港口總體規劃環境影響評價指標體系研究

張利國，張永林*，程金香，楊帆，韓兆興

1.交通運輸部規劃研究院

2.生態環境部環境工程評估中心

港口是綜合交通運輸樞紐，也是經濟社會發展的戰略資源和重要支撐[1]。《國家綜合立體交通網規劃綱要》[2]將全國主要港口數量由52 個增至63 個，進一步強化港口基礎設施建設。隨著我國港口開發規模的增長，河岸帶、海岸帶普遍面臨開發和保護協調的壓力與沖突。作為空間資源開發利用的港口總體規劃，規劃范圍可能涉及飲用水水源保護區、水產種質資源保護區、自然保護區、海洋保護區、重要濕地、魚類“三場”等敏感目標，部分港口規劃布局與生態保護紅線、圍填海管控、“三線一單”等環境保護政策矛盾，港口施工期作業、運行期車船裝卸、貨物堆存將影響區域大氣、水、生態環境，且存在環境事故風險。強化港口規劃環境影響評價（簡稱規劃環評）工作，從源頭上預防環境污染和生態破壞，方能促進港口空間資源集約節約和生態保護，促進行業綠色發展。

對港口總體規劃環境影響進行科學、客觀的評價，最重要的是分析判別港口規劃與資源、生態、環境之間的相互作用關系。規劃環評指標體系是采用不同層次和類型的指標按一定結構形式組織起來的有機整體，是規劃方案落實環境目標的系統反映，可使規劃編制、審批機關和公眾快速獲取規劃環評的有效信息[3-6]。因此，建立適用于當前港口發展和生態環境保護形勢的規劃環評指標體系是港口規劃環評的關鍵。筆者在調研港口規劃環評指標體系已有研究成果的基礎上，根據港口規劃環境影響特征，采用基本指標體系模式構建新形勢下評價指標體系，以期為港口總體規劃環評提供依據和參考。

1 規劃環評指標體系研究進展與存在問題

1.1 研究進展

規劃環評指標體系是由規劃環評的評價目標和評價內容決定的，用來識別和反映規劃實施前后環境質量和生態功能變化情況的標尺，能夠體現規劃特點和主要的環境影響特征[5]。國內外學者在規劃環評指標體系構建流程和技術方法、層次結構、指標內容等方面已有較多研究與實踐。如Fischer[7]系統總結了戰略環評的技術方法、評價因子以及在歐洲、北美、澳大利亞等地戰略、政策、規劃層次上的應用；Donnelly 等[8]提出了考慮生物多樣性、水、大氣、氣候變化等因素的戰略環評指標體系，并根據環境標準確定指標限值；趙文晉等[9]采用驅動力—狀態—響應模型構建了包含環境、人口、資源等核心指標和社會、經濟等外圍指標的評價指標體系；葉良飛等[10]對城市規劃環評指標體系研究進展進行了綜述，發現主要是采用壓力狀態響應、生命周期分析、基本指標體系3 種方法構建包含規劃要素、資源、環境、生態、社會經濟等內容的指標體系，可為下位規劃環評提供參考。

交通行業是最早開展規劃環評的行業之一，在規劃環評指標體系領域已開展諸多研究。2000 年，歐洲運輸部長會議提出包括溫室氣體排放、SO2排放、NOx排放、自然資源消耗強度、生態敏感區破碎化、屏障作用、噪聲水平、事故和受傷率等指標的戰略環評指標體系[11]；2004 年，英國交通部分析了交通規劃對環境、安全、易達性和經濟的影響，構建了包含噪聲、溫室氣體排放、景觀、生物多樣性、水環境、人類健康、生活質量等指標的戰略環評指標體系[12]；同年，英國西薩塞克斯郡地方交通規劃戰略環評提出由生物多樣性、人口、人類健康、環境質量、景觀、出行公平性、交通事故水平、社會經濟等指標構成的指標體系[13]；2004 年之后，國內學者包存寬等[5,14-16]提出“環境影響識別—環境目標確定—評價指標篩選”的規劃環評指標體系構建技術流程，并采用驅動力－壓力－狀態－影響－響應模型、生命周期評價模型、基本指標體系模式等方法構建了城市軌道、公路、鐵路、區域綜合交通等規劃環評指標體系。上述交通規劃多針對路網規劃，其指標多為半定量指標，關注規劃實施對生物多樣性、人群健康、環境質量等的影響。

