拜登政府的“清潔能源革命”：內容、特點與前景

朱 玲 玲

(北京大學 國際關系學院,北京 100871 )

當前，全球能源體系正在向新的能源秩序過渡，其特征是美國作為石油凈出口國的崛起、頁巖氣革命以及向低碳資源和清潔能源的逐漸轉變。[1]與特朗普倡導“能源主導”的政策不同，拜登一上臺就協同推進能源與氣候議程，宣布重返《巴黎協定》，提出到2050年實現100%清潔能源①與碳中和的目標。拜登政府注重發展清潔能源，提出“清潔能源革命”的口號，扭轉了特朗普“傳統能源主導”的政策。拜登高度重視氣候變化、能源消費結構、產業結構三者之間的互動傳導效應，從維護美國國際競爭力優勢的長期戰略目標出發，統籌美國的國際氣候行動，其基本目標是始終掌握國際氣候合作進程的主導權。[2]30

目前，學術界對拜登政府能源政策的研究主要涉及國內、國際兩個層面。王瑞彬分析了拜登政府能源氣候政策取向并提出其實施困境[2]28-33,于宏源等闡釋了拜登綠色新政的經濟考量[3],孟靜惟等總結了拜登政府新能源外交的特點并著重分析其對中國的影響[4],安雨康認為拜登政府的對華能源政策體現在“技術限制”“標準立規”“話語陷阱”等方面[5]。

現有研究對于幫助我們理解拜登政府能源政策有著積極作用，但尚有不足之處。特別是，部分成果將國際因素和國內因素分離開來，將研究視角局限于國內或國際的單一視角，而忽視了二者的相互聯系與影響。由此，難以綜合把握與分析拜登“清潔能源革命”對美國乃至世界能源生產的影響，也無法探析其能源政策是如何統籌國內外資源優勢以增強美國的地緣政治影響力的。

特朗普政府通過大力發展化石能源生產使美國一度成為石油凈出口國，實現了“能源獨立”的目標。那么，拜登政府為何如此大幅度調整能源政策？其政策目標是什么？為實現該目標，拜登政府采取了哪些能源政策？拜登政府能否順利實現其能源政策目標？本文嘗試綜合國內因素與國際因素來回答上述問題。

一、“清潔能源革命”的提出及政策目標

盡管美國能源政策時有反復，但縱觀其發展歷程可以發現，從根本來講，美國能源政策的深層目標是維持經濟健康發展、保護(國內外)生態環境和保證美國能源安全，即所謂的能源政策三角。[6]特別是自尼克松政府以來，美國政策制定者一直將“能源獨立”作為能源政策的優先目標。

自二戰結束到1970年，美國國內和境外石油供應充足，處于“能源產能嚴重過剩”時期，美國在能源方面實行寬松政策[7]64，并未出臺相應的能源政策。20世紀70年代，受第四次中東戰爭影響，石油輸出國組織(OPEC)為打擊對手以色列及支持以色列的國家，宣布石油禁運，導致國際原油價格大漲和第一次石油危機爆發。這次石油危機對美國主導的國際石油體系構成了嚴峻挑戰，作為應對石油危機的戰略舉措，美國積極倡導并最終成立了國際能源署(International Energy Agency)，確保能源安全也由此成為美國能源政策的核心目標。

進入21世紀，特別是“9·11”恐怖襲擊后，美國政策制定者更加關注能源安全。同時，燃燒化石能源造成的環境破壞和全球變暖等問題也開始被政策制定者所關注，氣候變化問題已經成為影響美國能源政策的重要因素，發展低碳、清潔的能源成為能源發展的重要目標。特別是奧巴馬政府在重視提高燃料效率的同時，強調能源政策的重點是減少溫室氣體排放、加強國家電網建設、使用清潔能源發電、加強對清潔和可再生能源的研究等內容。[7]81但特朗普宣稱氣候變化是一個“騙局”，要求美國退出《巴黎協定》，減少美國承擔的國際責任;同時借助“中國議題”，以“中國發展威脅美國”來論證“美國優先”戰略的必要性[8];消極對待清潔能源，鼓勵化石能源生產。可以說，特朗普的能源偏好是美國清潔能源產業的“災難”。[9]拜登上臺后，在就職首日就推翻了特朗普的決定，宣布美國重新加入《巴黎協定》，重申美國必須進行“清潔能源革命”。這意味著，美國從強調傳統能源獨立轉向強調清潔能源發展，致力于在國內發展清潔能源經濟，在國際上確立清潔能源技術的領導地位。

事實上，這種政策轉向是有跡可循的，在奧巴馬擔任總統、拜登擔任副總統時期，不僅《巴黎協定》是由拜登談判達成的，而且“清潔能源革命”在政府的官方表態中也頻繁出現。奧巴馬在2010年民主黨全國委員會會議上的講話中就指出，“引領‘清潔能源革命’的國家將引領21世紀的全球經濟”[10]。此后，“清潔能源革命”不斷在奧巴馬的官方講話中出現。在2011年的國情咨文中，奧巴馬總統宣布到2035年清潔能源提供80%電力的目標。[11]拜登政府進一步強化了“清潔能源革命”的重要性，設定了到2035年美國生產100%的無碳無污染電力的目標，他還宣布了首個國家海上風能命令，以使美國在全球處于“清潔能源革命”和應對氣候危機的領導地位。[12]

