我國環(huán)境影響評價制度實踐與展望
——環(huán)評法20 周年回顧

楊軼婷，徐鶴,2*

1.南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院

2.南開大學(xué)生態(tài)文明研究院

環(huán)境影響評價（簡稱環(huán)評）是指為了預(yù)防規(guī)劃和建設(shè)項目實施造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞等不良環(huán)境影響，對可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。隨著我國20 世紀(jì)開展環(huán)評工作以來，環(huán)評制度歷經(jīng)發(fā)展與改革，制度內(nèi)涵不斷豐富，源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞成效明顯，在改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用[1]。作為我國生態(tài)環(huán)境制度之一，環(huán)評制度具有管理性和科學(xué)性雙重屬性，近年來在研究和實踐方面進展頗豐[2]。筆者對我國環(huán)評制度發(fā)展進行系統(tǒng)性梳理與總結(jié)，重點關(guān)注環(huán)評領(lǐng)域研究與實踐進展，并結(jié)合環(huán)評現(xiàn)存不足為下階段我國完善環(huán)評制度提供參考與借鑒。

1 我國環(huán)境影響評價制度體系發(fā)展

1.1 法律法規(guī)體系

2002 年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（簡稱環(huán)評法）的頒布，標(biāo)志著環(huán)評制度法律地位的確立。環(huán)評法以專法的形式對環(huán)評制度予以規(guī)范，不僅對建設(shè)項目環(huán)評的內(nèi)容、管理要求和法律責(zé)任等方面做出說明，還首次加入了規(guī)劃環(huán)評的相應(yīng)內(nèi)容。自此，環(huán)評法作為我國環(huán)境保護管理中的一部重要法律，開始引領(lǐng)我國環(huán)評制度邁入新階段[3]。在2014 年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱環(huán)保法）修訂草案中，新增加了“未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)”的規(guī)定，并對違法所需承擔(dān)的法律責(zé)任予以明確。通過將環(huán)評實踐中有效的措施和做法上升至法律層面，進一步提高了環(huán)評在我國源頭預(yù)防體系中的地位。2018 年，在“放管服”改革的背景下，環(huán)評法通過第二次修訂正式取消環(huán)評資質(zhì)。這標(biāo)志著經(jīng)歷環(huán)評資質(zhì)管理的改革，我國已形成具備一定自我調(diào)節(jié)能力的環(huán)評市場。為保障環(huán)評質(zhì)量，除了明確建設(shè)單位對其建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）承擔(dān)主體責(zé)任外，這次修訂還通過規(guī)定監(jiān)督管理與責(zé)任追究細(xì)則強化了事中事后監(jiān)管。

伴隨著環(huán)評法2016 年、2018 年2 次修訂，環(huán)評法律法規(guī)體系不斷健全，保障了環(huán)評制度的有效運行。圖1 顯示了在北大法寶平臺（https://www.pkulaw.com）進行搜索所得的2002 年以來中央、地方發(fā)布的環(huán)境影響評價相關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章數(shù)量分布情況。從圖1 可以看出，自2002 年環(huán)評法發(fā)布起，我國環(huán)評相關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢，地方性法規(guī)與規(guī)章數(shù)量明顯增加，加上配套的行政法規(guī)、相關(guān)區(qū)域與行業(yè)環(huán)評部門規(guī)章，初步形成我國環(huán)評制度體系。隨后伴隨著2012—2016 年建設(shè)項目環(huán)評不斷成熟、規(guī)劃環(huán)評初具雛形的制度發(fā)展趨勢，相關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章數(shù)量達到頂點。近年來，我國環(huán)評相關(guān)相關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章主要圍繞制度改革與體系完善，法律法規(guī)體系逐漸完備，數(shù)量也趨于穩(wěn)定。

圖1 2002 年以來中央、地方發(fā)布的環(huán)境影響評價相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章數(shù)量Fig.1 Number of laws,regulations and administrative rules related to EIA issued by the central and local governments since 2002