國內在交通專項規劃——港口規劃環評指標體系方面的研究并不多。2005 年之后，程金香等[17-19]對港口規劃環評指標體系進行了研究，重點關注規劃與環境敏感區的距離、造成的生態價值損失、污染物排放、資源占用量、社會經濟等方面，并在上海港、廈門港、舟山港、南通港等開展了實踐應用。在國家層面，2006 年原交通部印發《港區詳細規劃編制內容及文本格式》[20]，對港口規模、岸線利用、總體布置等提出了規劃編制要求，并對港口規劃與土地利用規劃、城市規劃、海洋功能區劃、江河流域規劃等的關系、規劃環境保護措施等編制內容提出要求。2012 年，原環境保護部與交通運輸部印發《港口總體規劃環境影響評價技術要點》[21]，給出了相對規范和完整的港口規劃環評指標體系庫，體系庫含評價和管理兩大類指標，具體包括生態環境、污染排放、資源利用、社會環境4 個方面共49 項評價指標。該指標體系庫較為系統地體現了港口規劃的環境影響特征，指導了近10 多年的港口規劃環評實踐。“十三五”期間，國家層面探索建立了生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單（簡稱“三線一單”）生態環境分區管控體系，要求規劃環評和空間規劃編制時要與“三線一單”進行銜接[22]。2022 年交通運輸部印發《交通強國建設評價指標體系》，從生態環保和集約節約2 個維度提出大氣污染物排放與碳排放水平、與環境協調發展水平、空間資源集約化水平3 項綠色評價指標[23]。上述研究均對港口規劃環評提出了新的要求。

1.2 存在的問題

總體來說，現行的港口規劃編制辦法[17]年限較早，對于綠色發展的要求關注較少。當前港口規劃環評指標體系庫重點關注港口規劃占用的環境敏感區面積，造成的生態價值損失、漁業資源損失與景觀指數變化，水、大氣、噪聲等污染物排放，溢油事故規模與概率，占用岸線、土地和水資源情況等，一定程度上體現了港口水陸域空間布置對區域生態格局與功能的影響。但是在生態環境保護、環境風險防范、資源集約節約等方面尚不夠深入和全面，也難以反映“三線一單”“交通強國”等綠色發展新政策。首先是對“三線一單”、圍填海、碳排放等國家生態環境保護新要求體現不足；其次是對交通行業推動形成綠色發展方式、提高資源集約節約水平的要求體現不足，如近期南通港[24]、寧波舟山港沈家灣作業區[25]等規劃環評實踐中均提出岸線集約、冷能利用等指向性要求；三是對規劃實施間接環境影響的關注不足，如對于未直接占用環境敏感區的岸線評價深度沒有明確要求，可以依據岸線資源敏感性，對岸線開發適宜性進行評價，提出岸線禁止開發、限制開發、重點開發等分區管控要求[26]。新形勢新實踐需要指標體系庫體現當前生態文明思想的要求。本研究通過開展港口總體規劃環境影響指標體系分析，旨在建立邏輯明晰、層次分明的指標體系，從技術上保證港口規劃環評的科學性、有效性、可操作性，實現指導工作層面快速、準確識別關鍵制約問題和主要環境影響類型，為港口總體規劃環評實踐和技術規范修訂提供參考。

2 港口規劃環評指標體系構建

2.1 港口規劃環境影響識別

準確認識港口規劃的特點和內容，識別港口規劃環境影響特征，是科學準確構建港口規劃環評指標體系、推進港口規劃環評工作的前提。港口規劃是一定時期內港口空間發展的整體框架[27]，重點提出港口性質與功能、港區劃分、岸線和水陸域布置方案、吞吐量和船型預測、集疏運方式等內容。港口規劃特點歸納如下：1）港口規劃是空間布局規劃，涉及到自然岸線、河岸帶、海岸帶以及水域的占用，根據腹地經濟發展、岸線資源條件等明確港區劃分及功能定位（沿海港口在陸域腹地不足時會涉及圍填海）；2）規劃明確煤油礦箱等主要貨種運輸規模及主要集疏運方式；3）目前的規劃對分期實施、建設形式等涉及較少，對支持系統和信息規劃等配套設施的規劃較為籠統。