“清潔能源革命”要求系統調整能源結構，大力發展清潔能源經濟，其中涉及能源生產、消費、技術、體制等多個環節，具有顯著的外溢性，且面臨巨大挑戰。那么拜登政府為何系統性地扭轉特朗普時期的能源政策？為何清潔能源在其能源政策中占據主導地位？

第一，拜登政府的“清潔能源革命”主張順應國際社會關于氣候變化的廣泛共識。“排放碳的化石燃料被視為全球氣候變化的主要原因，全球經濟活動的脫碳已成為減緩災難性全球變暖速度的必要手段。”[1]5特朗普政府“無視石油資源的有限性以及對全球環境和氣候的危害”[13]的“逆環保”舉措損害了美國的氣候聯盟關系和國際信譽，拜登亟需整合能源與氣候資源，以轉圜美國外交關系和國際信譽。在2021年第26屆聯合國氣候變化大會上，拜登對前任特朗普政府退出《巴黎協定》的行為向國際社會致歉，并表示這一舉動讓美國在達成氣候目標上落后。拜登表示會通過行動不斷擴大國內清潔能源比例，并在2050年實現凈零排放目標，同時致力于幫助發展中國家從美國獲得可靠的清潔能源。從戰略層面看，發展清潔、可持續的能源不僅是拜登政府扭轉特朗普時期單邊主義而重返多邊主義、履行氣候變化國際責任的必然選擇，也有利于重塑美國在國際氣候變化領域的領導地位。

第二，拜登對特朗普能源政策的扭轉符合民主黨一貫支持環保的能源主張。特朗普的“逆環保”舉措引起國內民主黨和環保人士的強烈懷疑和抗議[14]，拜登此舉既符合黨內呼聲，也是其兌現競選承諾、贏得選民好感、在國內塑造強有力領導者角色的需要，將推動美國清潔能源的可持續發展。

第三，開展“清潔能源革命”是遏制中國技術發展、實現清潔能源技術引領、提高自身清潔能源產業國際競爭力的“戰略需要”。拜登政府推動“清潔能源革命”，目的并不是放棄石油等傳統能源，而是在美國保證能源獨立的基礎上，進一步實現和維護清潔能源技術優勢。在清潔能源發展的國際角逐中，中國在很多方面已經實現了技術領先，使得美國認為中國已經危及美國的領導地位。在這種情況下，拜登提出“清潔能源革命”，目標是通過引領清潔能源技術的創新發展，提高自身清潔能源產業競爭力，在國際舞臺上重獲能源治理話語權與領導權，以實現對其他主要經濟體的戰略牽制，最終維護美國的國家利益。拜登提出：“‘清潔能源革命’可以通過創造良好的就業機會，降低消費者和企業的成本，使我們成為一個全新行業的全球領導者。”[15]這意味著“清潔能源革命”在國際層面的戰略目標之一是話語權和領導權。

總的來說，拜登政府試圖通過“清潔能源革命”，提高美國的清潔能源實力，同時借助氣候外交等手段和工具，將美國打造成全球清潔能源大國，以擴大美國的國際影響力，最終維護美國在碳減排與氣候變化領域的全球霸權。

二、“清潔能源革命”的內容

目前美國是全球最主要的溫室氣體排放國之一。2019年美國化石能源消耗產生的二氧化碳排放量為51.3億公噸(約占全球二氧化碳排放總量的16%)[16],其中石油燃燒釋放的二氧化碳高達23.67億公噸，占比約46%，位居第一[17]。2020年受“新冠”疫情影響，美國化石能源消耗產生的二氧化碳排放量為46億公噸，創1983年以來歷史新低，且較2019年下降11%，而其中石油燃燒釋放的二氧化碳高達20億公噸，占比約45%，仍穩居第一。[18]由此可見，美國化石能源相關的碳排放仍然在美國碳排放總量中占主導地位，美國要實現碳減排和應對氣候變化的全球領先地位，必須進行能源改革。

鑒于此，推進清潔能源發展是美國的必須之選。拜登上臺后，通過總統行政命令和聯邦行政機構積極貫徹“清潔能源革命”的理念與政策。在國內，內政部和美國環境保護署(EPA)負責“限制化石能源開發”，撤銷特朗普時期鼓勵油氣生產相關的行政命令，收緊聯邦政府環保監管，制定嚴格的排放準則等聯邦環保法規政策；美國能源部等機構積極推動清潔能源技術的創新和應用。在國際上，國務院等負責與各國積極開展能源及氣候外交。