1.2 制度建設(shè)

環(huán)評法頒布前，我國的環(huán)評工作主要在《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》的要求下針對建設(shè)項目開展，旨在從源頭避免、降低建設(shè)項目可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響。在項目環(huán)評管理方面，依照1998 年國務(wù)院出臺的首個建設(shè)項目環(huán)境管理法規(guī)——《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中規(guī)定，我國對建設(shè)項目實施環(huán)境保護分類管理與環(huán)評文件分級審批。在2003 年頒布的環(huán)評法中，我國首次在法律層面確立了規(guī)劃環(huán)評的地位，針對“一地三域十專項”開展的規(guī)劃環(huán)評開始走入公眾視野。2009 年，國務(wù)院頒布《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，進一步要求規(guī)劃編制機關(guān)對綜合性規(guī)劃、專項規(guī)劃等可能造成的環(huán)境影響開展環(huán)境影響評價，為在宏觀決策中考慮環(huán)境保護提供制度保障[4]。同年起，我國先后在5 大區(qū)域開展重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評，涉及13 個省（區(qū)、市），涵蓋石化、能源、冶金、裝備制造等10 多個產(chǎn)業(yè)。這也是我國首次開展大尺度戰(zhàn)略環(huán)境評價，指導(dǎo)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中落實環(huán)境保護宏觀戰(zhàn)略，為項目環(huán)評提供框架[5-6]。2017 年起，我國開始“三線一單”的編制試點工作，并于2021 年完成了全國所有省級成果發(fā)布，初步形成由成果體系、技術(shù)體系、管理體系、應(yīng)用體系組成的“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。作為區(qū)域環(huán)評成果，“三線一單”將在“十四五”期間落地實施，充分發(fā)揮其在源頭預(yù)防制度體系中的基礎(chǔ)性作用，助力我國以高水平環(huán)境保護推動高質(zhì)量發(fā)展[7]。除此之外，在環(huán)保法的要求下，我國將環(huán)評對象拓展至政策層面，自2014 年起開始進行政策環(huán)評的理論研究，并開展案例層面的實踐探索。自此，我國從只針對建設(shè)項目開展項目環(huán)評，到在環(huán)評法中要求進行規(guī)劃環(huán)評，再到近年來的大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評與政策環(huán)評試點研究，環(huán)評評價范圍不斷擴展，制度內(nèi)涵逐漸充實，制度優(yōu)勢愈發(fā)凸顯。

1.3 技術(shù)導(dǎo)則體系

在環(huán)評法律支撐體系逐漸完善的基礎(chǔ)上，伴隨著環(huán)評制度建設(shè)，我國環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系也在實踐中不斷健全。它既得益于環(huán)評實踐經(jīng)驗，又為后續(xù)環(huán)評工作的高效開展提供保障。自20 世紀(jì)90 年代起，在環(huán)保法基礎(chǔ)上，我國陸續(xù)頒布大氣、地面水、聲環(huán)境等環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則。后隨著環(huán)評法的實施，我國開始圍繞HJ/T 2.1—2011《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》初步建立環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系。近年來，為滿足環(huán)評工作發(fā)展的需要，提高導(dǎo)則體系的整體性與適用性，我國開展了以補充要素和專題導(dǎo)則、修訂區(qū)域類規(guī)劃環(huán)評導(dǎo)則為重點的環(huán)評導(dǎo)則體系重構(gòu)工作。現(xiàn)行導(dǎo)則體系以總綱作為統(tǒng)領(lǐng)性指導(dǎo)文件，由環(huán)境要素技術(shù)導(dǎo)則、行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則、專題技術(shù)導(dǎo)則和源強核算技術(shù)指南共同構(gòu)成。