根據港口規劃區域生態環境特征和港口規劃的特點，開展環境影響識別時應重點關注岸線、水陸域規模和布局對區域生態功能的影響，貨種規模、功能及運輸結構對區域環境質量的影響，規劃實施對區域資源環境容量的影響。采用環境影響識別的常用方法——矩陣分析法開展港口規劃環境影響因子識別。不同的港口，如位于內河、河口及沿海水域的港口，由于所處區域資源環境要素、港口布局規模結構存在差異，港口規劃環評的側重點也相應不同[28]，規劃環境影響因子識別同樣有所區別。以某港口為例，假定其總體規劃涉及對生態紅線、環境敏感區的占用，同時包含煤油礦箱等主要貨種，基于規劃要素和資源環境要素2 個維度構建其規劃環境影響因子識別矩陣，如表1 所示。從規劃規模、布局和結構3 個規劃子要素分析港口規劃可能對生態保護、環境質量保護、資源利用、環境風險應急保障等資源環境子要素造成的影響，包括影響類型（直接或間接）、影響性質（有利或不利）及時間跨度（長期或短期）等。

由表1 可知，規劃規模包含岸線規模、水陸域規模以及吞吐量，規劃規模對資源環境的影響主要體現在對生態環境、漁業資源、生物多樣性、環境質量以及岸線、土地和水資源的影響上；規劃布局包含岸線和水陸域空間布置，對資源環境的影響主要體現在對生態紅線和環境敏感區的直接占用影響，對生態環境、漁業資源和生物多樣性等的直接和間接影響，以及對環境質量和岸線、土地和水資源的影響；規劃結構主要包括港口規劃的功能結構和運輸結構，對資源環境的影響主要體現在對規劃所在區域環境質量和環境風險的影響。

表1 港口總體規劃環境影響因子識別Table 1 Environmental impact factors identification for port master plan

2.2 指標體系構建技術流程

在指標體系構建的幾種模式中，基本指標體系模式可以簡捷地反映規劃的環境影響，更加適用于空間布局規劃的協調和約束[15-16]。對于技術內容較為復雜的港口規劃環評，可以選取一些基礎的、具有典型代表性、能夠清楚描述港口規劃關鍵環境影響的指標作為基本指標構建指標體系。本研究根據港口規劃及其環境影響特征分析，遵循科學性和整體性、政策性和超前性、適用性和操作性的原則，采用基本指標體系模式構建港口總體規劃環評指標體系。港口總體規劃環評指標體系構建技術流程如圖1所示。

由圖1 可知，構建港口總體規劃環境影響評價指標體系，可劃分為港口規劃分析及資源環境現狀分析、環境影響識別、環境管理目標確定、指標體系構建等內容。首先對港口總體規劃內容和區域資源、生態、環境現狀等進行分析，結合港口規劃實施環境影響的一般特點，根據規劃的規模、布局、結構、開發強度和方式等具體特征，甄別環境受體受外部空間的環境脅迫，進而識別宏觀層次的規劃實施資源環境制約因素和主要環境影響途徑、方式、性質、范圍等；基于可持續發展戰略、生態環境保護和資源利用法律法規及政策標準，設定港口總體規劃環境管理具體目標，重點銜接“三線一單”、生態保護紅線等成果；參考港口規劃環評指標體系已有的研究成果，結合應用實踐，通過專家咨詢、公眾參與等，對現有港口規劃環評指標體系進行優化完善，構建港口總體規劃環評指標體系并賦予指標的量化或定性屬性，通過規劃環評實踐應用，提升指標體系的科學性和可操作性。

圖1 港口總體規劃環評指標體系構建技術流程Fig.1 Technology road map for establishing EIA index system of port master plan

3 港口規劃環評指標體系成果

根據上述方法和原則，構建港口總體規劃環評指標體系，如表2 所示。該指標體系包含生態保護、環境質量保護、資源利用、環境風險應急保障4 方面共計50 項評價指標，表中對指標的名稱、類型、推薦值進行了說明。指標類型分為評價性、約束性兩大類，評價性指標基于港口規劃給出，用于評價規劃的環境合理性；約束性指標基于環境管理目標得出，用于指導環境管控要求和生態環境準入清單的制定。指標類型以評價性指標為主、約束性指標為輔，體現了港口規劃環評工作技術性和政策性，體現行業發展水平和環境保護的要求。

表2 港口總體規劃環境影響評價指標體系Table 2 EIA index system of port master plan

（續表2）

在生態保護方面，提出了生態保護紅線、生態環境分區管控、環境敏感區、岸線分區、生態環境、漁業資源、生物多樣性7 個子要素，涉及15 項指標（5 項約束性指標，9 項評價性指標，1 項約束性、評價性指標）。港口規劃應按照相關法律法規對生態保護紅線、環境敏感區、生態環境分區管控單元等法定禁止開發區域進行避讓。基于岸線建港條件、環境敏感目標分布情況、環境功能區劃等，建立岸線適宜性評價指標體系，采用GIS 空間分析方法計算岸線生態環境敏感性指數，劃定出禁止開發、限制開發、重點開發等分區管控岸段，體現規劃實施對自然岸線的間接環境影響。識別占用水生生物“三場一通道”情況，提出港口規劃實施造成的漁業資源損失。基于水動力、水環境等預測模擬，結合環境質量標準要求，提出港口規劃與環境敏感區的最小臨近距離。如肇慶港環評根據懸浮物擴散模擬成果，提出港口應與黃沙蜆縣級自然保護區上下邊界分別保持700 和300 m 距離的優化調整建議[29]。