(一)限制化石能源開發

拜登延續民主黨能源政策的一貫主張，積極關注新能源發展問題，強調環境保護以及通過新能源經濟促進經濟復蘇。[19]拜登從未掩飾他對石油工業的嚴格立場，在2020年總統電視辯論中他就直言不諱地強調石油工業污染嚴重，甚至提出要關閉石油工業。雖然拜登上臺后未明令禁止石油等化石能源開采，但卻強勢推進“清潔能源革命”，包括投入數萬億美元的新公共投資以及一系列雄心勃勃的立法和監管措施，旨在減少破壞氣候的化石燃料的生產和消費。[20]具體做法包括以下兩個方面。

第一，限制頁巖油氣開發。拜登強調，美國能源生產部門二氧化碳排放量占美國排放總量的80%以上。[21]他上臺第一天就以行政命令的方式宣布取消美加跨境“拱心石XL”輸油管道項目的建設許可，邁出了限制美國國內頁巖油生產的第一步。同時，拜登政府要求對特朗普時期的化石能源行業的政策法規進行修訂，撤銷《加快對高優先基礎設施項目的環境審查和批準》《促進能源基礎設施和經濟增長》等鼓勵油氣生產的行政命令，強化對化石能源勘探開發的環境規制。他還提出，要完善現有法律對環境審查的不足，暫停特朗普政府批準的在北極國家野生動物保護區實施的油氣開發項目。

不僅如此，拜登還要求暫停在聯邦土地和近海水域開展新的石油和天然氣租賃活動，并全面審查現有的租賃許可。美國內政部官方數據顯示，在2020年，聯邦土地和近海水域的石油和天然氣產量分別占美國石油和天然氣總產量的24%和11%。具體來說，聯邦土地生產占美國原油產量的9%和天然氣產量的9%，而海上生產占美國原油產量的15%和天然氣產量的2%。[22]由此可以看出，美國聯邦土地和近海水域是美國能源供應的重要來源，拜登這一暫停開采令將大大限制美國油氣開發。

第二，取消化石燃料補貼。化石燃料補貼是指政府或公共機構對煤炭、石油、天然氣等化石燃料的研發、投資、生產、運輸、流通、消費、環境修復、風險防范等各個環節提供的財政支持。[23]19美國聯邦政府每年都會對化石燃料進行補貼。2015年至2019年，通過稅收優惠等直接或間接形式,聯邦政府每年平均對化石燃料補貼規模約為184.45億美元。其中化石燃料生產環節補貼最多，占比為48.41%。[23]23這些劃撥給石油和天然氣企業的百億補貼在很大程度上增加了拜登政府發展清潔能源的難度。

因此，拜登政府計劃從2022年及其以后的預算中取消化石燃料補貼，并在全球范圍內要求其他國家也禁止化石燃料補貼。這一舉措在短期內將促使美國石油出口量一定程度增加，導致國際化石能源價格承受下行壓力。長期來看，隨著對化石燃料排放更嚴格的監管控制，勢必導致美國化石能源產量下降。[24]

(二)加速發展清潔能源經濟

拜登政府在國內倡導“清潔能源革命”，希望美國從以化石能源為重心的經濟類型轉變為以清潔能源為主要動力的經濟類型。在國內層面，清潔能源經濟的基本要求主要表現為加大清潔能源基礎設施建設與改造、保證清潔能源相關領域就業、清潔能源技術創新這三個方面。

首先，加大清潔能源基礎設施建設與改造。特朗普時期，美國的油氣管道、油氣出口終端等基礎設施建設得到大力發展。拜登上臺后則叫停傳統能源基礎設施建設，承諾投入2萬億美元用于清潔能源基礎設施建設和改造，包括歷史上最大規模聯邦投資用于升級全國電網，改造家庭和商業用能，大力發展公共交通、電動巴士、新能源汽車和充電樁網絡。美國參議院通過兩黨基礎設施法案，提出投資1萬億美元用于基礎設施建設，包括部署超50萬個電動汽車充電樁的全國網絡。[25]4年內升級400萬幢建筑和建造150萬戶節能住宅，并為購買節能家電和住房的民眾提供補貼。另外，拜登計劃未來五年內將太陽能電池板的安裝數量增加一倍，同時將海上風能增加一倍。[26]不僅如此，聯邦政府每年還將增加4 000億美元用以采購零排車輛和關鍵汽車零部件，并恢復全額電動汽車稅收抵免。同時，拜登政府推出一整套電氣化政策，以保證到2030年前，全美汽車銷售量的50%為電動汽車、氫燃料電池或插電式混合動力汽車。

其次，推動清潔能源領域就業，并確保環境正義。拜登政府積極推動清潔能源領域就業，提出創造1 000萬個待遇優厚的中產階級崗位，認為堵漏油氣井和回收廢棄礦區可以在煤炭、石油和天然氣地區創造高薪的工作崗位。同時，拜登政府致力于確保環境正義。 環境正義是環境責任和生態利益的合理分擔和分配問題，強調所有主體都應享有平等的環境權利并履行相應的環境義務[27]，環境正義包含分配正義、社會正義等多個維度[28]。拜登政府積極推動“環境正義”，以確保歷史上服務不足的社區也能從“清潔能源革命”中受益、享受良好環境，進而改善民生，促進社會公平正義。具體來說，一方面，拜登政府主張讓包括化石燃料公司在內的污染者承擔環境損害費，補償低收入社區；另一方面，拜登將環境正義作為優先選項以解決有色人種社區、低收入社區和土著社區的環境不公正問題。拜登在“清潔能源革命和環境正義計劃”中提出，要保證聯邦政府投資的40%流向弱勢社區，為因污染和住房、交通、供水和污水處理基礎設施、醫療保健投資不足而負擔過重的弱勢社區提供經濟機會。