總體來說，在環(huán)評法頒布后，率先在建設(shè)項目層面實現(xiàn)了源頭預(yù)防污染的強化。后在環(huán)評法律法規(guī)體系與技術(shù)導(dǎo)則體系的要求與指導(dǎo)下，環(huán)評制度經(jīng)歷創(chuàng)新、改革，逐步拓展至區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和政策環(huán)評等戰(zhàn)略環(huán)評領(lǐng)域。在制度建設(shè)過程中，環(huán)評法律法規(guī)體系和技術(shù)導(dǎo)則體系不斷完善，為環(huán)評工作的開展提供了重要保障和支持。作為我國環(huán)境管理八項制度之一，環(huán)評已經(jīng)成為環(huán)境保護參與國家經(jīng)濟發(fā)展綜合決策的重要途徑，為實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮重要作用[8]。

2 我國環(huán)境影響評價制度研究進展

基于中國知網(wǎng)（CNKI）與科睿唯安（Web of Science，WoS）數(shù)據(jù)庫中有關(guān)我國環(huán)評制度的文獻，總結(jié)我國環(huán)評制度研究進展。檢索論文發(fā)表時間為2003—2021 年，檢索條件為主題詞檢索與篇名檢索結(jié)合。國際中國環(huán)評制度文獻以WoS 核心合集數(shù)據(jù)庫為 檢索基 礎(chǔ)，以“ strategic environmental assessment” OR “environmental impact assessment”AND “China”為主題詞檢索條件，文獻類型選擇“article”和“review”，語言選擇“English”，最終檢索到英文文獻461 篇。國內(nèi)環(huán)評研究以CNKI 學(xué)術(shù)期刊庫作為檢索基礎(chǔ)，以“環(huán)境影響評價”O(jiān)R“環(huán)境評價”O(jiān)R“環(huán)評”作為篇名檢索條件，語言選擇“中文”，最終檢索到中文文獻11 851 篇。

2003—2021 年環(huán)評相關(guān)研究的發(fā)文數(shù)量逐年變化如圖2 所示。從時間角度來看，自環(huán)評法實施以來，相關(guān)研究的發(fā)文數(shù)量隨環(huán)評工作的開展首先呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢，在2009 年達到最高峰后略有回落。隨著實踐的開展環(huán)評工作中出現(xiàn)的問題逐漸增多，環(huán)評的實際價值與實施效力亟待提升。2012 年起，環(huán)評改革呼聲越來越高，我國環(huán)評迎來轉(zhuǎn)型期，環(huán)評的研究熱度明顯增加。近年來，伴隨著環(huán)評法2 次修訂與相關(guān)配套導(dǎo)則、方案的發(fā)布，環(huán)評研究的發(fā)文數(shù)量開始在波動中逐步趨向穩(wěn)定。

圖2 2003—2021 年環(huán)境影響評價相關(guān)研究發(fā)文數(shù)量變化Fig.2 Trend of the research papers number on EIA from 2003 to 2021

從研究內(nèi)容來看，基于CNKI 檢索結(jié)果，針對環(huán)評領(lǐng)域發(fā)文量排名前5 的中文期刊進行主題細(xì)化檢索，結(jié)果以桑基圖形式展現(xiàn)，如圖3 所示。在環(huán)評領(lǐng)域發(fā)文量排名前5 的中文期刊《環(huán)境保護》《資源節(jié)約與環(huán)保》《環(huán)境與發(fā)展》《環(huán)境影響評價》和《環(huán)境科學(xué)與管理》中，“規(guī)劃”“技術(shù)/方法”“建設(shè)項目”和“公眾參與”等主題發(fā)文量在期刊環(huán)評領(lǐng)域占據(jù)較大比重。學(xué)者開始在環(huán)評工作中采用多學(xué)科交叉的技術(shù)/方法，如不確定性分析[9-11]、空間評價方法[12-13]、模糊評價模型[14]、景觀生態(tài)學(xué)方法[15-16]、多屬性決策法[17]等。還有學(xué)者針對環(huán)評的不同環(huán)節(jié)，如社會穩(wěn)定風(fēng)險評估[18]、回顧評價[19-20]、工程分析[21-22]等開展研究。在此基礎(chǔ)上，基于CNKI與WoS 數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果，對近10 年環(huán)評領(lǐng)域熱點主題發(fā)文數(shù)量分布進行統(tǒng)計與可視化，結(jié)果如圖4 所示。