在環境質量保護方面，提出了水環境、大氣環境、碳排放和聲環境4 個子要素，涉及2 項約束性指標和16 項評價性指標。水環境容量變化幅度表征規劃實施造成海灣、港池等水域水環境容量變化情況，如南通港[24]、大連港[30]針對總體規劃方案提出設置潮汐通道等優化調整建議以提升港池水質。在大氣環境方面，除了關注港口作業、集疏運方式的主要大氣污染物排放量外，還關注港口主要大氣污染物的最大地面空氣質量短期、長期濃度及占標率。如南通港提出調整沿江貨種結構、優化全港功能布局以改善大氣環境質量，實現環境空氣質量早日達標[24]。探索提出了港口碳排放量、碳排放強度、集疏運碳排放量3 項指標，其中碳排放量可基于規劃水平年各類燃料預測消耗量、各類燃料碳排放因子疊加計算獲得，碳排放強度可根據碳排放量、港口吞吐量2 項指標計算獲得。在港口規劃環評中引入碳排放指標，可以從功能結構、運輸結構、裝卸工藝等方面提出港口減污降碳的優化調整建議，助力“雙碳”目標下港口低碳發展新技術路徑。

在資源利用方面，提出了岸線資源、土地資源、水資源、資源循環利用、泊位專業化水平5 個子要素，涉及11 項評價性指標。在岸線資源利用上，提出規劃港口岸線不得突破原規劃規模，關注專業化泊位、公用碼頭岸線需求的保障[31]。在冷能利用上，結合實踐提出建議2035 年冷能利用規模達到80%[25]。

在環境風險應急保障方面，提出了6 項評價指標，包括環境風險事故發生概率、規模、事故影響以及應急響應水平、應急清除能力。如根據《國家重大海上溢油應急能力發展規劃（2021—2035 年）》[32]，提出應急監視力量與清除力量響應時間，第一批應急清除力量抵達事故海域的規定時間，一般海域、高風險海域應急清除能力的目標。在環境風險上，建議重點關注危險品碼頭在空間布局上的集中程度。

本研究構建的指標體系具有普適性，實踐中可根據區域生態環境特征和港口總體規劃特點，在開展環境影響識別后選用適合的指標。相比于以往的港口規劃環評指標體系，本研究提出占用生態保護紅線、占用生態環境分區管控單元、圍填海、碳排放、港口污水經處理后達標回用、船舶壓載水岸上處理、船舶水污染物100%接收處理、LNG 冷能利用、疏浚土綜合利用、提高泊位專業化水平等指標，銜接了最新的生態環境保護要求；此外，提出環境敏感區臨近度、自然岸線港口開發適宜性、占用漁業資源、環境風險布局集中程度等指標，體現了港口特點和間接環境影響。本研究構建的指標體系更加系統、深入地描述了港口規劃實施的生態環境影響，有利于促進綠色港口建設和資源再利用。評價工作中尚需要進一步深入研究以便對那些有明確導向但難以量化的指標做出科學判斷，例如港口規劃圍填海規模及方式、海域水環境容量、與環境敏感區的臨近度、環境風險集中布局程度等，這對港口總體規劃環境影響評價技術方法創新、規劃階段生態環境影響閾值的確定等提出了要求。

4 結語

在生態環境保護新形勢與要求的背景下，遵循指標體系構建技術流程，采用基本指標體系模式構建了港口規劃環評指標體系，包括4 個方面共計50 項評價指標。該指標體系充分銜接“三線一單”關于“空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源開發利用”的要求，能充分反映港口規劃實施對生態環境的影響，可為港口規劃環評實踐提供重要參考。

考慮到未來生態環境政策的變化和日趨嚴格的生態環境保護要求，評價技術手段不斷完善，港口規劃環評指標體系也應實時修正完善，一是結合政策規劃、行業標準規范、區域生態環境質量狀況、行業發展水平以及港口規劃環評技術方法的進步科學判定部分評價性指標閾值；二是與港口規劃指標體系充分互動，體現綠色低碳發展的要求。