可以在氣候治理、新能源和低碳技術等方面拓展和深化合作。但是，隨著美國重返全球氣候治理舞臺，憑借其結構性權力和技術優勢，未來拜登政府可能在“碳關稅”、非二氧化碳溫室氣體減排等方面對中國施加壓力。因此在尋求擴大中美氣候合作的同時，中國也應做好在氣候變化領域進行復雜斗爭的準備。必須認識到美國國內長期存在著反對積極氣候政策的聲音，美國兩黨間的氣候政策立場也存在很大的差異，拜登能否實現美國氣候政策的真正反轉，未來美國氣候政策是否還會有周期性的變化，都存在著不確定性。中國在積極推動對美氣候合作的同時，自身也需保持足夠的戰略定力和靈活性，按照自身的實際情況合理制定氣候政策。