圖3 2003—2021 年CNKI 檢索條件-期刊-主題桑基圖Fig.3 Sankey diagram of CNKI search criteria-journal-topic between 2003 and 2021

圖4 近10 年環(huán)評領(lǐng)域熱點主題發(fā)文數(shù)量分布Fig.4 Distribution of the research papers number of hot topic in the field of EIA in the past 10 years

由圖4 可以看出，近年來我國環(huán)評領(lǐng)域相關(guān)研究主要呈現(xiàn)以下特點：1）規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評是環(huán)評研究的重點領(lǐng)域，但我國對于戰(zhàn)略環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評二者沒有明確定義區(qū)分，在研究中的使用場景較為混亂，戰(zhàn)略環(huán)評相關(guān)研究熱度因而呈現(xiàn)下降趨勢；2）環(huán)評技術(shù)/方法、效果/成效//有效性的研究熱度相對穩(wěn)定，指標(biāo)體系伴隨著實施過程逐漸成熟，研究熱度略有下降；3）環(huán)評法的相關(guān)研究數(shù)量隨環(huán)評法2016 年和2018 年2 次修訂波動；4）隨環(huán)評基礎(chǔ)體系逐步完善，排污許可、“三線一單”/分區(qū)管控等新興領(lǐng)域開始成為研究熱點，環(huán)評制度改革與優(yōu)化仍舊是重點方向；5）公眾參與相關(guān)研究數(shù)量近年來逐年減少，但公眾參與在環(huán)評中幾乎貫穿環(huán)評全過程，其在我國未來仍具有研究價值。

3 我國環(huán)境影響評價制度實踐進展

3.1 建設(shè)項目環(huán)評：改革迸發(fā)制度活力

建設(shè)項目環(huán)評制度自20 世紀(jì)70 年代在我國提出并實施以來，在源頭預(yù)防污染、減少生態(tài)破壞等方面發(fā)揮著重要作用[3]。1998 年國務(wù)院出臺首個建設(shè)項目環(huán)境管理法規(guī)——《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，其中明確國家實行建設(shè)項目環(huán)評制度，并在第二章以專章的形式對環(huán)評制度做出具體規(guī)定。依照該條例的有關(guān)規(guī)定，我國開始對建設(shè)項目實施環(huán)境保護分類管理與環(huán)評文件分級審批。隨后，原國家環(huán)境保護總局于1999 年和2002 年制定并公布了《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理名錄（試行）》（環(huán)發(fā)〔1999〕99 號）（簡稱名錄）和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》（國家環(huán)境保護總局令第15 號）（簡稱分級審批規(guī)定）。

在2003 年環(huán)評法實施后，原分級審批規(guī)定由于沿用同級審批的原則，未依據(jù)建設(shè)項目性質(zhì)和環(huán)境影響進行環(huán)評分級管理，審批效率亟待提高。因此，依照環(huán)評法等法律法規(guī)的要求，我國于2008 年對分級審批規(guī)定進行修訂并發(fā)布《建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》（環(huán)境保護部令第5 號）。除明確國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門和地方環(huán)保部門對建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批的原則外，還增加了委托審批的條款。同時，環(huán)境保護部直接審批和委托省級環(huán)保部門審批的項目目錄可以根據(jù)實際變化進行適時調(diào)整，增強目錄的實效性。