最后，推動清潔能源技術創新，助力實現清潔能源本土制造。美國能源轉型的關鍵在于提高天然氣、可再生能源等清潔能源的生產和消費，然而清潔能源的大規模使用又易受高成本制約。因而需要加大能源創新，突破清潔能源成本瓶頸。[29]關鍵技術的突破也有利于推動美國清潔能源企業搶占產業鏈上游，給國家帶來新的競爭優勢。

二戰以來，美國在清潔能源創新方面經歷兩次繁榮。第一次是20世紀70年代石油危機后，聯邦政府加大對能源研發方面的投資，為新能源與化石燃料技術改進提供資金。第二次清潔能源投資始于私營部門。2000年后，風險資本投資者開始向美國清潔能源投資，加之奧巴馬的刺激計劃，聯邦資金很快跟進，從2009年到2011年，政府通過撥款、貸款和稅收優惠等多種方式向該領域投入了1 000多億美元。[30]得益于這些投資，在過去的幾年中，太陽能、風能和電力存儲的技術得到了極大的提升。

拜登政府更是提出，在未來10年向清潔能源與創新領域投資4 000億美元，以擴大美國的能源創新優勢。這其中包括為美國能源部高級能源研究計劃署(ARPA-E)提供1億美元資金，以支持其低碳能源技術研發；擴大屋頂太陽能、海上和陸上風能以及其他清潔能源技術的部署；投資新興技術，鞏固電池和其他清潔技術的國內供應鏈；加速頂級關鍵技術如氫、碳捕集、工業燃料和能源儲存等的研發。拜登政府試圖通過技術創新，確保美國在創新凈零碳技術方面的領導地位，并支持全球的可持續發展。

(三)開展氣候外交、引領清潔能源革命

全球氣候變暖已經成為不爭的事實。拜登認為氣候變化已經成為一種氣候危機，并將應對氣候變化置于外交政策和國家安全規劃的中心位置。

拜登政府采取強力措施在國內開展清潔能源革命，那么如何利用國內能源轉型成果實現對外政策目標？對此，與奧巴馬相同，拜登倚重多邊機制，并力圖主導全球應對氣候變化議程。“國內行動必須與美國在國際上的領導作用齊頭并進，以顯著加強全球行動。”[31]拜登上臺即宣布美國重返《巴黎協定》；強調全球范圍內碳減排的重要意義，召開氣候變化世界領導人峰會；要求在2024年前全球范圍內取消化石燃料補貼，推動結束對碳密集型化石燃料能源的國際融資，通過雙邊和多邊論壇與其他國家合作，促進資本流向與氣候相關的投資，減少高碳投資；兌現美國的氣候融資承諾，為做出氣候承諾的發展中國家提供“綠色債務減免”；加強國際氣候援助，承諾到2024年將用于應對氣候變化的援助資金翻一番，達到每年114億美元，以幫助發展中國家應對氣候變化。總之，拜登借助舉辦峰會、國際氣候援助、氣候議程設置等措施為自身戴上“提供公共產品”的桂冠，以重塑美國在氣候議題的領導地位。

(四)強化清潔能源的外交工具功能

“清潔能源革命”已經滲入到拜登政府政策的方方面面，拜登政府更是拓展了“清潔能源”的外交功能，強化了“清潔能源”的外交工具屬性。

一方面，加強國際清潔能源合作，鞏固同盟關系。“只有與我們最親密的盟友和伙伴共同努力，更新我們國家實力的持久源泉，我們才能推進美國利益。”[32]拜登政府加強國際能源合作，重點是通過自身清潔能源技術優勢支持盟國清潔能源基礎設施建設。美國與加拿大等國創建凈零生產者論壇，推進循環碳經濟，開發和應用清潔能源、碳捕集與封存技術，從依賴碳氫化合物收入轉向經濟多樣化,等等；支持拉丁美洲和加勒比地區實現可再生能源發展，擴大對其技術援助，旨在到2030年將可再生能源的占比提高到至少70%；美國聯合英國與領先的電力系統運營商、世界級研究機構、來自電力系統轉型前沿國家的私營機構共同發起成立全球電力系統轉型(G-PST)聯盟，以加快在國內和世界各地實現無碳電力系統的進程；建立美印2030年氣候和清潔能源議程伙伴關系，支持印度到2030年實現可再生能源生產450億瓦的目標，加快其清潔能源的部署。推進符合嚴格國際標準的高完整性可持續航空燃料和其他清潔技術的開發和部署。與小島嶼國家合作，在氣候和能源復原力方面發揮領導作用；啟動“全球能源轉型倡議”，重點是改造島嶼和偏遠社區的能源系統并增強其抵御力。