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)評制度出現(xiàn)了較多不適應(yīng)的地方，需要通過改革完善環(huán)評管理方式[23-24]。2016 年，針對環(huán)評市場中存在的“環(huán)評掛鉤”“紅頂中介”等突出問題，我國在環(huán)評法的首次修訂中弱化了項目環(huán)評的行政審批要求，環(huán)評行政審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準(zhǔn)的前置條件。同時加大了項目未批先建的處罰力度，提高企業(yè)違法成本，保障環(huán)評制度發(fā)揮實質(zhì)性作用。同年，原環(huán)境保護部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，強調(diào)在國務(wù)院“放管服”改革總體部署下，以全面提高環(huán)評有效性為重點推動環(huán)評改革。其中，為了提高建設(shè)項目環(huán)評效能，通過改革項目管理方式刪繁就簡，減少審批數(shù)量，壓縮審批時間，進而提升環(huán)評審批效率[25]。根據(jù)環(huán)評工作開展的實際情況，生態(tài)環(huán)境部及時動態(tài)調(diào)整分類管理名錄與審批權(quán)限劃分。在簡政放權(quán)的同時不斷強化事中事后監(jiān)管，提升監(jiān)管能力，依法處罰項目環(huán)評違法行為，提高違法成本與代價，確保環(huán)評質(zhì)量。在環(huán)評“十三五”改革的背景下，為強化源頭預(yù)防與排污許可之間的銜接，我國于2017 年發(fā)布了《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，對建設(shè)項目統(tǒng)一分類管理和審批工作作出規(guī)定，旨在推動二者銜接與聯(lián)動實現(xiàn)建設(shè)項目全過程管理。在名錄落地實踐過程中，為提高其科學(xué)性與可操作性，我國先后進行過4 次調(diào)整與修訂。2020 年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021 年版）》，在對名錄進行的第5 次修訂中進一步突出項目環(huán)評管理重點。同時為推動環(huán)評制度與排污許可制度銜接，對排污許可名錄登記管理的建設(shè)項目，取消了相關(guān)40 項環(huán)評類別的登記表填報要求。

2018 年，面臨生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革的新形勢，全國人大常委會審議通過了對環(huán)評法的第2 次修訂，在我國已具備放開事前準(zhǔn)入的條件下，取消環(huán)評機構(gòu)的資質(zhì)許可，進一步激發(fā)市場活力。為深化環(huán)評“放管服”改革，生態(tài)環(huán)境部于2019 年調(diào)整并發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目目錄（2019 年版）》，在2015 年版本的基礎(chǔ)上繼續(xù)下放了9 類項目的審批權(quán)，進一步通過簡政放權(quán)深化環(huán)評改革。“十三五”期間，我國建設(shè)項目環(huán)評歷經(jīng)改革，制度活力得到充分激發(fā)，在事中事后監(jiān)管的保障下建設(shè)項目環(huán)評效能得到了明顯提升。未來，我國仍需要繼續(xù)健全建設(shè)項目環(huán)評管理機制，繼續(xù)推動與排污許可制形成全鏈條管理，才能有效發(fā)揮建設(shè)項目環(huán)評污染物源頭減排的制度效力，推進我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

3.2 戰(zhàn)略環(huán)評：政策推動工作穩(wěn)步開展

3.2.1 “三線一單”落地

2015 年，在先后完成五大區(qū)域、西部大開發(fā)以及中部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評的基礎(chǔ)上，我國開始在京津冀、長三角、珠三角開展三大地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評，并在連云港等地開展市域環(huán)評。這三大地區(qū)作為我國經(jīng)濟發(fā)展重心，污染排放占全國總量30%，存在著經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護不協(xié)調(diào)的矛盾。三大區(qū)地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評將空間紅線、總量紅線、準(zhǔn)入紅線作為“三條鐵線”，也是我國“三線一單”編制工作的探索階段。2017 年，原環(huán)境保護部選取連云港、濟南、承德和鄂爾多斯4 個具有代表性的城市開展“三線一單”試點工作，并于2018 年根據(jù)試點經(jīng)驗提煉形成《“三線一單”編制技術(shù)指南（試行）》，提出了建立“三線一單”的一般性原則、內(nèi)容、程序、方法和要求，推動各地加快建立“三線一單”環(huán)境管控體系。隨后，我國結(jié)合長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)評成果，率先在長江經(jīng)濟帶11 省（市）和青海省推進“三線一單”區(qū)域試點編制工作。與此同時，“三線一單”地方立法和制度建設(shè)不斷健全，天津市、貴州省等地陸續(xù)通過地方人大立法確立“三線一單”法律地位，為“三線一單”的推進提供法律保障。2019 年開始，我國以國家指導(dǎo)、省為主體、地市深度參與的工作模式在北京等19 個省（區(qū)、市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全面啟動“三線一單”編制工作，并于2021 年3 月完成全國31 個省（區(qū)、市）的編制與成果發(fā)布。目前，我國已經(jīng)建立了以源頭預(yù)防為主的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，“三線一單”全面進入實施應(yīng)用階段[7]。2021 年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見（試行）》，將實踐探索經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為規(guī)范性要求，明確“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在各環(huán)節(jié)的管理要求，加強制度實施和落地應(yīng)用指導(dǎo)。生態(tài)環(huán)境部將“三線一單”落地應(yīng)用案例進行匯編并發(fā)布，總結(jié)全國各地在重大規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域生態(tài)空間保護、生態(tài)環(huán)境管理和環(huán)評領(lǐng)域等應(yīng)用“三線一單”開展工作的路徑與成效，為全國強化“三線一單”成果應(yīng)用提供經(jīng)驗參考。“十四五”時期，“三線一單將在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防制度體系中發(fā)揮基礎(chǔ)地位和作用，推動我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平生態(tài)環(huán)境保護。如何用好“三線一單”成果助力我國提升環(huán)評工作效能，是我國面臨的關(guān)鍵問題。

3.2.2 規(guī)劃環(huán)評實踐穩(wěn)步開展

近年來，我國環(huán)保工作不斷面臨新局面和新形勢，為了從宏觀層面解決環(huán)境問題，亟需開展規(guī)劃環(huán)評工作，從決策源頭控制環(huán)境問題產(chǎn)生[26]。“十二五”期間，我國發(fā)布《關(guān)于做好“十二五”時期規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》，逐步開始在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和港口等重點領(lǐng)域推進規(guī)劃環(huán)評。2014 年，原環(huán)境保護部印發(fā)HJ 130—2014《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》（簡稱總綱）替代2003 年原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的試行版本。“十三五”環(huán)評改革期間，我國著力從強化規(guī)劃環(huán)評約束指導(dǎo)作用、推行清單式管理、加強公眾參與、提高違法追責(zé)、加強與項目環(huán)評聯(lián)動等多方面強化規(guī)劃環(huán)評，積極開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)、礦產(chǎn)資源等重點領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評與長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價，推動規(guī)劃環(huán)評服務(wù)國家、區(qū)域重大戰(zhàn)略決策。2019 年，生態(tài)環(huán)境部對總綱進行修訂完善，并于2021 年發(fā)布產(chǎn)業(yè)園區(qū)和流域綜合規(guī)劃的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，為開展相應(yīng)工作提供了技術(shù)指導(dǎo)和幫助。

在規(guī)劃環(huán)評實踐開展過程中，為了提高規(guī)劃環(huán)評效力、推動成果落地，我國發(fā)布了相關(guān)條例與指導(dǎo)文件。早在2009 年我國在制定《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》時，就有將規(guī)劃環(huán)評結(jié)論作為建設(shè)項目環(huán)評重要依據(jù)、建設(shè)項目環(huán)評內(nèi)容可以根據(jù)規(guī)劃環(huán)評的分析論證情況予以簡化的規(guī)定。2016 年，原環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》，從總體要求、主要任務(wù)與聯(lián)動反饋3 個部分對加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動工作提出要求。同年，在環(huán)評法的首次修訂中也規(guī)定將規(guī)劃環(huán)評的意見作為項目環(huán)評的重要依據(jù)。這一系列舉動在法律層面加強了規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動，同時強化了規(guī)劃環(huán)評的有效性。下階段，我國將繼續(xù)推進重點領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評宏觀管控，利用規(guī)劃環(huán)評助力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)減污降碳增效；同時開展規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動試點，為項目環(huán)評管理減負(fù)。