由此，拜登政府形成了覆蓋歐洲、拉丁美洲、亞洲和小島嶼國家的全方位“俱樂部”式清潔能源合作網絡，以此來加強同盟關系，并以此為基礎實現對盟友的制約及掌握國際能源話語權的雙重目標。

另一方面，對中國開展強制外交。其一，“清潔能源革命”的綠色意義拓展了中美戰略競爭邊界，成為美國指責、打壓中國化石能源行業的工具。例如，美國指責“一帶一路”能源發展項目為“外包碳污染”，抑制中國地緣經濟影響力。其二，制裁中國清潔能源技術，遏制中國清潔能源技術發展，服務于美國大國戰略競爭的對外政策目標。在圍繞能源開發、運輸加工和消費利用的國際關系史上，以制裁作為國家(市場)間的斗爭工具是一個經常性的選項。[33]325這種競爭在清潔能源迅速發展的今天主要表現為對清潔能源技術領先權的爭奪。中國利用境外的資源和智慧發展境內可再生能源并開拓全球市場的努力，越來越頻繁地被視作西方國家和傳統跨國企業所必須努力駕馭的地緣政治挑戰。[33]318

拜登政府將中美關系視為以戰略競爭為前提的雙邊關系，在追求全球氣候與清潔能源治理領導力的進程中，把中國視為其重要競爭對手。對于謀求全球清潔能源領導權的美國來說，在技術領域打壓中國、通過制裁限制中國清潔能源發展很自然地成為一個必要的政策選項。拜登政府在重視本國清潔能源技術創新的同時，還通過貿易制裁和經濟制裁的方式對中國清潔能源發展進行限制。例如，拜登政府強化對中國光伏產業的制裁力度，對中國的光伏產品進行審查。美國對中國光伏產品的貿易制裁始于2011年，對原產于中國的電池片和組件開展了反傾銷、反補貼的“雙反”調查，意在保護本土光伏企業，加強本土光伏產業鏈建設。拜登政府更是強化這一制裁力度，對中國的光伏產品執行“暫扣令”政策，扣押中國光伏產品。

三、拜登政府“清潔能源革命”的特點

總體來看，拜登政府以“全政府”的方式大力推進清潔能源發展議程，其能源政策顯示出較強的整體性和綜合性。

(一)統籌推進能源與氣候政策

將能源政策與氣候政策“綁定”在美國政策實踐中并非新現象。早在20世紀70年代，美國國會曾就能源議題中的氣候變化問題進行聽證，只是并未引起足夠重視。直到2007年，眾議院議長南希·佩洛西成立了專門委員會研究“能源獨立和全球變暖”問題，并于2009年通過《美國清潔能源與能源安全法案》，這是美國首次以法案的形式在能源政策中提出應對二氧化碳排放總量進行控制和對清潔能源進行扶持。[7]108-1092013年，奧巴馬推動出臺《總統氣候行動計劃》，顯示其在氣候、能源治理中的領導決心。拜登的政策大體上延續了奧巴馬能源氣候政策，并在新時期呈現出新的鮮明特點。

第一，對特朗普能源氣候議程進行“撥亂反正”，重視氣候危機的影響。拜登充分認識到傳統能源領域面臨的主要挑戰在于氣候變化，他注重能源與氣候政策議題間密切的聯動效應，首次將氣候危機置于外交政策和國家安全規劃的首要位置，并為相關弱勢群體成立具有針對性的工作組，體現出拜登政府的決心和行動力，其政策實施相比奧巴馬時期更加精準。

第二，務實推進能源與氣候議程，以清潔能源政策促進氣候政策，以1.5 ℃的氣候目標“倒逼”能源政策。一方面鼓勵清潔能源經濟，以實現碳中和目標；另一方面在2050年前將氣溫升幅限定于1.5 ℃的目標壓力下，拜登政府設置一系列新的機構、工作機制和職位以保障行政令推行，如在總統辦公廳內設立白宮國內氣候政策辦公室以保障氣候政策的順利實施。在氣候政策的強力作用下國內能源政策表現為：限制化石能源生產，取消化石燃料補貼，扭轉美國頁巖氣革命；推動能源轉型，發展清潔能源經濟，加大清潔能源技術創新及應用投資。

(二)戰略性地強化美國清潔能源目標的政治信號

國家在能源體系變革中的作用并不局限于制定技術推動和需求拉動的政策，還可以通過政治信號來宣布決心和承諾，在其議程設置中發揮積極作用。[34]作為一種設定議程的方式，長期政策目標的政治信號通過揭示政府的意圖來減少未來政策的不確定性。這一信號的效果取決于信號的可信度：政府是認真對待這一目標還是通過發布受歡迎的公告來擺出政治姿態。政治信號的可信度與信號的清晰性密切相關，政府政治信號的可信度還可以通過政府的實際行動得以確認。