3.2.3 政策環(huán)評方興未艾

政策的環(huán)境影響本身具有時間跨度大、空間范圍廣、形式多樣的特點。除此之外，由于政策在執(zhí)行過程中不確定因素較多，產(chǎn)生的潛在不利環(huán)境影響也較為復(fù)雜[27]。因此，政策制定主體在政策制定過程有必要開展政策環(huán)評工作，提出政策優(yōu)化方案和減緩措施，從源頭降低生態(tài)環(huán)境風(fēng)險[28]。2014 年修訂的新環(huán)保法第十四條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。國務(wù)院于2019 年公布的《重大行政決策程序暫行條例》中，也對制定/修訂相關(guān)政策的啟動階段做出了開展環(huán)境影響和環(huán)境效益等分析預(yù)測的要求。由此，政策環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要組成部分，在我國已經(jīng)進入了起步階段。“十三五”期間，我國針對區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的典型政策開始政策環(huán)評案例研究與試點工作，同時借鑒國外戰(zhàn)略/政策環(huán)境評價經(jīng)驗，于2020 年編制形成《經(jīng)濟、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》，為政策制定部門開展經(jīng)濟、技術(shù)類政策環(huán)評工作提供分析程序和技術(shù)路線參考。

4 不足與展望

4.1 現(xiàn)存不足

4.1.1 環(huán)評與排污許可制度銜接仍需進一步深入

環(huán)評制度是重在預(yù)防的準(zhǔn)入管理，排污許可制是側(cè)重事中事后監(jiān)督的運營管理，環(huán)評與排污許可制的銜接意味著實現(xiàn)固定污染源從污染預(yù)防到污染管控的全過程監(jiān)管[29]。一直以來，雖然二者在實際中存在一定的工作重合，但并沒有相應(yīng)的銜接機制與技術(shù)規(guī)范來明確銜接內(nèi)容與銜接形式，銜接工作面臨諸多阻礙與困難[30]。“十三五”期間，我國已開始通過環(huán)評改革實施相關(guān)舉措，促進與排污許可制度銜接。根據(jù)2022 年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可工作實施方案》，我國將健全以環(huán)評制度為主體的源頭預(yù)防體系和構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，環(huán)評與排污許可的管理鏈條進一步明晰。下階段，建議通過改革繼續(xù)深化二者銜接機制，從而形成制度合力，進一步提高建設(shè)項目管理效力，提升服務(wù)水平[31]。

4.1.2 事中事后監(jiān)管相對較弱

“十三五”期間，環(huán)評領(lǐng)域深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合，環(huán)評制度活力進一步得到激發(fā)。在推進“放管服”改革的過程中，事中事后監(jiān)管在保障環(huán)評質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用，但仍存在一些短板，導(dǎo)致環(huán)評存在剛性約束不強、效能不高等問題。地方環(huán)評事中事后監(jiān)管機制未充分落地，仍存在“重審批、輕監(jiān)管”、基層監(jiān)管能力不足等現(xiàn)象，環(huán)評文件造假事件偶有發(fā)生。“十四五”期間，我國亟須針對當(dāng)前環(huán)評監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)進行補強，建立建設(shè)項目全過程監(jiān)管鏈條并與相關(guān)制度形成有效銜接聯(lián)動機制，從而整體提升環(huán)評制度的管理效能。發(fā)揮建設(shè)項目環(huán)境影響后評價的作用，對建設(shè)項目實際運行過程中產(chǎn)生的環(huán)境影響以及減緩措施的有效性進行跟蹤監(jiān)測和評價[32]。