拜登政府的“清潔能源革命”不僅有階段性目標，也具有長遠的規劃和雄心，其長期政策目標設定在2030年、2050年乃至下一代。在實踐中，拜登竭力在有限的任期內不斷釋放長期發展清潔能源的政治信號，有利于他在能源發展議程設置中發揮更加積極的作用。

一方面，拜登政府全面修訂特朗普時期的能源政策，淘汰其“能源主導”的政策目標，并為實現清潔能源經濟設定了明確的時間表。他提出確保美國在2050年前實現100%的清潔能源經濟和凈零排放的清晰目標。為實現這些目標，拜登政府采取“全政府”模式對清潔能源研究與創新、相關基礎設施建設進行有史以來最大規模的投資，釋放出政府強力發展清潔能源的清晰信號。

另一方面，雖然特朗普在能源、氣候問題上一意孤行，但美國國內民眾對清潔能源的熱情并未弱化。拜登政府對清潔能源的重視符合國內、國際社會的廣泛認知，他設定的長遠目標有利于使清潔能源議題成為美國政府的優先議題，對相關企業發展清潔能源產業具有積極的引導作用。以電動汽車行業為例，拜登政府提出加大對電動汽車的補貼和優惠，傳統車企迅速響應，大大提升了美國對電動汽車市場的重視程度。汽車創新聯盟總裁兼首席執行官John Bozzella提出，到2025年汽車行業在全球電氣化領域的投資將超過3 300億美元；福特、通用和斯特蘭蒂斯發表聯合聲明，將通過新產品、技術和投資等實現到2030年電動汽車的銷量達到美國汽車年銷量的40%～50%，以加強美國在清潔交通技術領域的領導地位。[35]寶馬、本田、大眾、沃爾沃等大型企業也宣布支持政府實現電動汽車未來的目標。

四、拜登政府“清潔能源革命”的前景

拜登政府依賴行政工具大力推動清潔能源的發展。依靠行政命令，“清潔能源革命”可以在短期內較快取得成效；通過釋放明確的政治信號，能夠強化清潔能源發展的長期目標，有利于推動美國清潔能源發展議程。但就美國目前能源消費結構來看，美國很難在短期內實現清潔能源革命。美國能源信息局官方數據顯示，2019年在美國能源最終消費總量中化石能源占比約為73.1%,其中石油占比最高，為47.5%，天然氣占比第二，為24.1%，而清潔能源占比僅為26.9%。[36]“清潔能源革命”在國內、國際上面臨雙重制約，因此依然面臨較大的不確定性。

(一)“清潔能源革命”將面臨國會的阻力

能源政策在過去是一種分配政策，地方利益——而不是國家政黨的立場——決定了立法者在政策上的立場。但是能源政策和氣候政策日益趨同，在很大程度上導致了民主黨和共和黨在能源問題上的極化。[37]兩黨對于對氣候政策的立場分歧則是由來已久的，共和黨人希望政府減少對能源政策的監管并繼續支持化石燃料，而民主黨人則希望政府加強對環境保護的監管并支持可再生能源。拜登政府提出一項2萬億美元的能源和交通基礎設施投資計劃，以應對氣候變化和“新冠”疫情帶來的經濟低迷。這一政策需要國會的支持，但參議院少數黨領袖Mitch McConnell 揚言要每一步都反對“美國就業計劃”，因為他認為這“對美國來說是錯誤的處方”，他和一些參議院共和黨人認為，拜登應該把他的清潔能源目標從一攬子基礎設施計劃中剔除，把投資重點放在重建道路和橋梁上。[38]

不僅如此，拜登“清潔能源革命”也面臨來自民主黨內部的壓力。近期民主黨人Joe Manchin公開表示反對拜登的“重建更好”基礎設施法案，要求大幅削減議案金額，這讓民主黨“重建美好法案”遭受重挫。在目前國會參議院民主黨、共和黨席位比例為50：50的情況下，民主黨內部的反對很可能使拜登的法案流產。Joe Manchin身為民主黨人仍然公開反對清潔能源的法案，是因為他所代表的是西弗吉尼亞州這一煤炭產區的利益，他支持的是傳統能源產業的發展。

(二)“清潔能源革命”將面臨部分州政府的阻力

傳統上，國家是能源政策的主要行動者。但近年來，國家以下各級的清潔能源政策和活動激增，民族國家作為能源政策的主要分析單位正逐漸讓位于地方和地方政府。[39]美國各州在憲法框架內可以制定本州的相關法律法規，州長在節約成本、創造就業、減少能耗等發展清潔能源經濟中可以發揮領導作用。

目前，已有16位州長和華盛頓特區州長下令簽署了100%清潔能源或承諾了零碳發電的目標。[40]然而，美國各州政府的能源表現存在巨大差異。發展清潔能源可以為各州帶來環境利益，但同時也可能為傳統化石能源主導的州帶來經濟、就業等風險。因此，拜登政府的清潔能源政策在州層面引發較大分歧。以加利福尼亞州(以下簡稱“加州”)為代表的一部分州積極響應拜登政府的“清潔能源革命”，另一部分如得克薩斯州(以下簡稱“得州”)則與聯邦政府的政策背道而馳，拜登簽署氣候行政令的第二天，得州州長Greg Abbott就簽署了一項行政命令，反對聯邦政府的“過度監管”，他提出得州將采取訴訟策略反對拜登政府的能源部門或其促進就業的任何行動，他批評拜登的行為顯示出對能源行業的極端敵意。[41]這一困局也成為美國清潔能源發展的一大障礙。

(三)“清潔能源革命”將面臨國內傳統能源企業和利益集團的阻力

拜登政府的一系列新政措施為清潔能源產業帶來了巨大機遇，但同時也直接威脅到傳統能源企業，對油氣行業造成巨大打擊。雖然為了樹立負責任的環保企業形象，美國大型石油公司如BP、埃克森美孚等不會抵觸政府對油氣生產中甲烷排放實施更嚴格的排放限制，但是新政中關于暫停在聯邦土地和水域開采石油和天然氣等要求給傳統能源企業帶來巨大的經營壓力，壓縮了企業的潛在擴展空間。拜登政府這一系列禁令受到環保人士的大力支持，但遭到傳統能源企業的抨擊。

美國傳統能源產業利益集團也試圖通過多種方式抵制“清潔能源革命”。例如，通過政治獻金、公開聲明等表達自身在能源議題上的立場，影響民意對政府施加壓力，以影響能源政策。在眾議院通過和解法案后，美國最大的石油游說團體——美國石油協會(API)總裁兼首席執行官Mike Sommers表示強烈反對：“在能源價格上漲以及經濟通脹愈加廣泛的時候，眾議院的和解法案只會加劇美國人面臨的挑戰。該法案對美國的能源征稅，限制我們對本國資源的獲取。我們敦促參議院拒絕這些錯誤的政策。”[42]美國油氣能源產業對美國經濟發展具有重大作用，美國石油協會和西方能源聯盟譴責暫停石油供應，認為這將會對美國經濟構成威脅。美國石油協會政策、經濟和監管事務高級副總裁Frank Macchiarola稱：“美國石油協會代表了美國天然氣和石油行業的所有部門，為美國提供了1 100萬個工作崗位，并得到了數百萬美國人日益壯大的草根運動的支持。”[43]他譴責拜登的政策，主張鼓勵安全、負責任地開發美國國內油氣，而非停止油氣開發。

由此可見，拜登政府“清潔能源革命”想要取得傳統能源企業和利益集團的支持，在目前看來困難是相當大的。

(四)“清潔能源革命”難以實現國內能源正義

能源轉型過程中會產生無數的公平和正義問題，使得能源正義成為政策議程上的一個重要問題。“能源正義”包含成本、收益和程序三個維度上的正義。成本正義，指能源轉型的成本是否由全社會平等分擔；收益正義，主要指能源利益分配正義，關注人們是否均勻地獲得能源服務；程序正義，則強調能源決策程序是否正當和具有代表性。[44]

拜登政府在其清潔能源新政中不斷強調正義問題，近些年美國也確實涌現出大量能源正義項目，這些項目通常是由非營利組織領導，能夠專門針對當地情況和地方差距因地制宜地制定政策。目前加州和哥倫比亞特區擁有的能源正義項目最多，分別為22個和21個。[45]在政府無法有效應對能源轉型帶來的正義問題時，這些項目為促進能源正義發揮了重要作用。這表明，從實踐來看，美國通過政府力量實現能源正義難度很大。同時能源正義項目在美國也存在分布不均勻的問題，所以拜登政府要有效解決快速演變的、因能源轉型所產生的公平和正義問題難度很大。

(五)“清潔能源革命”為美國贏得國際氣候治理話語權

美國通過頁巖革命實現了能源獨立，成為石油凈出口國。這使得美國在國際能源博弈中始終保持優勢，減少美國對石油輸出國組織的依賴，給美國自由使用能源工具提供了更大空間。在此背景下，美國提出“清潔能源革命”，一方面使得美國占領綠色能源的道義制高點，為美國贏得國際氣候治理話語權提供了有力支撐。例如，拜登政府對國內和國際的溫控目標均設定為1.5 ℃，這種設定響應了歐盟關于2050年實現凈零排放的目標，有利于修復和鞏固盟友關系；雖然美國要求所有國家均設定1.5 ℃的目標違背了《巴黎協定》“共同但有區別的責任”的原則，但也充分體現出美國在主動塑造氣候治理議程、制定標準和規則的努力。另一方面，美國借助國際社會對中美氣候合作的廣泛期待，通過基于民主價值觀的聯盟政策質疑中國2060年前實現碳中和的目標，污名化中國的海外能源投資，要求中國承擔更多國際責任，如提前碳達峰等，試圖確立自身領導全球氣候治理的合法性。