4.1.3 規(guī)劃環(huán)評地位有待提高，政策環(huán)評仍有發(fā)展空間

近年來，我國不斷強化規(guī)劃環(huán)評成果轉(zhuǎn)化，但規(guī)劃環(huán)評的宏觀指導(dǎo)作用仍未得到充分體現(xiàn)。一方面，我國應(yīng)著手完善規(guī)劃環(huán)評技術(shù)方法，提高規(guī)劃環(huán)評自身質(zhì)量。在規(guī)劃環(huán)評中發(fā)揮“三線一單”的基礎(chǔ)性作用，圍繞“三線一單”開展規(guī)劃環(huán)評工作可以使規(guī)劃環(huán)評報告邏輯清晰，成果更加具有針對性與可操作性。另一方面，通過修訂環(huán)評法，對規(guī)劃環(huán)評做出強制要求，提高規(guī)劃環(huán)評法律地位，確保規(guī)劃環(huán)評在決策和規(guī)劃中更好地發(fā)揮作用。此外，政策環(huán)評在我國處于初步推廣階段，政策環(huán)評經(jīng)驗和技術(shù)體系方面仍舊相對薄弱。目前在方法上面主要使用較為快速、簡單的定性方法，環(huán)境影響分析技術(shù)方法創(chuàng)新性不足，造成相關(guān)分析、預(yù)測結(jié)果存在一定局限[33]。下一步我國需要在現(xiàn)有工作成果上積極開展試點研究，根據(jù)政策類型和特點細(xì)化技術(shù)方法體系，為政策環(huán)評工作的開展提供更好的技術(shù)支撐[34]。

4.1.4 公眾參與有效性有待提升

我國自環(huán)評法頒布以來就有在環(huán)評工作中開展公眾參與（簡稱公參）的規(guī)定，但公參效果一直不盡如人意，距離生態(tài)環(huán)境保護全民共治仍然存在一定差距。公眾介入環(huán)評工作的時間通常為環(huán)評末端，甚至存在為環(huán)評補公參的現(xiàn)象，這與環(huán)評“源頭預(yù)防”的制度優(yōu)勢形成鮮明對比。公示時間不足導(dǎo)致公眾獲取參與信息時間短，公參結(jié)果贊成率卻異常高，在反映公眾真實意愿方面與事實存在出入。有些存在異議的意見難以通過有效渠道及時反饋至政府有關(guān)部門，造成信息不對稱的現(xiàn)象，嚴(yán)重降低環(huán)評在公眾心中的地位[35]。為緩解這些情況，我國已于2018 年頒布《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（生態(tài)環(huán)境部令第4 號），規(guī)范建設(shè)項目環(huán)評公參。下階段，建議我國在美國、加拿大、日本等國公參工作實踐基礎(chǔ)上求同存異，根據(jù)我國特點制定一套詳細(xì)公參程序與管理辦法，為公參的開展提供技術(shù)支持，著力提升公參的開展水平與參與力度[36]。同時，加強公參法律保障，通過修訂環(huán)評法、環(huán)保法等相關(guān)法律提高弄虛作假的違法成本，最大程度保障公參的有效性和真實性[37-38]。

4.2 展望

環(huán)評制度作為我國環(huán)境管理八項制度之一，其源頭預(yù)防污染的特點使它在我國環(huán)境治理體系中發(fā)揮著不可替代的作用。“十四五”時期，要進一步完善環(huán)評法規(guī)體系，采用多學(xué)科、多樣化方法豐富環(huán)評技術(shù)體系，為環(huán)評在新時期更好地發(fā)揮制度優(yōu)勢提供法律保障與技術(shù)支持。推動環(huán)評在新領(lǐng)域發(fā)揮作用，關(guān)注國外環(huán)評前沿研究與實踐經(jīng)驗，鼓勵開展將氣候變化與生物多樣性保護等納入我國環(huán)評的相關(guān)研究與試點。切實通過優(yōu)化環(huán)評提高環(huán)境保護參與綜合決策的能力。將環(huán)評作為實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效源頭管控的重要抓手和有效途徑，保障環(huán)評制度良性發(fā)展，多舉措共創(chuàng)環(huán)評新局面，協(xié)同推進區(qū)域高水平保護和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。