(六)“清潔能源革命”或將重塑中美能源博弈格局

拜登政府以“競合關系”來重新定義中美關系。競合關系并非是一種純粹的矛盾分歧與利益競爭，實際上是合作中有競爭、競爭中有合作。[46]競爭方面，美國在貿易、投資、科技、教育、人員交流等領域繼續壓制和限制中國，持續打壓、封殺中國企業特別是高科技企業；在社會制度、民主、人權等領域加大與中國的對立和對抗；延續特朗普政府的南海和對外政策主基調，挑戰、威脅中國的主權和安全；繼續在印太地區和國際上拼湊進行反華和抗華的小集團及活動等。合作方面，在2021年9月10日中美元首電話會談和2021年11月16日中美元首三個半小時視頻會談后，中美兩國的合作有所增加，兩國在氣候變化、新聞記者簽證、戰略穩定交流、應對國際能源價格上漲等方面，達成一些協議或共識。[47]

具體到清潔能源領域，目前世界進入了以低碳經濟與低碳技術為核心的“綜合碳實力”競爭與合作博弈新時期。[48]受中美整體競合關系的影響，盡管拜登政府在應對氣候變化和國際能源價格上漲等問題上尋求與中國合作，但其開展“清潔能源革命”的目標之一就是遏制中國清潔能源發展。雖然美國在相關技術研發領域有一定優勢，但其在“油氣時代”享有的能源博弈霸權地位將受到沖擊，未來中美能源博弈很可能長期呈現戰略平衡態勢。[49]

雖然拜登政府對向中國出口高科技產品設置門檻，但是中國在太陽能、光伏發電等特定領域的優勢也不容忽視，加之中國是清潔能源原材料和相關設施的主要生產地，因此中國也具有一定的結構性優勢。瑞士銀行的報告數據顯示，中國企業生產出全球72%的太陽能組件、69%的鋰電池和45%的風力渦輪機。[50]中國電動汽車在動力傳動系統效率及智能化等方面的競爭力也在不斷增強。中國清潔能源研發支出占GDP的比重在全球僅次于美國，清潔能源技術創新的動力和后勁十足。

2021年10月，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》正式發布，早在當年的5月份，中央層面就成立了碳達峰碳中和工作領導小組，作為指導和統籌做好碳達峰碳中和工作的議事協調機構，這充分體現了中國實現碳達峰碳中和和推進清潔能源的決心。在美國對華戰略競爭和對華實行清潔能源技術規鎖不斷加劇的態勢下，中國一方面要堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展，大力發展綠色低碳產業，著力推進新興技術與綠色低碳產業深度融合；另一方面要加強綠色低碳重大科技攻關和推廣應用，加快清潔能源先進適用技術產品的研發、推廣。同時，要統籌國內外工作，加強國際交流與合作，積極參與國際規則和標準制定，特別是要著力加強與歐盟等美國盟友及“一帶一路”國家關于清潔能源開發利用的合作，推動建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。以中國與歐盟為例，中國與歐盟在應對氣候變化、能源轉型的國際合作方面存在廣泛合作空間和需求。中歐已簽署《中歐領導人氣候和清潔能源聯合聲明》《中歐能源安全聯合聲明》《中歐能源合作路線圖》《中歐合作2020戰略規劃》等有關清潔能源技術創新的系列相關協議，并且碳定價和綠色債券已經成為中歐能源和氣候合作的焦點領域，中歐在深化清潔能源領域合作方面大有可為。

總之，在新一輪的國際能源博弈中，中國應當果斷抓住機遇，突破拜登政府設定的綠色“規鎖”。中美兩國在氣候變化和清潔能源發展中不乏共同利益，中國應積極作為，尋求兩國合作的突破口。美國與其盟友間存在“裂隙”，中國應積極開展與歐盟等的清潔能源合作，不斷拓展伙伴關系，更好地參與到全球能源治理和氣候治理中去。

五、結語

拜登政府“清潔能源革命”是對特朗普政府“能源主導”政策的修正，也是對民主黨特別是奧巴馬政府能源政策的繼承與升級，其實質是通過能源政策的調整，不斷擴大美國在清潔能源領域的優勢，以維護美國在碳減排與應對氣候變化領域的全球霸權。

但不可否認的是，拜登政府實施“清潔能源革命”的阻力不容忽視。為推進“清潔能源革命”，拜登政府勢必需要對現有能源經濟各部門做出調整，而這種系統性變革絕非易事。同時，在現有技術上投入大量資金的傳統能源企業及其利益相關者將抵制這種變革，加之隨著美國政治極化的趨勢不斷加深，美國國內關于清潔能源政策的分歧將不斷擴大，斗爭可能會日益激烈。可以說，拜登政府“清潔能源革命”的前景并不樂觀。拜登清潔能源政策作為美國外交工具的效果，還有待進一步觀察。鑒于美國對華戰略競爭的背景，美國對華清潔能源領域的規鎖在短期內恐難轉圜。對此，中國應當充分重視，一手抓本國清潔能源技術創新，一手抓國際清潔能源伙伴關系拓展，兩者并行不悖。

注釋:

① 本文所指清潔能源為以風能、太陽能、生物質能、綠色氫能、 傳統能源清潔化等為代表的清潔能源。